II SA/Go 157/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J.N. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2015 roku, którą to decyzją na podstawie art. 10, art. 104, art. 107, art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej k.p.a.) , w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2008 r., nr 98 poz. 634 ze zm.), art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz zasad wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE nr L 25, str. 8 z 28 stycznia 2011 r. ze zm.) po rozpoznaniu odwołania złożonego przez J.N. od decyzji Kierownika Biura Powiatowe ARiMR z dnia [...] października 2014 roku o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu 4 maja 2011 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa J.N. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 rok w ramach pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.3. – Trwałe użytki zielone (dla których zakończona okres przestawiania ) o powierzchni 13,10 ha oraz w wariancie 2.9. – Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) o powierzchni 55,08 ha. Składając wniosek strona zobowiązała się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] grudnia 2011 roku przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w wysokości 88.229,20 zł, w tym: - pakiet 2 – rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.3. trwałe użytki zielone w wysokości 3.406 zł do powierzchni 13.10 ha, - pakiet 2 – rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe w wysokości 84.823,20 zł do powierzchni 55,08 ha. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego w dniu [...] grudnia 2011 roku. W dniu 16 kwietnia 2012 roku w Biurze Powiatowym ARiMR J.N. złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok w ramach pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.3. – Trwałe użytki zielone (dla których zakończona okres przestawiania) o powierzchni 13,10 ha oraz w wariancie 2.9. – Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) o powierzchni 55,08 ha. W dniu [...] kwietnia 2012 r. w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez J.N. inspektorzy Biura Kontroli na Miejscu Oddziału ARiMR rozpoczęli kontrolę w zakresie realizacji przez stronę zgłoszonego programu rolnośrodowiskowego, która została zakończona w dniu [...] kwietnia 2012 roku. W trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektorzy stwierdzili rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku, a powierzchnią faktyczną działek rolnych stwierdzoną w trakcie kontroli na miejscu. W stosunku do działek rolnych A, D, E, G i H stwierdzono powierzchnię większą od powierzchni deklarowanej we wniosku (kod nieprawidłowości DR13-), a w stosunku do działek rolnych C, F, Ł, M, N, Y i Z stwierdzono powierzchnię mniejszą od deklarowanej we wniosku (kod nieprawidłowości DR13+). Natomiast dla działek rolnych U i X został zastosowany kod nieprawidłowości E7 oznaczający, iż nie jest utrzymywana minimalna obsada drzew i krzewów zgodnie z tabelą zawartą w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. nr 33, poz. 262 ze zm.). Według tej tabeli dla wariantu 2.9. i 2.10. rolnik powinien utrzymać minimalną obsadę drzew i krzewów dla jabłoni domowej na poziomie 125 szt/ha. W trakcie kontroli ustalono natomiast, że dla działki rolnej U o powierzchni deklarowanej 6,60 ha stwierdzona liczba drzew jabłoni wynosi 660 sztuk czyli 100sz/ha, a dla działki rolnej X o powierzchni deklarowanej 20,15 ha stwierdzona liczba drzew jabłoni wynosi 2217 sztuk czyli 110/ha. W przypadku zachowania prawidłowej obsady na działce rolnej U winno być co najmniej 825 sztuk jabłoni, a na działce oznaczonej X obsada winna być 2519 sztuk. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] maja 2013 roku o przyznaniu płatności rolno środowiskowej w pomniejszonej wysokości Kierownik Powiatowego Biura ARiMR przyznał J.N. płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości tj. 27.167 zł. w tym z tytułu: wariantu 2.3 – trwałe użytki zielone w wysokości 3312,40 zł oraz w wariancie 2.9. – uprawy sadownicze i jagodowe w wysokości 23.854,60 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nieprawidłowości stwierdzone na działkach rolnych U i X skutkowały nałożeniem 100% sankcji dla tych działek. Decyzją z dnia [...] października 2013 roku Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR po rozpatrzeniu odwołania J.N. od decyzji organu I instancji utrzymał ją w mocy. Decyzja ta stała się ostateczna. J.N. nie wniósł na powyższą decyzję skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W dniu 17 marca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wystosował do J.N. informację o możliwości dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. W piśmie tym wskazano, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenie pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu zobowiązania w latach wcześniejszych. Wysokość nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych przez stron określono na kwotę 41.195,00 zł. Przedstawiono również sposób jej wyliczenia. W związku z brakiem wpłaty w wyznaczonym terminie, w dniu [...] czerwca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wszczął na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych na rok 2011 przyznanych J.N. na mocy decyzji z [...] grudnia 2011 r. w związku z wykrytymi nieprawidłowościami podczas przeprowadzonej kontroli w dniu [...] października 2012 roku. Postępowanie powyższe zostało zakończone wydaniem przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR dnia [...] października 2014 r. decyzji nr [...] o ustaleniu J.N. nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Wysokość tej należności ustalono na kwotę 41.195,00 zł. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 104 i 107 k.p.a., art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173) oraz z związku z § 38 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.), art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25 z dnia 28 stycznia 2011 r. ze zm., s. 8), § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.) oraz art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz.UENrL 25, z dnia 28 stycznia 2011 r. ze zm., s. 8.) W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał przebieg sprawy oraz wskazał, że z analizy sprawy z roku 2012, wynika, że na działkach rolnych U i X o łącznej powierzchni 26,75 ha stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem E7 oznaczającym, iż na powierzchni tej nie została utrzymana minimalna obsada drzew. Z uwagi na stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez stronę wymogów dla realizowanego w gospodarstwie dla pakietu 2 wariantu 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania), powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych w wysokości 41.195,00 zł. W dniu 31 października 2014 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, za pośrednictwem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, wpłynęło odwołanie J.N. od decyzji organu I instancji. W odwołaniu strona podniosła zarzuty: - w decyzji organ I instancji błędnie przyjął, że na działce X o powierzchni 20,15 ha stwierdzono 110 sztuk jabłoni , gdy tymczasem jest ich 110 sztuk/ha, - naruszenia art. 38 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Program rolnośrodowiskowy" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na ustaleniu kwoty podlegającej zwrotowi w całości za przedmiotowe działki, gdy tymczasem brak jest przesłanek z art. 39 ust. 1 rozporządzenia, a zastosowanie winien mieć art. 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia, - naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 68 § 1 k.p.a. polegającego na niezapewnieniu czynnego udziału stronie poprzez dokonanie czynności mającej istotne znaczenie dla sprawy tj. kontroli bez jej udziału i wadliwe sporządzenie protokołu z przeprowadzonej kontroli, - naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej i zbyt ogólnikowe wskazanie podstawy prawnej wydanej decyzji. Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności organ odwoławczy po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie, tj. art. 29 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dalej § 1, § 2, § 4, § 9, § 27, § 28, § 35 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE. L. 368 z 23 grudnia 2006 r. ze zm., s. 15). Następnie organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] grudnia 2011 r. zostały przekazane na rachunek bankowy skarżącej płatność rolnośrodowiskowa za rok 2011 w wysokości 84.823,20 zł. Zdaniem organu ze względu na fakt, że zobowiązanie J.N. jest zobowiązaniem wieloletnim, zastosowanie znajduje art. 18 ust. 1 wyżej wskazanego rozporządzenia Komisji nr 65/2011. W świetle tego przepisu pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów: a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 – odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi lub b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych. W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 obowiązuje od 1 stycznia 2011 r., zatem w ocenie Dyrektora uznać należy, że J.N. zobowiązany jest do zwrotu części wypłaconej już płatności rolnośrodowiskowej za rok 2011 w wysokości odpowiadającej kwocie przyznanej w 2011 r. za realizację pakietu 2 wariant 2.9. uprawy sadownicze i jagodowe na działkach U i X. Z chwilą bowiem, gdy w gospodarstwie zostały stwierdzone nieprawidłowości dotyczące braku obsady drzew na powierzchni 26,14 ha (na działkach U i X), nastąpiła zmiana zasad realizacji podjętego zobowiązania wieloletniego w ten sposób, że jego dotrzymanie stało się niemożliwe. W opinii Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR organ I instancji prawidłowo wskazał, że kwota płatności, która została nienależnie pobrana z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego wynosi 41.195,00 zł. Odnosząc się do złożonego przez stronę odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że nie zawiera ono żadnych wyjaśnień i argumentów, a także nie podaje żadnych nowych informacji mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji organ wskazał, że nie zostały przedstawione przez stronę żadne nowe okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Zgodnie z przepisami rozporządzenia rolnośrodowiskowego rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe określone w pakiecie 2 wariant 2.9. obowiązany jest nie tylko do prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny i ochronę gleby, ale także do utrzymania minimalnej obsady drzew. W przypadku deklarowanej we wniosku uprawy jabłoni minimalna obsada wynosi 125 szt/ha. Powołany w odwołaniu art. 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Program rolnośrodowiskowy" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ w przypadku pakietu 2 rolnictwo ekologiczne m.in. wariantu 2.9. – uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) zastosowanie ma art. 50 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że rolnik który podjął zobowiązania rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia PRŚ 2009 w zakresie m.in. wariantu dziewiątego pakietu 2 rolnictwo ekologiczne może kontynuować realizację tego zobowiązania zgodnie z wymaganiami dla tego wariantu w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009. Zgodnie z § 50 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 do kolejnych płatności rolnośrodowiskowych przyznawanych za realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie o którym mowa w ust. 1, stosuje się przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013, z tym, że: - płatności są przyznawane, w wysokości ustalonej w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z 2009, jeżeli są spełnione warunki przyznania tych płatności określone w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z 2009, - jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów o których mowa w ust. 1 płatność ta przysługuje w danym roku w wysokości zmniejszonej zgodnie z przepisami rozporządzenia Program rolnośrodowiskowy 2009. Stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie J.N. uchybienia dotyczące niedotrzymania minimalnej obsady drzew, należy odnieść do rozporządzenia PRŚ z 2009. Tym samym należy wskazać na art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z tym przepisem w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do zakwestionowania ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego stanowiącego postawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie Uzasadnienie zaskarżona decyzja odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na decyzję organu odwoławczego złożył J.N.. W skardze podniósł następujące zarzuty: - obrazę przepisów postępowania w postaci art. 7 k.p.a. w zw. z § 45 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu ustalenia przyczyny nieutrzymania minimalnej obsady drzew na działkach U i X, pomimo, że skarżący wykazywał w postępowaniu stwierdzającym ten fakt, że drzewa z przyczyn niezależnych obumarły, co jest przesłanką wykluczającą możliwość zwrotu przyznanej płatności rolnośrodowiskowe, - obrazę przepisów posterowania w postaci art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niewskazaniu prawidłowej podstawy materialonoprawnej rozstrzygnięcia, która jest niezbędna z uwagi na to, że rozpoznawał sprawę w całości jeszcze raz , a nie jako organ kontrolny. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że podstawowym obowiązkiem organów działających w oparciu o kodeks postępowania administracyjnego jest dołożenie wszelkich starań do wyjaśnienia stanu faktycznego w szczególności poprzez podejmowanie inicjatywy dowodowej w zakresie ustalania okoliczności istotnych do rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie do prawidłowego rozstrzygnięcia były dwie kwestie: czy nastąpiło naruszenie zobowiązania rolno środowiskowego i w jakim zakresie oraz czy naruszenie było zawinione przez beneficjenta czyli jaka była przyczyna tego naruszenia. Pierwsza kwestia jest istotna z punktu widzenia zakresu nienależnego świadczenia czy ma zostać zwrócone w całości czy w części), natomiast druga czy pomimo naruszenia beneficjent jest zobowiązany do zwrotu pobranej części. Skarżący zgłaszał w toku postępowania kontrolnego, że drzewa obumarły i dlatego je dosadzał by móc dotrzymać warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego. Organ pominął ten aspekt stanu faktycznego i prawnego. Stwierdzenie tych okoliczności ma istotne znaczenie na wynik postępowania w taki sposób, że skarżący nie będzie zobowiązany do zwrotu świadczenia pomimo stwierdzonych naruszeń. Uzasadniając drugi zarzut podniesiony w skardze strona wskazało, że organ II instancji w części wstępnej winien wskazać przepisy prawa materialnego z których wynika obowiązek zwrotu, jego zakres, albowiem jest organem rozpoznającym sprawę jeszcze raz i wydaje decyzję w oparciu o materiał zgromadzony w toku postępowania przez organem I jak i II instancji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału ARiMR podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, względem której stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie zarzuty skarżącej koncentrują się wokół dwóch problemów: procesowego oraz materialnego. W istocie jednak w postępowaniu nie zostały naruszone żadne gwarancje strony w sposób mogący mieć wpływ na wynik postępowania i nie doszło też do uchybień w zakresie gromadzenia i ustalenia stanu faktycznego oraz oceny dowodów, w szczególności nie została naruszona zasada prawdy obiektywnej określona w art. 7 k.p.a. Odnosząc się generalnie do zarzutów stawianych organom dotyczących naruszenia art. 7 k.p.a. wskazać należy, że w postępowaniu dotyczącym płatności bezpośrednich obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Wedle ust. 2 tego artykułu w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Zgodnie z art. 21 ust. 3 wskazanej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie przytoczonej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił pewien wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy przyznawanej choćby w postaci płatności do programu rolnośrodowiskowego obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ograniczono również stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.) oraz zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Takie ograniczenie wynika z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Z tych względów ich sytuacja prawa nie może być oceniania przez ten sam pryzmat, co adresata aktu lub czynności administracyjnej realizowanego w zakresie imperium państwa. Ta konstatacja zasadniczo zmienia ocenę prawną, której skarżący dokonuje na gruncie kodeksowym zarzucając niedopełnienie obowiązków wynikających z art.7 k.p.a., które nie obciążają w tak szerokim zakresie jak twierdzi strona, organu. Tym bardziej nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa procesowego. Decyzje i zawiadomienia je poprzedzające zostały doręczone umocowanemu w sprawie administracyjnej pełnomocnikowi. Z akt sprawy wynika, że skarżąca zachowała wszelkie gwarancje procesowe i wykorzystała dostępne jej środki prawne oraz składała pisma w odpowiedzi na decyzje procesowe organu. Skarżąca osobiście podpisała się pod treścią pouczeń zawartych w formularzach wniosków o przyznanie płatności. Nie ma również wątpliwości co do tego, że skarżący nie podważył skutecznie wyników kontroli przeprowadzonej przez inspektorów organu I instancji w dniach [...] października 2012 r. w swoim gospodarstwie (tzw. kontrola na miejscu) w jego obecności. W trakcie kontroli stwierdzono uchybienia w przestrzeganiu przez stronę wymogów dla realizowanego w gospodarstwie wariantu 2.9. – uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania), a dotyczące nie zachowania minimalnej obsady drzew na działkach oznaczonych U i X. Uchybienia te nie zostały skutecznie zakwestionowane, w konsekwencji czego zostały stwierdzone nieprawidłowości skutkujące wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2013 r. o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości za 2012 rok. Od decyzji tej jak wskazano w stanie faktycznym uzasadnienia skarżący wniósł odwołanie, jednak decyzją z dnia [...] października 2013 roku Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy, a strona nie wniosła na powyższą decyzję skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W tym miejscu należy zauważyć, że podnoszony w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzut błędnego ustalenia polegającego na przyjęciu, że na działce oznaczonej X o powierzchni 20,15 ha stwierdzono 110 sztuk jabłoni nie jest uzasadniony. Faktycznie w decyzji z dnia [...] października 2014 roku wskazano, że na działce tej stwierdzono 110 drzew jabłoni jednak postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 roku w/w decyzja między innymi w tej części została sprostowana. W toku kontroli i postępowania mającego na celu ustalenie przyczyny i wielkość nieprawidłowości skarżący nie powoływał się skutecznie na żadne okoliczności wyłączające jego odpowiedzialność, w szczególności na siłę wyższą lub okoliczności, których nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mające wpływ na jego realizację i będące wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika tj. określonych w § 45 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej (...) na które powołuje się strona w złożonej skardze. W tym miejscu należy nadmienić, że skarżący nie skonkretyzował w skardze jakie to są konkretne okoliczności. W postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2013 roku o pomniejszeniu płatności, jak również decyzjami wydanymi w niniejszej sprawie, skarżący nie wykazał również, by skutecznie zgłosił wystąpienie szkody wywołanej siłą wyższą lub okoliczności o których mowa w rozporządzeniu Komisji nr 1974/2006 lub w § 45 w/w rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w trybie i terminie przewidzianym § 35 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz w art. 47 rozporządzenia Komisji nr 1974/2006. Zgodnie z tym przepisem przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, które nie wymagają częściowego lub pełnego zwrotu otrzymanej pomocy winny być zgłoszone przez beneficjenta lub upoważnioną osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Nie przedłożył również zgodnie z powyższym przepisami odpowiednich dowodów potwierdzających zaistnienie okoliczności, o których mowa w § 45 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku. Należy zauważyć, że już co najmniej z decyzji z dnia [...] maja 2013 roku o przyznaniu płatności roolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości skarżący dowiedział się o stwierdzonym uchybieniu dotyczącym działek U i X. Taką wiedzę mógł uzyskać również po zapoznaniu się z protokołem z przeprowadzonej kontroli na miejscu w okresie [...] października 2012 roku. Jeśli chodzi o kwalifikację materialnoprawną trafnie organy przyjęły, że zobowiązanie J.N. jest zobowiązaniem wieloletnim i zastosowanie znajduje art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Zgodnie z powołanym przepisem pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów: a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) rozporządzenia nr 1698/2005 – odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi lub b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych. Przepis ten w dalszej części stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają również zastosowanie do kwot wypłacanych już z tego tytułu w latach wcześniejszych. Analiza orzecznictwa wskazuje, że sądy administracyjne przyjmują jednolite stanowisko, iż obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się z obowiązku stosowania określonych praktyk agrotechnicznych w jednym roku nie jest podstawą do uznania, że producent rolny wywiązał się z zobowiązania i może zatrzymać płatność dotyczącą tego roku. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniana w okresie całego 5 letniego okresu zobowiązania. Zaprzestanie realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz także skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (wyroki NSA z dnia 10 września 2013 r., II GSK 714/12 oraz WSA w Białymstoku z dnia 25 listopada 2014 r., I SA/Bk 480/14, WSA we Wrocławiu z dnia 15 października 2014 r., III SA/Wr 417/14, WSA w Rzeszowie z dnia 24 kwietnia 2014 r., I SA/Rz 211/14, WSA w Białymstoku z dnia 25 listopada 2014 r., I SA/Bk 480/14, dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Zasadnie więc organy przyjęły, że nieprawidłowości stwierdzone w kolejnych latach realizacji programu mają wpływ na wysokość pomocy przyznanej w latach (roku), w którym nieprawidłowości nie stwierdzono. Ocena trafności takiego stwierdzenia wymaga odniesienia do powołanych przepisów, jak również do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361 ze zm.), znajdującego zastosowanie w sprawie, gdyż postępowanie w sprawie zwrotu należności zostało wszczęte po wejściu w życie tego rozporządzenia (por. § 46, § 58, § 59 rozporządzenia). Zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego 2013 płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z nieprzestrzeganiem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolno środowiskowej określonych w rozporządzeniu. Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na których powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do całej działki rolnej objętej zmniejszeniem (§ 39 ust. 2 pkt 2 ). Gdy rolnik nie złożył informacji, o której mowa w § 23 ust. 3 (informację o gruntach, na których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku, wskazując ich położenie i powierzchnię) zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana na realizacje tego wariantu (§ 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). W przypadku ustalenia, iż rolnik nie zachował wymaganej średniej obsady drzew na jeden ha, tak jak w niniejszej sprawie należy przyjąć, że nie realizuje on wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego na działce, na której stwierdzono powyższą nieprawidłowość. W świetle przytoczonych przepisów i zobowiązań przyjmowanych przez rolnika składającego pierwotny wniosek o płatność rolnośrodowiskową jest oczywiste, że w razie zmiany warunków realizacji przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego bez poinformowania organów Agencji o przyczynach tego stanu, istnieje – co do zasady – podstawa do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu. Gwarancją zachowania tych warunków jest właśnie zawarta w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego 2013 zasada zwrotu wypłaconej uprzednio płatności. Przepis ten znajduje umocowanie w art. 18 ust. 1 in fine rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/11, zgodnie z którym w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie maja zastosowania do kwot wypłaconych już z tytułu zobowiązania w latach wcześniejszych. Rozporządzenie to, jako akt ustawowy i bezpośrednio skuteczny prawa unijnego, znajduje zastosowanie w systemie krajowym zgodnie z zasadami pierwszeństwa prawa unijnego i skutku bezpośredniego. Ponadto wskazać należy, o czym wspomniano wyżej, że skarżąca składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej podpisała oświadczenie, że znane jej są zasady oraz tryb realizacji płatności i jest świadoma konsekwencji i sankcji niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 r. z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli oraz art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 przewidujących, że obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeżeli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Nie nastąpił również upływ dziesięcioletniego terminu przedawnienia liczonego od dnia przelania na konto skarżącej płatności rolnośrodowiskowej. Organ wskazał również w zaskarżonej decyzji sposób wyliczenia ustalonej kwoty nienależnie pobranej płatności. Odpowiada ona kwocie przyznanej w 2011 roku płatności dla działek rolnych ze stwierdzonym uchybieniem E7 – braku utrzymania przez rolnika minimalnej obsady drzew – co ustalono w trakcie przeprowadzonej kontroli w okresie [...] października 2012 r. dla działek rolnych U i X o łącznej powierzchni 26,75 ha. Jest to kwota 41.195 zł (1540 zł za 1 ha). Nie zasługuje również na uwzględnienie drugi zarzut podniesiony w skardze, a dotyczący obrazy przepisu art. 107 § 1 k.p.a poprzez niewskazanie podstawy prawnej, w szczególności podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi powyższy zarzut sprecyzowano w ten sposób, że organ II instancji nie podał w części wstępnej decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie przysługuje od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska, oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, lub jeżeli decyzja została wydana w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. W zaskarżonej decyzji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 10, art. 104, art. 107, art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, art. 18 ust 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz zasad wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE nr L 25,str. 8 z 28.01.2011 ze zm.). Daje się zauważyć, że organ II instancji nie wymienił w części wstępnej decyzji wszystkich przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Wskazać jednak należy, że decyzja administracyjna składa się z kilku elementów wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. Dla jej poprawności niezbędne jest, aby pomiędzy takimi elementami jak podstawa prawna, rozstrzygnięcie czyli osnowa oraz uzasadnienie faktyczne i prawne istniała wewnętrzna spójność, bowiem tylko wtedy można mówić o decyzji jako o akcie rozstrzygającym konkretną sprawę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał w sposób wyczerpujący podstawę prawną rozstrzygnięcia dokonując jednocześnie stosownej wykładni powołanych przepisów prawa materialnego. Sąd nie stwierdził również, aby pomiędzy poszczególnymi elementami decyzji nie została zachowana spójność, w szczególności zachodziła sprzeczność między podaną podstawą prawną rozstrzygnięcia, a uzasadnieniem prawnym zaskarżonej decyzji. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, iż uchybienie wymogom art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nie wskazanie w decyzji wszystkich przepisów prawa materialnego przy wyczerpującym w tym zakresie uzasadnieniu decyzji mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy jak również nie narusza praw strony. W konkluzji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co obligowało Sąd do oddalenia skargi, stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a