II SA/Go 156/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Mirosław Trzecki Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi H.R. i K.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] roku nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz H.R. i K.R. kwotę 150 zł (sto pięćdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. ([...]) Wójt Gminy, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 101 § 1 i 3, art. 123-126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zawiesił z urzędu do dnia [...].06.2009r. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działek oznaczonych numerami [...], toczące się z wniosku H.R. i K.R.. Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, iż strony w dniu [...] października 2006 r. złożyły wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. działek, a następnie w dniu [...] czerwca 2008r. złożyły dokumentację zmieniającą wcześniejszy wniosek. Organ wskazał, iż na przedmiotowym obszarze nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże zamierzenie inwestorów wybudowania na spornym terenie 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami, jest sprzeczne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy przyjętego uchwałą Rady Gminy Nr VIII/45/03 z dnia [...] lipca 2003. Wobec powyższego organ uznał, iż w celu określenia sposobu przeznaczenia omawianego obszaru niezbędne jest opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu [...] października 2008 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XVII/116/2008 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. dla terenu, na którym planowana jest inwestycja. Zdaniem organu, w celu zapobieżenia wydania decyzji o warunkach zabudowy niezgodnej z opracowywanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, konieczne i uzasadnione stało się zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W zażaleniu na powyższe postanowienie inwestorzy żądali jego uchylenia w całości. Wnioskodawcy podnieśli, iż w toku trwającego ponad dwa lata postępowania (wniosek z dnia [...] października 2006r.) Wójt wyczerpał wszelkie argumenty, chwycił się "ostatniej deski ratunku", aby nie przychylić się do ich wniosku i przystąpił do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie stron organ wydał postanowienie w oparciu o niewłaściwą interpretację prawną, manipulując stanem faktycznym sprawy. Nieprawdziwe jest bowiem twierdzenie, że wniosek skarżących z [...] października 2006 r. został przez nich zmieniony w dniu [...] czerwca 2008 r. Pismem z [...] czerwca 2008 r. Wójt Gminy poinformował, że wniosek nie spełnia wymagań formalnych i wezwał do jego uzupełnienia, żądając dokumentacji, która zdaniem stron, znajdowała się w aktach sprawy. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz stwierdził, iż nie budzi wątpliwości, że wnioskowany sposób zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości - budowa 10 domów jednorodzinnych pozostaje w sprzeczności z projektowanymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - przeznaczenie pod produkcję rolną z możliwością zabudowy zagrodowej. Kolegium podało, iż organ I instancji zasadnie zawiesił postępowania, nawet w sytuacji, gdy upłynęło 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku, ponieważ może okazać się, że ustalenie warunków zabudowy będzie sprzeczne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru. Organ odwoławczy stwierdził, iż w jego ocenie wniosek skarżących o ustalenie warunków zabudowy został złożony w dniu [...] października 2006 r. - data wpływu do organu I instancji. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium wskazało, że przedmiotem postępowania nie jest procedura związana z planowaniem przestrzennym w gminie, w szczególności ocena zasadności podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego oraz uchwalenia planu miejscowego. H.R. i K.R. zaskarżyli powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucili: - rażące naruszenie prawa, poprzez błędną interpretację i niezastosowanie się do dyspozycji art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - rażące naruszenie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a w szczególności art. 2, art. 7, art. 31, art. 32 i art. 64 W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wskazali, iż czterokrotnie Wójt Gminy wydawał decyzje odmawiające im ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, za każdym razem wyszukując inne przeszkody uniemożliwiające wydanie decyzji pozytywnej w zakresie złożonego wniosku. Skarżący podkreślili, iż uchwałą nr XVII/116/2008 Rady Gminy z dnia [...] października 2008 r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przeznaczeniem obszaru pod produkcję rolną z możliwością lokalizacji zabudowy zagrodowej. We wnioskach uzasadnienia do ww. uchwały wyraźnie określono, iż przystępuje się do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego wyłącznie ze względu na złożony przez nich wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Małżonkowie R. podnieśli, iż zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Przedmiotowy wniosek został złożony w dniu [...] października 2006 r., a więc okres, w którym ustawodawca dopuszcza możliwość zawieszenia postępowania, zdaniem skarżących, upłynął w październiku 2007 r. Nadto, w ocenie skarżących, ww. uchwała została wydana z naruszeniem art. 14 ust. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ze względu na fakt, iż nie można na etapie przystąpienia do sporządzenia planu ustalać przeznaczenia terenu, co ich zdaniem miało miejsce w opisywanej sprawie. Taką kompetencję rada gminy nabywa dopiero na etapie uchwalenia samego planu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu Kolegium powołało orzecznictwo sądów administracyjnych pozostające w związku z przedmiotową sprawą, które może mieć zastosowanie przy założeniu, że dopuszczalne jest zastosowanie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nawet po upływie 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Postanowieniem z dnia 11 maja 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu wniosku skarżących odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz uchwały Rady Gminy nr XVII/116/2008. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sprawowana przez sąd administracyjny rozpoznający skargę na akt lub czynność organów administracji publicznej polega na zbadaniu zgodności tej działalności z administracyjnym prawem procesowym i materialnym. Podstawowym kryterium tej kontroli jest legalność aktu (czynności), a postępowanie sądowoadministracyjne ma na celu sprawdzenie, czy organ administracji działa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W związku z powyższym usunięcie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu aktu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako "ppsa". Sąd nie może opierać kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia o charakterze incydentalnym i poprzedzającego jego wydanie postępowania z punktu widzenia powyższych zasad Sąd zważył, iż skargę jako zasadną należało uwzględnić. Istota sporu, który legł u podstaw skargi inicjującej przedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne dotyczy prawidłowego zinterpretowania i zastosowania przez Wójta Gminy, a następnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ drugiej instancji przepisu art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm.), dalej jako: "u.p.z.p.". Zgodnie z powyższą normą postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Przystępując do rozważań na temat merytorycznej zasadności zarzutów skargi H. i K.R., w pierwszej kolejności należy wskazać, iż wypływająca z konstytucyjnej ochrony podmiotowego prawa własności - wolność zagospodarowania nieruchomości i ich zabudowy podlega ustawowym ograniczeniom. Ograniczenia takie kreują między innymi przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślenia wymaga, że głównym ciężarem prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy zostały obarczone jej organy, które w całości przeprowadzają proces planistyczny: od uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aż do jego uchwalenia (rozdział 2 u.p.z.p. – tzw. przestrzenna gospodarka planowa). W świetle przepisów ww. ustawy nie budzi wątpliwości, iż podstawowym instrumentem kształtowania przestrzeni, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jako akt prawa miejscowego, stanowi na danym obszarze prawo powszechnie obowiązujące (art. 14 ust. 1 i 8 u.p.z.p.). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie stanowi aktu prawa miejscowego, określa jedynie politykę przestrzenną gminy, aczkolwiek jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 u.p.z.p.). Gmina może poprzez plan określić warunki zagospodarowania i zabudowy oraz przeznaczenie danego terenu w sposób kształtujący, poszerzając wymogi ustawowe. W ten sposób gmina może przejąć kontrolę nad zamierzeniami inwestycyjnymi podlegającymi decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest przy tym związana wolą właścicieli nieruchomości położonych na danym terenie. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy gminy wydają decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub warunkach zabudowy art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 art. 60 u.p.z.p.). Decyzje te oprócz podstawowej funkcji jaką jest ustalenie przeznaczenia terenu pod określoną inwestycję, są formą kontroli sprawowaną przez organy gminy nad zagospodarowaniem jej przestrzeni poza trybem związanym z uchwalaniem miejscowego planu. Za ich pomocą organy gminy nadają właściwy kierunek polityce przestrzennej, zapewniają zgodny z prawem rozwój terenów znajdujących się w granicach gminy oraz mogą czuwać nad tym, by rozwój ten harmonizował z powstającymi projektami zagospodarowania należących do niej terenów. Wykładnia systemowa i celowościowa przepisów u.p.z.p. prowadzi zatem do ukształtowania zasady pierwszeństwa planowego gospodarowania przestrzenią gminną nad formami gospodarki bezplanowej (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a w razie jego braku decyzja o ustaleniu warunków zabudowy.). Możliwe są jednak różnorodne sytuacje graniczne. Przykładowo, gdy wniosek o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy został złożony w chwili gdy proces planistyczny obejmujący teren zamierzonej przez wnioskodawcę inwestycji był już na pewnym etapie zaawansowania, lub gdy w chwili złożenia wniosku procedura planistyczna nie została jeszcze zainicjowana, jednakże organy gminy mają odmienną od wnioskowanej wizję zagospodarowania danego terenu. Taka sporna sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jeżeli zatem organy gminy, mając na uwadze interes publiczny, dojdą do przekonania, że lepiej jest ustalić przeznaczenie danych terenów w planie miejscowym, to posiadają instrumenty procesowe umożliwiające skuteczną realizację tego celu – między innymi zawieszenie z urzędu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 58 ust. 1 i art. 62 ust. 1 u.p.z.p.). Postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania toczącego się z wniosku inwestora w sprawie warunków zabudowy ma charakter fakultatywny, opiera się na uznaniu administracyjnym związanym z władztwem planistycznym gminy, tak co do możliwości skorzystania z zawieszenia, jak i co do czasu na który ma ono nastąpić (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 501/06, opubl system Legalis) . Jednakże, ze względu na ochronę interesu prawnego inwestora ubiegającego się o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy, możliwość zawieszenia postępowania obarczona została przez ustawodawcę restrykcyjnie, jak na długość procedury planistycznej w praktyce, ustalonymi terminami. Jeżeli gmina wybierze planową formę gospodarowania przestrzenią, to musi zmieścić się z pracami planistycznymi w terminie 12 miesięcy od dnia złożenia przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy (a rozpocząć prace w terminie 2 miesięcy), a nie od dnia zawieszenia. Dzieje się tak ponieważ 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku to maksymalny termin zawieszenia postępowania, o którym mowa w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. (vide Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, wyd. IV, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2008 r., str. 460-461). Z uwagi na zarzuty skargi, podkreślenia wymaga, iż uznaniowy charakter postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy determinuje zakres kognicji sądu w badaniu legalności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymującego w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2008 r. Sąd nie jest władny badać celowości zawieszenia postępowania, ani też gospodarności organów gminy, a bada czy organ administracji publicznej działał na podstawie i w granicach prawa, w tym czy granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone. Trzeba bowiem pamiętać, iż użyty w ust. 1 art. 62 u.p.z.p. zwrot "można zawiesić" nie powinien być interpretowany jako przyznający organowi niczym nieograniczoną swobodę decydowania o wstrzymaniu biegu postępowania. Interpretując powyższy zwrot, należy przede wszystkim odwołać się do utrwalonej linii orzecznictwa sądowego, odnoszącej się do konstrukcji tzw. uznania administracyjnego. W wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r. NSA stwierdził, iż "Zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest obecnie ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7 i innych przepisach k.p.a. (...) Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany - zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a. - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków" (SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). W wyroku SN z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, stwierdzono, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez Konstytucję RP prawa własności" (OSNCP 1994, nr 9, poz. 181). Przywołane orzecznictwo znajduje zastosowanie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Ogólnie można zatem stwierdzić, iż przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek harmonizowania interesu publicznego i interesu indywidualnego, jeżeli są one w konkretnym przypadku ze sobą sprzeczne. W razie wątpliwości, co do rozumienia konkretnego przepisu prawa, właściwe jest stosowanie takiej wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji RP. W demokratycznym państwie administracja opiera wszelkie swe działania przede wszystkim na zasadzie praworządności. W rozpoznawanej sprawie H. i K.R. w dniu [...] października 2006 r. złożyli do Wójta Gminy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 8-10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami na działkach nr [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Wójt Gminy odmówił inwestorom ustalenia warunków zabudowy dla zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z określeniem zasad podziału dla ww. nieruchomości. Na skutek odwołania, decyzja ta została uchylona z przyczyn formalnych decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2007 r. nr [...] a sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolejno jeszcze trzykrotnie Wójt Gminy odmawiał inwestorom ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości położonych na terenie Gminy na działkach oznaczonych nr [...] (decyzja z [...] października 2007 r. nr [...], z [...] marca 2008 r. nr [...] oraz z [...] lipca 2008 r. nr [...]). Na skutek odwołań inwestorów Samorządowe Kolegium Odwoławcze również trzykrotnie uchylało zaskarżone decyzje organu pierwszej instancji i sprawę przekazywało temu organowi do ponownego rozpatrzenia (odpowiednio decyzja z [...] grudnia 2007 r. nr [...], z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] oraz z [...] września 2008 r. nr [...]). Pismem z [...] października 2008 r. organ zawiadomił inwestorów, iż ich wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie budynku mieszkalnego- zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących ok. 8-10 budynków na działce nr ewid. [...]" z uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz konieczność uzyskania m.in. uzgodnienia planowanej inwestycji w odniesieniu do istniejących i planowanych urządzeń i sieci elektroenergetycznych, nie może być załatwiony w ciągu miesiąca. Jednocześnie wskazał jako nowy termin załatwienia sprawy datę [...] listopada 2008 r. Postanowieniem z [...] listopada 2008 r. znak [...] Wójt Gminy, powołując przepis art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 101 § 1 i 3, art. 123-126 Kodeksu postępowania administracyjnego, z urzędu zawiesił do dnia [...] czerwca 2009 r. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działek oznaczonych nr [...], toczące się pod sygnaturą [...] z wniosku Państwa R.. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż inwestorzy w dniu [...] października 2006 r. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanych działek, natomiast [...] czerwca 2008 r. złożyli dokumentację zmieniającą złożony wcześniej wniosek. Na przedmiotowym obszarze znajdują się niezabudowane działki rolne, brak jest dla niego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu, wnioskowane zamierzenie – budowa 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami jest sprzeczne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy przyjętym uchwałą Rady Gminy nr VIII/45/03 z dnia [...] lipca 2003 r., stąd w celu określenia sposobu przeznaczenia tego terenu niezbędne jest opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. [...] października 2008 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XVII/116/2008 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. dla terenu planowanej inwestycji. Ustalenia planu miejscowego mogą być odmienne od wnioskowanego sposobu zagospodarowania terenu, dlatego organ uznał za zasadne zawieszenie postępowania, zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Stanowisko to, co do zasady zaakceptował organ odwoławczy, zaskarżonym postanowieniem utrzymując w mocy postanowienie Wójta Gminy. Biorąc pod uwagę cel przepisu art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium uznało, że wobec zaistnienia prawdopodobieństwa, iż ustalenie warunków zabudowy może być sprzeczne z uchwalonym następnie planem miejscowym, dopuszczalne jest zawieszenie postępowania z wniosku inwestorów z dnia [...] października 2006 r. o ustalenie warunków zabudowy nawet w sytuacji, gdy upłynęło 12 miesięcy od dnia jego złożenia. W ocenie sądu, zastosowana przez organy administracji orzekające w przedmiotowej sprawie, wykładnia przepisu art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niedopuszczalna. Zawieszenie postępowania, jako przerwa w jego biegu, winno być traktowane zawsze jako wyjątek od zasady ciągłości i szybkości postępowania administracyjnego. W efekcie wszelkie odstępstwa od tej zasady, w tym przesłanki uzasadniające taką przerwę, nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. W świetle wskazanych wyżej przepisów u.p.z.p. nie budzi wątpliwości, iż w przypadku braku dla danego terenu gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenie warunków jego zagospodarowania i zabudowy następuje, na wniosek inwestora w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W rozpoznawanej sprawie bezsporna pozostaje okoliczność, iż w dacie składania przez skarżących wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 8-10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami na działkach oznaczonych nr [...] tj. [...] października 2006 r., nie obowiązywał dla danego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy nie wynika także, iżby w tej dacie zainicjowana została formalnie przez właściwe organy gminy procedura planistyczna. Podnoszona przez organ gminy sprzeczność planowanego zagospodarowania przedmiotowej niezabudowanej nieruchomości gruntowej z obowiązującym studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego, nie stanowi samoistnej podstawy dla zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu, w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw prawnych, aby z faktu "uzupełnienia" pierwotnego wniosku skarżących dokonanego [...] czerwca 2008 r. na skutek wezwania Wójta Gminy z [...] czerwca 2008 r., wywodzić skutek w postaci ponownego uruchomienia biegu terminu zawieszenia postępowania, o którym mowa w art. 62 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., jak zdaje się czynić to organ pierwszej instancji. Zasadne są w tym zakresie zarzuty skarżących podnoszone zarówno w zażaleniu, jak i skardze. Treść wszystkich czterech wydanych do dnia rozprawy przed sądem decyzji organu pierwszej instancji (w tym decyzji z [...] lipca 2008 r. wydanej po "uzupełnieniu") jak i treść innych dokumentów w sprawie jednoznacznie wskazuje, iż organy administracji rozpoznawały pierwotny wniosek skarżących, jedynie doprecyzowywany i modyfikowany, na skutek wezwań organu w toku kilkuletniego postępowania. Organ nie wykazał, że wniosek został przez inwestorów zmieniony w stopniu tak istotnym, iżby skutkowało to koniecznością wszczęcia odrębnego postępowania, w szczególności ponownego badania zgodności z polityką przestrzenną gminy. Trudno także byłoby zaakceptować taką sytuację, w której organ po ponad dwuletnim prowadzeniu postępowania i wydaniu 3 decyzji merytorycznych uznaje, iż wniosek inwestorów od początku dotknięty był takimi brakami, które w istocie uniemożliwiały jego rozpoznanie. W tej sytuacji, zgodnie z przepisem art. 62 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 12-miesięczny termin dla ewentualnego zawieszenia przez Wójta Gminy postępowania o ustalenie warunków zabudowy wszczętego wnioskiem skarżących z [...] października 2006 r., upłynął z dniem [...] października 2007 r. (art. 57 § 3 k.p.a.). Upływ tego terminu oznacza brak prawnej możliwości zawieszenia postępowania, na podstawie ww. przepisu, także w sytuacji gdy rada gminy po tym terminie podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która stanowi dopiero początkowy element procedury planistycznej. Organ administracji publicznej, który, w zakreślonym przez ustawodawcę terminie, nie skorzystał z możliwości władczego uregulowania zagospodarowania danego terenu zgodnie ze swą polityką przestrzenną, nie może nadużywać swej władczej pozycji wobec obywatela – inwestora, w zainicjowanym postępowaniu administracyjnym. Organ wykonawczy gminy w postępowaniu administracyjnym występuje jako organ administracji publicznej, zobowiązany do działania na podstawie przepisów prawa i rozpoznania sprawy z uwzględnieniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, wydając postanowienie z [...] listopada 2008 r. Wójt Gminy obowiązek ten naruszył stosując dowolną rozszerzającą wykładnię przepisów postępowania (art. 62 ust.1 u.p.z.p.). Ustawodawca dopuści bowiem możliwość zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na maksymalny okres 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku ([...].10.2006r.), natomiast organ gminy postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. (czyli po upływie ponad 24 miesięcy od dnia złożenia wniosku) zawiesił postępowanie w sprawie do dnia [...] czerwca 2009 r. Powyższe okoliczności, lakoniczna treść uzasadnienia postanowienia z [...] listopada 2008 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania oraz treść innych dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wskazuje również, iż przy wydaniu zaskarżonego postanowienia organ pierwszej instancji naruszył omawiane wcześniej zasady ogólne postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania winien stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W niniejszym postępowaniu organ gminy, z naruszeniem powyższej zasady, wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zignorował słuszny interes skarżących, polegający na prawie do merytorycznego i wszechstronnego rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości stanowiącej ich własność, bez zbędnej zwłoki, w terminach określonych w przepisach k.p.a.. Z tych powodów, w ocenie sądu, decydując się na zawieszenie postępowania w przedstawionych okolicznościach faktycznych organ gminy naruszył przepis art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a nadto z naruszeniem art. 7, art. 8 k.p.a. przekroczył granice uznania administracyjnego poprzez dowolne nadużycie swego władztwa planistycznego. Postanowienie organu pierwszej instancji wadliwe w takim stopniu winno zostać uchylone przez organ odwoławczy, który z naruszeniem przepisu art. 138 K.p.a. utrzymał je w mocy. Nadto organ drugiej instancji powielił wadliwą wykładnię przepisu art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Powyższe uchybienia przepisom postępowania administracyjnego miały istotny wpływ na wynik sprawy (postępowania incydentalnego w sprawie zawieszenia) bowiem doprowadziły do nieuprawnionego wstrzymania biegu postępowania i załatwienia sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy należy nadto marginalnie stwierdzić, iż głównie w konsekwencji wadliwego i przewlekłego działania organu gminy wniosek H. i K.R. z [...] października 2006 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy, pomimo upływu 2,5 roku nie został dotąd rozpoznany merytorycznie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, mając na uwadze powyższe wywody, zasadny okazał się zarzut skargi, iż zawieszenie przedmiotowego postępowania przez organ pierwszej instancji nastąpiło z naruszeniem przepisów Konstytucji RP tj. art. 2, art. 7 oraz art. 64 ust. 3. Odnosząc się żądania zgłoszonego przez skarżącego K.R. na rozprawie w dniu 30 września 2009 r. - uchylenia uchwały Rady Gminy z dnia [...] października 2008 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy wskazać, iż granice sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza skarga, która inicjuje to postępowanie mające na celu sądową kontrolę legalności konkretnego zaskarżonego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Nie jest możliwe rozszerzenie zakresu skargi na rozprawie przed sądem administracyjnym. Już w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] maja 2009 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz uchwały Rady Gminy nr XVII/116/2008r.z dnia [...] października2008r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu w miejscowości [...], Sąd wskazał iż, w rozpoznawanej sprawie jej granice wyznacza treść zaskarżonego aktu o charakterze proceduralnym - czyli postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie. Skarżący błędnie utożsamiają to rozstrzygnięcie kwestii incydentalnej, w toku prowadzonego z ich wniosku postępowania administracyjnego, z rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej co do jej istoty, które nastąpi dopiero w pozytywnej lub negatywnej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy (według przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to, iż wbrew stanowisku skarżących, granice sprawy sądowoadministracyjnej zmierzającej do zbadania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego i utrzymanego przez nie w mocy postanowienia Wójta Gminy z [...] listopada 2008 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie obejmują podjętej w odrębnym trybie, przez Radę Gminy uchwały z [...] października 2008 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów objętych wnioskiem ani tez bliżej nieokreślonych przez skarżących"czynności w zakresie procesowania w związku z ww. uchwałą". Uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego nie są podejmowane w ramach jakiegokolwiek postępowania administracyjnego. Mogą one, w określonych w ustawie przypadkach, wpływać na treść konkretnych rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach, mogą stanowić podstawę prawną takich rozstrzygnięć, jednakże nie budzi wątpliwości ich odmienny i odrębny charakter ustrojowy, tryb podejmowania tego typu aktów, jak i ich zaskarżania do sądu administracyjnego. Tryb zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego regulują odrębnie przepisy ustaw tzw. samorządowych tj. odpowiednio ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.), ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn.zm.) oraz ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst. jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn.zm.). Zgodnie z przepisem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jedynie na skutek skutecznie złożonej w tym trybie skargi Sąd mógłby dokonywać kontroli legalności uchwały rady gminy. Stanowisko to zachowuje pełną aktualność wobec omawianego żądania skargi. Na skutek niniejszego orzeczenia organ pierwszej instancji, uwzględniając zasady ogólne postępowania administracyjnego oraz przepisy właściwe w zakresie ustalania warunków zabudowy, winien bez zbędnej zwłoki rozpoznać wniosek skarżących z dnia [...] października 2008 r. poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. W dacie orzekania przez sąd, w aktach sprawy brak jest dokumentu, z którego wynikałoby, iż zawieszone postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało podjęte. Stosownego postanowienia w tym przedmiocie nie otrzymali skarżący. Niezależnie od niniejszego orzeczenia sądu należy wskazać, iż w związku z upływem wyznaczonego przez organ terminu zawieszenia postępowania ([...] czerwiec 2009 r.) obecnie zaktualizował się obowiązek jego podjęcia i wydania decyzji w sprawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W przypadku niepodjęcia przez organ administracji właściwych działań w terminach określonych w k.p.a. stronie przysługuje środek ochrony przed przewlekłością postępowania administracyjne go w postaci zażalenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Po bezskutecznym wyczerpaniu tego trybu stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2008 r. Na podstawie art. 152 ww. ustawy sąd orzekł, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia. O kosztach postępowania orzeczono, na podstawie przepisu art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy, zasądzając od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 150 zł tytułem zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania sądowego (100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego oraz 50 zł koszt dojazdu na rozprawę).