II SA/Go 160/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 19 kwietnia 2006 r., nr XXXIV/258/2006 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy I. stwierdza nieważność § 15 ust. 1 w zakresie słów "jest odpłatne i", § 15 ust. 2, § 15 ust. 3, § 15 ust. 4 i § 15 ust. 6 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala. W dniu 19 kwietnia 2006 r. Rada Gminy - podjęła na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747 ze zm. – określanej dalej jako u.z.z.w. ) uchwałę nr XXXIV/258/2006 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Woj. z 2006 r., Nr 41, poz. 910. Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. przez Prokuratora Rejonowego. Skarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa: 1. art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. polegające na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego wyrażonego w 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. przez uregulowanie w § 15 ust. 1-3 uchwały odpłatności za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej, w sytuacji gdy powołany w uchwale rady gminy art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. nie przewiduje takiej możliwości, natomiast organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie; 2. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. polegające na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego wyrażonego w 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w., przez uregulowanie w § 15 ust. 5 uchwały, iż "w uzasadnionych przypadkach Zakład może wyrazić zgodę na przyłączenie osobie, która korzysta z nieruchomości o nieregulowanym stanie prawnym", w sytuacji gdy powołany powyżej art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. nie daje takiego uprawnienia radzie gminy. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 15 ust. 1 - 3 i 5. W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za uzasadnioną, dodając, że na najbliższej sesji Rady Gminy do porządku obrad zostanie wprowadzone głosowanie nad uchwałą w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały w zakresie objętym skargą albo nad nową uchwałą w sprawie regulaminu dostarczania i odprowadzania ścieków z uwzględnieniem zarzutów skargi. Na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. Prokurator podtrzymał złożoną skargę wnosząc o stwierdzenie nieważności m.in. § 15 ust. 6 skarżonej uchwały - zgodnie z numeracją przyjętą w Dzienniku Urzędowym Województwa - zamiast § 15 ust. 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - określanej dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie opisana na wstępie uchwała Rady Gminy przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Powyższą kontrolę zainicjował Prokurator Rejonowy, którego legitymacja skargowa wynika z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2017 r., poz. 1767), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 – określanej dalej jako u.s.g.) wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257). Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. Stosownie do ust. 1 tego artykułu rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (...). Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Natomiast ust. 2 powołanego artykułu statuuje obligatoryjne elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Powyższy przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Przyjęta enumeracja pozytywna kwestii przekazanych do określenia regulaminem sprzeciwia się umieszczaniu zapisów, których przedmiot wykracza poza katalog spraw poddanych kompetencji prawodawczej rady gminy. Tym samym odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Mając na uwadze powyższe wskazania zasadne okazały się zarzuty odnoszące się do regulacji zawartej w § 15 ust. 1 – 3 zaskarżonej uchwały, stanowiącym, że: - przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej jest odpłatne i odbywa się na pisemny wniosek o przyłączenie i określenie warunków przyłączenia, zwanych dalej "warunkami przyłączenia" złożony przez osobę ubiegającą się o przyłączenie (ust.1); - kwota należności za przyłączenie ustalana jest na podstawie zarządzenia dyrektora Zakładu. Kwota ta stanowi zwrot kosztów faktycznie poniesionych (ust. 2) - zarządzenie, o którym mowa w ust. 2 stanowi załącznik do wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i podlega opublikowaniu na stronach BIP i tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy (ust. 3). Przy czym zaznaczyć należy, iż w oryginale zaskarżonej uchwały błędnie oznaczono dwa ustępy § 15 tą samą cyfrą trzy. Błąd ten został usunięty w wersji opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Woj., w którym drugi ustęp oznaczony cyfrą trzy został określony jako czwarty, a kolejne dwa otrzymały odpowiednio oznaczenie pięć i sześć – zamiast dotychczasowych cztery i pięć. Sąd zarówno w wyroku, jak i w uzasadnieniu posługuje się numeracją przyjętą we wspomnianym powyżej publikatorze. Wprawdzie art. 15 ust. 2 u.z.z.w. stanowi, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt, a rada gminy ma stosownie do brzmienia art. 19 ust. 1 u.z.z.w. uchwalić regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy, którego jednym z elementów jest określenie przez organ stanowiący gminy "warunków przyłączenia do sieci" (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.), to przepis ten nie daje radzie gminy kompetencji do wprowadzania odpłatności za wydanie tych warunków (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Glosa do wyroku NSA z 13 grudnia 2000 r., sygn. II SA 2320/00, OSP 2002/6/75). Z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy nie wynika jeszcze kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za wydanie warunków przyłączenia do sieci podmiotów chcących z niej korzystać. Przyłączenie do sieci nie może być zatem uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w art. 15 ust. 2 u.z.z.w. (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., II OSK 2330/16, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 stycznia 2018 r., I SA/Ke 663/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 sierpnia 2008 r., II SA/Bd 477/08, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r., II SA/Gl 150/13). Podstawy do ustalania takiego wynagrodzenia nie tworzy również art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej ( t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 827) w zw. z art. 18 ust. 1 u.s.g. i art. 19 u.z.z.w. ani też żaden inny przepis ustawowy. Przywołane wyżej przepisy nie zawierają wprost podstawy do nakładania na obywateli świadczeń publicznoprawnych w drodze aktu prawa miejscowego, a domniemanie tej podstawy nie jest możliwe w warunkach demokratycznego państwa prawa. Zauważyć też należy, że wymaganej podstawy dla przedmiotowego wynagrodzenia nie może stanowić ogólna norma kompetencyjna art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., bowiem ustalanie opłat, o których mowa, nie mieści się w pojęciu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., II OSK 19/06). Oznacza to, iż § 15 ust. 1 – 3 zostały podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. Zasadnie zakwestionował Prokurator również § 15 ust. 6 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym w uzasadnionych przypadkach Zakład może wyrazić zgodę na przyłączenie osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Określone bowiem w art. 15 ust. 4 u.z.z.w. warunki przyłączenia do sieci dotyczą zarówno osoby, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, jak i osoby, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Nadto, stosownie do art. 6 ust. 4 umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Tak więc, również z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. nie wynikają jakiekolwiek podstawy do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Przepis ten wprowadza zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości. Tym samym, odmienna regulacja zawarta w regulaminie jest sprzeczna z prawem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2017 r., VIII SA/Wa 399/16, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 marca 2014 r., II SA/Wr 59/14) . Przy czym stwierdzenie nieważności § 15 ust. 6 uchwały powodowało konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego również § 15 ust. 4 stanowiącego, iż z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej może występować osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona. Pozostawienie tego przepisu oznaczałoby bowiem, iż w istocie z wnioskiem o przyłączenie mogłaby wystąpić jedynie osoba legitymująca się tytułem prawny, co jak wspomniano powyżej sprzeczne byłoby z normą prawną wynikającą z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. Zresztą przepisy § 15 ust. 4 i 6 regulaminu wkraczają w materię już uregulowaną w powołanym powyżej przepisie u.z.z.w. W związku z powyższym Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność powyższych przepisów zaskarżonej uchwały statuujących odpłatność za przyłączenie do sieci (§ 15 ust. 1 w odniesieniu do słów " jest odpłatne i", ust. 2 i 3 ) oraz określających podmioty, które mogą złożyć wniosek o przyłączenie do sieci (§ 15 ust. 4 i 6). Skarga podlegała - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddaleniu w pozostałym zakresie, a mianowicie w części dotyczącej stwierdzenia nieważności całego przepisu § 15 ust. 1 zaskarżonej. Sąd uznał bowiem, iż po wyeliminowaniu wyżej wskazanych słów dotyczących odpłatności, co do których można było sformułować zarzuty istotnego naruszenia prawa, może on funkcjonować w obrocie prawnym.