II SA/Go 151/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia dokumentacji geodezyjnej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (określany dalej jako WINGiK), po rozpatrzeniu odwołania S.K., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm. – określanej dalej jako p.g.i.k.), uchylił decyzję Starosty z dnia [...] października 2015 r., znak [...] "w sprawie udostępnienia materiałów Państwowego Zasobu Geodezyjnego dla S.K. (pełnomocnik H.K.) dotyczących jej gospodarstwa położonego w obrębie [...]" i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. S.K. wystąpiła do Starosty z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci: opisu i mapy z [...] czerwca 1964 r. o pow. 12.8300 m2 oraz opisu i mapy z [...] listopada 1964 r. o pow. 9.7000 m2. Również w dniu 23 lutego 2015 r. S.K. przekazała do Starostwa Powiatowego drugi wniosek, datowany na dzień [...] lutego 2015 r. o identycznej nazwie i analogicznie wskazanej podstawie prawnej, a także zawierający podobnie sformułowaną prośbę. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. Starosta poinformował wnioskodawczynię, że dwa wnioski o udostępnienie informacji publicznej zostały załatwione, tzn. sporządzono kserokopie dokumentów i są one do odbioru w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej po uiszczeniu opłaty w kasie Starostwa Powiatowego. W dniu 12 marca 2015r. (co wynika z wyjaśnień Geodety Powiatowego w przekazanych ustnie do protokołu w dniu [...] maja 2015r.), H.K. działająca z upoważnienia S.K., odebrała część przygotowanych dla niej materiałów w postaci czterech dokumentów, w zakresie wniosku z dnia [...] lutego 2015 r., co poświadczyła w adnotacji złożonej pod treścią tego wniosku oraz odebrała dwa z pięciu dokumentów wskazanych we wniosku z dnia [...] lutego 2015 r., co poświadczyła adnotacją na tym wniosku. W tym samym dniu do Starostwa Powiatowego wpłynęło kolejne pismo S.K., datowane na dzień [...] marca 2015 r., pn. "Wniosek o udostępnienie informacji publicznej w/s działki nr [...], której stroną postępowania jest dawny właściciel S.K.", w którym wskazała, analogicznie jak poprzednio dokumenty, ale bliżej je opisała. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Starosta poinformował stronę, że wszystkie wnioskowane dokumenty są przygotowane do wglądu, a po wybraniu tych które ją interesują zostaną sporządzone uwierzytelnione kopie, które następnie po uiszczeniu należnej opłaty w kasie Starostwa Powiatowego zostaną stronie udostępnione. W kolejnych dniach S.K. kilkukrotnie występowała pisemnie do Starosty w sprawach dotyczących udostępnienia jej różnych dokumentów, a mianowicie w pismach: – z dnia [...] maja 2015 r., pn. "WNIOSEK o wydanie kopii dokumentów wraz z oświadczeniem"; – z dnia [...] maja 2015 r., pn. "WNIOSEK o wydanie urzędowo poświadczonych odpisów map"; – z dnia [...] maja 2015 r., pn. "Uzupełnienie wniosku z dnia [...] maja 2015 r. o wydanie odpisu z mapy z 1985 r." ; – z dnia [...] maja 2015 r., obydwa pn. "WNIOSEK o wydanie odpisów map" ; – z dnia [...] maja 2015 r., pn. "OŚWIADCZENIE"; – z dnia [...] maja 2015 r., obydwa pn. "WNIOSEK o wydanie odpisu mapy"; – z dnia [...] maja 2015 r., pn. "WNIOSEK o wydanie urzędowo poświadczonego odpisu dokumentu"; – z dnia [...] czerwca 2015 r., pn. "REKLAMACJA" ; – z dnia [...] czerwca 2015 r., pn. "WNIOSEK o umożliwienie przeglądnięcia nst. dokumentów" ; – z dnia [...] czerwca 2015 r., pn. "WNIOSEK o wydanie urzędowo poświadczonych odpisów dokumentów"; – z dnia [...] czerwca 2015 r., pn. "WNIOSEK o wydanie odpisów map, których nie udostępniono do wglądu do [...] czerwca 2015 r."; – z dnia [...] czerwca 2015 r., pn. "WNIOSEK o odszukanie map i udostępnienie ich do wglądu"; – z dnia [...] czerwca 2015 r., pn. "WNIOSEK o wydanie odpisów dokumentów, które zostały udostępnione do przejrzenia w dniu [...] czerwca 2015 r."; – z dnia [...] czerwca 2015 r., pn. "WNIOSEK o wydanie urzędowo poświadczonych odpisów nst. dokumentów"; – z dnia [...] czerwca 2015 r., pn. "WNIOSEK o wydanie odpisów nst. dokumentów"; – z dnia [...] czerwca 2015 r., pn. "WNIOSEK o wydanie odpisów" – dwoma odrębnymi pismami z dnia [...] czerwca 2015r., obydwa pn. "OŚWIADCZENIE". Następnie S.K. wystąpiła do Starosty z pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. pn. "PODANIE", w którym wskazała, że kieruje je w oparciu o art. 40f ust. 1 u.g.i.k. oraz, że dotyczy wniosków "o udostępnienie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, których nie zrealizowano w pełnym zakresie lub zrealizowano w zakresie niezgodnym z wnioskiem", przy czym zaznaczyła, że "wnioskuje o rozstrzygnięcie przedmiotu sprawy w formie prawem przypisanym, poprzez wydanie decyzji administracyjnej, zgodnie z postanowieniem WINGiK z dnia [...].05.2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu powyższego wniosku S.K. wskazała, że: a) "organ nadal ukrywa i nie udostępnił do wglądu: – dokumentu w postaci MAPY nr 2 sporządzonej dla dz. nr [...] pow. 0,54, – dokumentu w postaci MAPY nr 3 sporządzonej dla dz. nr [...] pow. 9,59, – dokumentu w postaci MAPY nr 5 sporządzonej dla dz. nr [...] pow. 2,70" (...) – dokumentów w postaci szkiców polowych wg wyników pomiarów dokonanych w roku 1960 nowego stanu posiadania dla w/w działek , – dokumentu w postaci wniosku S.K. wniesionego do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w 1964 r. oraz sporządzonej na tą okoliczność dokumentacji do celów prawnych tj. wypisu z mapy nr 2, z mapy nr 3 i z mapy nr 5", b) "organ odmówił zrealizowania wniosku z [...] czerwca 2015 r. i nie udostępnił do przeglądu arkuszy nr 2(6), nr 3(3), nr 5(6) dla trzech działek", c) "nie wydał odpisu właściwej mapy sporządzonej w 1985 r. i nie zrealizował w tej sprawie wniesionego wniosku w dniu 02.06.2015 z [...].06.2015 pt: reklamacja w wydanie właściwej mapy z 1985 r. ponieważ w wydanym odpisie z [...] maja 2015r. dotyczącym treści mapy-poświadczono nieprawdę", d) "nie udostępnił do przejrzenia oraz nie wydał odpisu pierwszej, źródłowej MAPY sytuacyjno-wysokościowej sporządzonej w 1972 r., ponieważ z treści odpisu wydanego w dniu [...] maja 2015 r. wynika, że dotyczy on mapy sporządzonej w 1977 r. po zmianach", e) "nie przedłożono do wglądu Rejestru dotyczącego akt gospodarska rolnego składającego się z w/w działek". W załączeniu do powyższego podania S.K. przekazała kserokopie potwierdzonych w dniu [...] listopada 2014 r. przez Sąd Rejonowy za zgodność z oryginałem dwóch dokumentów o nazwie "Opis i mapa", w których wskazano, że działki nimi objęte zawarte są na mapach o numerach odpowiednio: 2, 3 i 5. W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r., znak [...] wyjaśnił stronie, że "dokumenty, o które prosiła (...), zostały jej udostępnione sukcesywnie do wglądu i jeżeli zaznaczyła, o który dokument chodzi, zrobiono odbitki i po zapłaceniu kwoty z dokumentu obliczenia opłaty przekazywano do rąk własnych". Ponadto Starosta nadmienił, że "wymienione w piśmie zarzuty odnośnie ukrywania i nie wydawania dokumentów są bezpodstawne". Decyzją z dnia [...] października 2015 r., znak [...] Starosta powołując się na "art. 40f pkt 1 p.g.i.k" wskazał, iż "w toku postępowania wszczętego na wniosek S.K. odnośnie udostępniania dokumentów geodezyjnych, Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej sukcesywnie udostępnia dokumenty, o które w swych wnioskach zwraca się S.K.". W uzasadnieniu organ I instancji podał, że dokumenty występujące w zasobie tzn. materiały regulacyjne, klasyfikacyjne, poscaleniowe, pochodzące z rozgraniczenia, służące założeniu ewidencji gruntów obrębu [...] na każde żądanie S.K., za które uiszczała rachunki w kasie Starostwa, zostały udostępnione stronie, a ponadto wskazał, że dokumenty znajdujące się w zasobie są dokumentami oryginalnymi mającymi moc dowodową. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S.K., w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a na poparcie powyższego wniosku wskazała szereg zastrzeżeń do udostępnionych jej materiałów zasobu, akcentując, że odmowa udostępnienia oryginałów dokumentów nastąpiła z takiego powodu, że PODGiK takowych nie posiada w zasobach ośrodka. Znaczną część uzasadnienia odwołania obejmuje opis trzech zarzutów skierowanych przeciw Staroście w zakresie nieprzestrzegania prawa dotyczącego sposobu prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, a także zastrzeżenia dotyczące wiarygodności udostępnionych materiałów. Ponadto S.K. zarzuciła Staroście, że do dnia dzisiejszego nie załatwił wniosków o udostępnienie materiałów", tj. wniosków z dnia [...] czerwca 2015 r., z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz z dnia [...] czerwca 2015 r. W ramach postępowania wyjaśniającego, w oparciu o pozyskane informacje zapisane m.in. w Rejestrze wniosków o udostępnienie materiałów, prowadzonym w informatycznym systemie PZGiK Starostwa Powiatowego, WINGiK ustalił, że w okresie od marca do czerwca 2015 r. zarejestrowano w nim 7 wniosków S.K., a następnie w zakresie udostępnianych materiałów do każdego z nich wystawiono "Dokument obliczenia opłaty", co organ przedstawił w formie tabeli. WINGiK zauważył, że pod treścią większości z wyżej wymienionych "Dokumentów obliczenia opłaty" znajdują się odręcznie dopisane prawdopodobnie przez wnioskodawczynię, ale nie w każdym przypadku podpisane, wyszczególnienia nazw odebranych materiałów. Z zestawienia tego wynika, że Starosta nadał dla części przedstawionych powyżej wniosków Identyfikatory wniosku, ale nie zostały one zapisane na tych wnioskach, co wobec braku wypełnionych formularzy wniosku, pn. "WNIOSEK O UDOSTĘPNIENIE MATERIAŁÓW POWIATOWEGO ZASOBU GEODEZYJNEGO I KARTOGRAFICZNEGO", może budzić wątpliwości w kwestii, które wnioski w rzeczywistości zostały zarejestrowane w tym systemie, tym bardziej, że w kilku przypadkach S.K. składała po dwa wnioski datowane na ten sam dzień. Ponadto w powyższym systemie brak informacji o wyżej wymienionych wnioskach z dnia: [...] marca 2015 r.; [...] maja 2015 r.; [...] maja 2015 r.; [...] maja 2015 r.; [...] czerwca 2015 r.; [...] czerwca 2015 r. i [...] czerwca 2015 r., przy czym dla większości w wyżej wymienionym systemie widnieją zbliżone daty pism, choć w aktach sprawy takie nie występują. Jednocześnie w ramach prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w zakresie ustalania w jaki sposób Starosta wypełniał obowiązek dokładnego wyjaśnienia zakresu wniosków, które w piśmie S.K. z dnia [...] czerwca 2015 r. zostały wskazane jako niezrealizowane, a także w zakresie umożliwienia stronie przed wydaniem decyzji, m.in. zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami w sprawie, zostało przyjęte do protokołu ustne wyjaśnienie Geodety Powiatowego, który wskazał, że do S.K. nie było kierowane pisemne wezwanie o złożenie dodatkowych wyjaśnień, gdyż udzielała ich ustnie w czasie swoich wizyt w Starostwie, a przed wydaniem decyzji nie było do niej kierowane zawiadomienie w myśl art. 10 § 1 k.p.a. Wskazaną na wstępie decyzją WINGiK uchylił decyzję Starosty z dnia [...] października 2015 r., znak [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przed wszystkim organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., nie zawiera mianowicie jednoznacznego określenia stron, rozstrzygnięcie jest niezrozumiałe w takim stopniu, że można mieć wątpliwości w jaki sposób rozstrzyga sprawę, a uzasadnienie nie zawiera wskazania żadnych konkretnych faktów, w tym chociażby daty wniosków, które były przyczynkiem do wydania decyzji, a przede wszystkim nie zawiera nawet w najmniejszym stopniu uzasadnienia prawnego. Ponadto - powołując się na art. 10 i art. 50 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - WINGiK stwierdził, iż organ nie podjął żadnych czynności w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, w tym faktycznego zakresu wniosków strony oraz powodów, które uniemożliwiają udostępnienie części dokumentów, a także nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzez zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, choć wydał ją dopiero cztery miesiące od wpływu jej pisma z dnia [...] czerwca 2015 r. wszczynającego w myśl art. 61 k.p.a. postępowanie administracyjne. Przekazując Staroście sprawę do ponownego rozpatrzenia WINGiK zalecił przede wszystkim, aby w celu trafnego, tzn. precyzyjnego i zgodnego z wolą S.K. odczytania jej wniosków o udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w formie wglądu w ich oryginały lub w formie ich kopii (tzw. odpisów), organ I instancji wezwał w myśl art. 50 § 1 k.p.a. wnioskodawczynię do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego, w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe wyjaśnienia mają na celu doprecyzowanie, o które materiały zasobu wnioskuje strona, a także wyjaśnić czy wnioskowane dokumenty w ogóle są materiałami powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i czy są aktualnie dostępne. Zalecono również aby dokonane wyjaśnienia oraz ustalenia zaprotokołować w obecności strony w myśl art. 67 i art. 68 k.p.a. W zakresie natomiast dokumentów, o które strona wnosiła o wgląd do nich, a organ tego jej nie umożliwił stwierdzając ich aktualny brak w zasobie, WINGiK zalecił organowi I instancji dołożenie starań w celu wyjaśnienia, czy dokumenty te zostały przekazane do archiwum państwowego, czy też zostały komisyjnie zniszczone, a jeżeli tak to w jakich okolicznościach faktycznych i na podstawie jakich przepisów prawa. Jednocześnie WINGiK zalecił, aby przed wydaniem decyzji umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyła S.K. wnioskując o jej uchylenie w całości oraz stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa wskazując, że organ odwoławczy WINGiK nie zadośćuczynił obowiązkom wynikającym z art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do zastosowania art. 136 k.p.a., ze względu na istniejącą konieczność dokonania prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego" poprzez uzupełnienie przez organ "wiedzy o treści zebranego materiału dowodowego (...), tj. wszelkiego rodzaju szkiców, konturów, map operatów technicznych itp. znaków" oraz "zbadanie poważnych uchybień organu I instancji, naruszającego podstawowe i najważniejsze przepisy postępowania. S.K. zarzuciła organowi nieprawdę odnośnie kwestii, że strona nie precyzuje jakich konkretnych wniosków dotyczy jej stwierdzenie o niezrealizowaniu w pełnym zakresie lub niezrealizowaniu w zakresie zgodnym z wnioskiem. W dalszej części skargi S.K. przedstawiła, jakie spotkały ją trudności ze strony pracowników administracji geodezyjnej Starostwa Powiatowego w związku z jej domaganiem się wglądu w dokumentację obejmującą jej nieruchomość, po czym stwierdziła m.in., że stan faktyczny jest taki, że: "stan w organie ewidencji gruntów i budynków jest niezgodny (rozbieżny) z księgą wieczystą dla działki nr [...] (posesja zabudowana)", a następnie wskazała co jest przyczyną takiej sytuacji. S.K. skierowała również liczne zarzuty pod adresem Starosty oraz WINGiK, określając je jako "zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczących zgłaszania prac geodezyjnych". Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczących sposobu i trybu udostępniania materiałów geodezyjnych, skarżąca wskazała na dokumenty, których udostępnienia wglądu Starosta odmówił, a przy tym wskazała na okoliczności potwierdzające, że dokumenty takie istniały, a także na swe wnioski z dnia [...] czerwca 2015 r., [...] czerwca 2015 r., [...] czerwca 2015 r. oraz oświadczenie z dnia [...] czerwca 2015 r., po czym w trzynastu punktach przedstawiła przebieg całego postępowania. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie dołożył żadnych starań, aby wyjaśnić okoliczności faktyczne dotyczące ukrywania przez Starostę dokumentów z operatu [...], określających stan prawny gospodarstwa rolnego składającego się z działki nr [...], nr [...] i nr [...], (...), której stan prawny jest rozbieżny ze stanem ewidencyjnym tylko dla działki nr [...] (posesja), (...) ponieważ nie nastąpiła ingerencja ze strony organu jedynie w te działki", co w ocenie strony stanowi dowód bezprawnej ingerencji organu w dokumentację prawną dla działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podkreślając, że jeżeli wnioskodawca wystąpi do właściwego organu o udostępnienie materiałów zasobu, w zakresie których nie jest uprawniony do ich pozyskania, np. w związku z ochroną danych osobowych, jak również w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że nie dysponuje wskazanymi we wniosku materiałami, lub też nie są to materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to w przypadku zaistnienia powstałego na tym tle sporu organ ma obowiązek wydać decyzję administracyjną, o której mowa w art. 40 f ust. 1 p.g.i.k. Organ podał, że z uwagi na brak wskazania w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r., jakich konkretnych wniosków o udostępnienie materiałów zasobu Starosta nie zrealizował w pełnym zakresie lub zrealizował w zakresie niezgodnym z wnioskiem, w pierwszej kolejności podjęto się identyfikacji wskazanych w tym piśmie dokumentów z przedstawionymi powyżej wnioskami S.K., po czym stwierdził, że większość z nich była wskazana w pismach z dnia: [...] maja 2015 r.; [...] maja 2015 r.; [...] czerwca 2015 r.; [...] czerwca 2015 r. oraz z dnia [...] czerwca 2015r., a także mowa o tych dokumentach w pismach z dnia [...] lutego 2015 r., [...] marca 2015 r. oraz z dnia [...] czerwca 2015 r., przy czym szczegółową identyfikację dokumentów przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji . Organ podkreślił, że dokument określony jako "odpis pierwszej, źródłowej MAPY sytuacyjno-wysokościowej sporządzonej w 1972 r." nie został wprost wskazany w żadnym z wyżej wymienionych wniosków skarżącej, przy czym we wniosku z dnia [...] maja 2015 r., pn. WNIOSEK o wydanie poświadczonych odpisów map, S.K. wskazała na "odpis MAPY sytuacyjno-wysokościowej dla działki nr [...] - mapę wytworzono wg Operatu [...] z [...] stycznia 1978 r." Podobnie dokumentu określonego jako "Rejestr dotyczący akt gospodarstwa rolnego składającego się z w/w działek", którego nie przedłożenie do wglądu zarzuca skarżąca, nie zidentyfikowano w żadnym z wniosków przedstawionych powyżej. Brak wniosków S.K. w powyższym zakresie potwierdził Geodeta Powiatowy w ustnym wyjaśnieniu złożonym do Protokołu. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że Starosta nie udokumentował wyników sprawdzenia, czy wnioski S.K. z dnia [...] maja 2015 r., z dnia [...] maja 2015 r., z dnia [...] czerwca 2015 r., z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz z dnia [...] czerwca 2015 r. mogą być zrealizowane, z uwagi na ich aktualną dostępność, a także nie udokumentował aby informacje w tym zakresie przekazał wnioskodawczyni. Ponadto z analizy treści akt sprawy wynika, że Starosta nie sprawdził dostatecznie wnikliwie treści wniosków S.K., lub też nie podjął starań, aby wyjaśnić ewentualne wątpliwości co do ich zakresu, w rezultacie czego nie zawsze udostępniał te materiały, na które wskazywała, lub nie udostępnił ich w ogóle. Końcowo organ wyraził swoje zaskoczenie zaskarżeniem przez S.K. decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r., skoro orzekł w niej zgodnie z jej wnioskiem zawartym w odwołaniu, a skarżąca nie kwestionuje samego rozstrzygnięcia, lecz to, że "przy okazji" nie zrealizował innych jej oczekiwań jako organ wyższego stopnia w stosunku do Starosty jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej czy celowościowej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Mając na uwadze tak nakreślony zakres kognicji Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja WINGiK uchylająca decyzję Starosty w sprawie udostępnienia materiałów Powiatowego Zasobu Geodezyjnego Kartograficznego S.K. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawą materialną wydanej przez organ I instancji stanowił art. 40 f ust. 1 u.p.g.i.k. zgodnie z którym w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Natomiast podstawą decyzji kasacyjnej organu odwoławczego był art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu, po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. W myśl tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogły być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem organu I instancji. Kontrola sądu w tego rodzaju sprawach sprowadza się bowiem do oceny zgodności z prawem odstąpienia przez organ odwoławczy od merytorycznego rozpoznania sprawy i zaistnienia podstaw do przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania ( por. wyrok WSA w Opolu z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 449/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 834/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2012 r. , sygn. akt II SA/Wr 168/12 ). Celem nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a. było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych ( por. P. Przybysz, K.p.a. Komentarz, LexisNexis 2014, t. 33 do art. 138 ). Powołany przepis wyodrębnia dwie przesłanki wydania decyzji przez organ odwoławczy, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ( por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r. , sygn. akt II OSK 2279/13 ). W orzecznictwie i piśmiennictwie trafnie podkreśla się, iż rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. Stąd decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w tym przepisie. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując wykładni art. 138 § 2 k.p.a. , należy uwzględnić również jego związek z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136 k.p.a.), to ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy ( por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008 r. , sygn. akt II SA/WR 530/07, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/BK 370/07, A. Wiktorowska, M. Wierzbowski, K.p.a. Komentarz, C.H. Beck 2015, t. 40 i 41 do art. 138 ) . Decyzję kasacyjną organ odwoławczy może zatem podjąć w sytuacji, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. tj. przeprowadzenia przez ten organ uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. ( por. wyroki NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., sygn. akt SA/Po 1237/96, z dnia 5 lutego 2008 r. , sygn. akt II OSK 860/07, wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, OSNAPiUS 2000, nr 9, poz. 338 ). W niniejszej sprawie zasadnie WINGiK zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji nie przeprowadził praktycznie żadnego postępowania wyjaśniającego, a mianowicie co do tego jaki był rzeczywisty zakresu i intencje licznych wniosków skarżącej, w jakim zakresie zostały one uwzględnione, a w jakim zakresie nieuwzględnione, iż z jakich przyczyn do tego nie doszło, a tym samym nie ustalił przesłanki wydania decyzji w trybie art. 40 f ust. 1 u.p.g.i.k. tj. nie określił czego dotyczy spór o zakres udostępnianych informacji. Nastąpiło to z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Na organie ciąży powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Rozwinięciem tej zasady jest obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.), przy jednoczesnym zapewnieniu stronie - zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. - czynnego udziału w sprawie, którego wyrazem jest również art. 50 § 1 k.p.a. upoważniający organ do wzywania strony do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście albo przez pełnomocnika, na piśmie lub w formie elektronicznej, jeżeli jest to niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonania czynności urzędowych. Omówienie i podsumowanie przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego (dowodowego) musi znaleźć wyraz w uzasadnieniu wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno więc zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji, podobnie jak treść samego rozstrzygnięcia, są tak lakoniczne, iż w sposób rażący naruszają art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Nie sposób bowiem nawet wywieść do jakich wniosków skarżącej ta decyzja w istocie się odnosi, co spowodowało, iż organ odwoławczy odebrał od Godety Powiatowego Starostwa Powiatowego oświadczenia, czego dotyczy poddane kontroli rozstrzygnięcie . Można wręcz stwierdzić, iż decyzja organu I instancja sprawia jedynie pozór merytorycznego rozstrzygnięcia. W konsekwencji powyższego organ odwoławczy nie był uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. Przepis ten bowiem upoważnia jedynie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a w poddanej kontroli sprawie organ odwoławczy zobligowany byłby do przeprowadzenia postępowania niemal w całości. Konwalidowanie wskazanych uchybień zaistniałych w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy naruszałoby ponadto zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a. W istocie bowiem uzupełnienie w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy miałoby charakter zastąpienia organu I instancji w rozstrzygnięciu sprawy, a nie powtórnego rozstrzygnięcia w II instancji sprawy już wcześniej rozstrzygniętej przez organ I instancji. Ponadto - jak trafnie zauważył organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę - ze względu specyfikę postępowania, którego istota sprowadza się do udostępnienia materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a takie udostępnia zgodnie właściwy organ tzn. ten który prowadzi konkretny zasób geodezyjny ( art. 7 d i art. 24 ust. 3-5 u.p.g.i.k ), gdy organ odwoławczy nie utrzymuje w mocy zaskarżonej decyzji , to ma jedynie możliwość ją uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu wyjaśnienia przyczyn sporu albo w celu wywiązania się z ustawowych obowiązków poprzez udostępnienie wnioskowanych materiałów zasobu. W związku z tym Sąd uznał, iż zasadnie WINGiK w kontrolowanej w sprawie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście. Ze względu na zakres kontroli ograniczający się do zasadności zastosowania w niniejszej sprawie przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. nie zachodziła potrzeba odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi, tym bardziej, iż znaczna część koncentruje się na merytorycznej treści dokumentów znajdujących się zasobie geodezyjnym. Mając bowiem na uwadze treść art. 40 f ust. 1 u.p.g.i.k. w postępowaniu dotyczącym zakresu udostępnianych materiałów organ nie zajmuje się prawidłowością ich treści, sposobu ich wytworzenia i przyjęcia do zasobu. Organ ma obowiązek je udostępnić w takim kształcie w jakim się one znajdują w zasobie. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.