I OSK 856/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 765/11 o odrzuceniu skargi M. L. na pismo Burmistrza Miasta Krynica Morska z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 765/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę M. L. na pismo Burmistrza Miasta Krynica Morska z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Burmistrz Miasta Krynica Morska podał do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży z dnia 13 maja 2011 r. Pismem z dnia 31 maja 2011 r. skarżąca złożyła wniosek o nabycie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb [...] o powierzchni [...] h, położonej przy ul. [...] w K. w drodze bezprzetargowej z uwagi na przysługujące jej z mocy art. 34 ust.1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami pierwszeństwo. Burmistrz Miasta Krynica Morska pismem z dnia [...] lipca 2011 r. stwierdził, że skarżącej nie przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb [...] o powierzchni [...] h, położonej przy ul. [...] w K. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pismo Burmistrza Miasta Krynica Morska z dnia [...] lipca 2011 r. stwierdzające, że skarżącej nie przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości nie stanowi rozstrzygnięcia wymienionego w art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w szczególności nie może być zakwalifikowane jako inny niż określone w pkt 1-3 akt ani też czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przepisach regulujących postępowanie dotyczące sprzedaży nieruchomości nie przewidziano również sądowej kontroli takiego rozstrzygnięcia, co więcej nie przysługuje od niego nawet odwołanie. W ramach procedury zarówno przetargowej, jak i sprzedaży nieruchomości bez przetargu, organ podejmuje działania mające charakter cywilny, a nie czynności, które w sposób władczy określają prawa i obowiązki uczestników przetargu czy też innych osób. Odnosząc się do powołanego przez skarżącą postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 775/07 stwierdzono, że zaskarżone pismo nie stanowi zarządzenia organu wykonawczego gminy w przedmiocie przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży. Podkreślono, że w cytowanym postanowieniu Sąd stwierdził, że sprawa ustalenia i uzgodnienia ceny przeznaczonego takim zarządzeniem do sprzedaży lokalu jest sprawą cywilną, której rozpoznanie nie należy do właściwości sądu administracyjnego. To samo dotyczy kwestii prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, a taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła M. L., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", poprzez odrzucenie skargi w sytuacji gdy zaskarżona czynność Burmistrza Miasta Krynica Morska stanowi rozstrzygnięcie organu wskazane w art. 3 § 2 P.p.s.a. i jako takie podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego; - art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta Krynica Morska nie stanowi rozstrzygnięcia administracyjnego organu. W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że regulacja art. 34 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami konstruuje taki tryb postępowania, w którym organ, do którego skierowano wniosek o sprzedaż bezprzetargową, ma zdecydować, czy wnioskodawca ma takie właśnie uprawnienie. Innymi słowy organ decyduje, czy wnioskodawca korzysta z uprzywilejowania, jakie daje mu prawo, czy też zmuszony będzie ewentualnie stanąć do przetargu. Organ w sposób jednostronny reguluje sytuację prawną obywatela i jak w niniejszej sprawie może uniemożliwić mu nabycie prawa własności nieruchomości w sposób przewidziany przez ustawodawcę jako korzystniejszy. W sytuacji bowiem, w której organ zdecyduje, iż wnioskodawca uprawnienia do bezprzetargowej sprzedaży nie ma, skieruje nieruchomość do przetargu i definitywnie pozbawi wnioskodawcy prawa pierwszeństwa nabycia. Ponadto "rozpatrzenie wniosku" nie jest przejawem uznania administracyjnego, w ramach którego organ swobodnie decyduje, komu przysługuje prawo pierwszeństwa nabycia i możliwość zakupu nieruchomości w ramach trybu bezprzetargowego, lecz jest obligatoryjne i po przeprowadzeniu postępowania w przypadku ustalenia podstaw do sprzedaży bezprzetargowej organ zmuszony jest takową przeprowadzić. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z ogólną zasadą określoną w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) sprzedaż albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego odbywa się w drodze przetargu. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże sama sprzedaż albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości wymaga już zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 27 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, iż samo żądanie od organu administracji sprzedaży (oddania w wieczyste użytkowanie) działki w trybie bezprzetargowym, nie jest sprawą administracyjną, podlegającą załatwieniu przez wydanie decyzji (art. 104 k.p.a.). Rozporządzanie nieruchomością przez jej właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego. W sytuacji gdy wnioskodawca domaga się sprzedaży (zbycia, oddania w wieczyste użytkowanie) na jego rzecz określonej nieruchomości mamy zatem do czynienia ze sprawą, do której nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Sprawa sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera bowiem elementu administracyjnego – władczego. Wobec tego, iż naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron to organ administracji (w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta Krynica Morska) nie może rozstrzygnąć wniosku skarżącej poprzez wydanie decyzji administracyjnej, w której w sposób władczy i jednostronny, określiłby sytuację wnioskodawczyni. Sprawy dotyczące sprzedaży nieruchomości są sprawami, których nie obejmuje przepis art. 1 k.p.a., a konsekwencji nie są sprawami, w których wydawana jest decyzja administracyjna. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nakłada na organ obowiązku orzeczenia w tym zakresie w formie decyzji (postanowienia) (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 442/10 oraz postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II SA/Go 607/10). Ponadto podkreślić należy, że działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, gdyż na co wskazuje powołany art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. W związku powyższym sprzedaż nieruchomości w trybie bezprzetargowym, której domaga się wnioskodawczyni może nastąpić jedynie w drodze umowy cywilnoprawnej. Tym samym należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że pismo Burmistrza Miasta Krynica Morska z dnia [...] lipca 2011 r. ma charakter informacyjny i z tych względów nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Skoro Burmistrz Miasta Krynica Morska nie był zobligowany do załatwienia sprawy M. L. ani w drodze decyzji administracyjnej, ani postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty albo innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, to zarzut naruszenia przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie mógł odnieść oczekiwanego skutku. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.