II SA/Go 161/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (w skrócie: GITD) utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (w skrócie: WITD) z dnia [...] września 2016 r. nr [...], którą nałożono na D.B. (Skarżącego) karę pieniężną w wysokości 8.000 zł. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm. - w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 4 pkt 2, art. 5 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1 i l.p. 1.1. załącznika Nr 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm. - w skrócie "u.t.d."). Z uzasadnienia decyzji wynikało, iż zapadła ona w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] lipca 2016 r. na drodze ekspresowej [...] przeprowadzono kontrolę drogową zespołu pojazdów składającego się z ciągnika samochodowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] i naczepy marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował D.A.S.. Kontrolowanym pojazdem kierujący wykonywał międzynarodowy transport drogowy rzeczy, przewożąc rzepak z miejscowości [...] do miejscowości [...] w Niemczech. Kierujący wykonywał przewóz w imieniu przedsiębiorcy Pana D.B.. Do kontroli drogowej kierujący okazał wypis z licencji nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy ważną do dnia [...] lipca 2016 r. Przebieg i ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole. WITD przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. W trakcie postępowania Skarżący zaprzeczył by wykonywał transport międzynarodowy, ponieważ bezpośrednio po stwierdzeniu upływu terminu ważności licencji dokonano zmiany przewoźnika, a towar na zagranicznej części trasy przejął inny przewoźnik M.M. posiadający ważną licencję. Skarżący stwierdził również, iż w dniu kontroli posiadał ważną licencję na wykonywanie transportu krajowego, dlatego uważał, że wykonując przewóz na terenie kraju nie naruszył wykonywania transportu bez licencji. WITD nie uwzględnił twierdzeń strony i w dniu [...] września 2016 r. wydał decyzję o nałożeniu na Skarżącego kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł. W odwołaniu od tej decyzji Skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2016 r. podjął ładunek, który miał zostać przewieziony z Polski do Niemiec. Jednak ze względu na upływ terminu ważności licencji na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy poprosił innego przewoźnika posiadającego ważną licencję o dostarczenie tego ładunku do odbiorcy. Zmiany pojazdów dokonano w [...] i przewozu ww. ładunku dokonał inny przewoźnik, na dowód czego Skarżący przedstawił dokument CMR. GITD motywując utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji WITD stwierdził, że zasady wykonywania transportu drogowego regulują u.t.d. i rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającym dyrektywę Rady 96/26/WE – w skrócie "rozp. 1071/2009". Wskazał, że zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d., kierowca obowiązany jest posiadać m. in. wypis z licencji. Brak licencji podlega karze administracyjnej na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. w wysokości określonej pod lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. W ocenie GITD materiał dowody potwierdzał, że kierujący – D.A.S. w dniu kontroli wykonywał w imieniu strony międzynarodowy transport drogowy z miejscowości [...] do miejscowości [...] w Niemczech. Załadunku towaru (rzepaku) dokonano w dniu [...] lipca 2016 r., co potwierdził kierujący przesłuchany w charakterze świadka. Jednocześnie organ ustalił, że Skarżący w dniu kontroli, tj. w dniu [...] lipca 2016 r. nie posiadał uprawnień do wykonywania międzynarodowego transportu drogowego rzeczy. Powyższe ustalił na podstawie: protokołu kontroli, zeznań D.A.S., wypisu z licencji nr [...], listu przewozowego CMR oraz dokumentu wydania. Organ odwoławczy stwierdził również, że w międzynarodowym przewozie towarów obowiązuje konwencja o umowie międzynarodowego przewozu drogowego towarów (CMR) i protokół podpisania, sporządzone w Genewie 19 maja 1956 r. (Dz. U. z 1964 r., nr 49, poz. 238). Okazany do kontroli list przewozowy (CMR) jednoznacznie wskazuje nadawcę, przewoźnika i odbiorcę towaru przewożonego w dniu kontroli, jak również datę dokonania załadunku towaru. W liście przewozowym są także zamieszczane dane o kolejnych przewoźnikach. List przewozowy jest również dowodem zawarcia umowy przewozu przez nadawcę towaru i przez przewoźnika, gdyż tak stanowią przepisy art. 4 i 5 ww. konwencji. List przewozowy jest także dowodem realizacji warunków umowy przewozu i rozliczeń z jej wykonania. Z dokumentu CMR okazanego przez kierującego do kontroli jednoznacznie wynika, że jedynym podwykonawcą przewoźnika A Sp. z o.o. Sp. K. jest przewoźnik oznaczony kodem 24 wykonujący przewóz zespołem pojazdów o numerach rejestracyjnych: [...]. Z powyższego wynika, że w chwili kontroli skarżący był jedynym podwykonawcą wykonującym przewóz rzepaku i tym samym powinien dysponować ważną licencją na wykonanie tego przewozu. Jednak w dniu kontroli, tj. w dniu [...] lipca 2016 r. skarżący nie posiadał ważnej licencji uprawniającej do wykonania ww. przewozu. GITD nie uwzględnił wyjaśnień M.M. gdyż na podstawie oświadczenia spedytora A Sp. z o.o. Sp. K. uznał, że M.M. nie zlecano przedmiotowego przewozu. Ostatecznie ustalił, że Skarżący wykonywał transport międzynarodowy bez licencji i słusznie została na niego nałożona kara pieniężna w wysokości 8000 zł zgodnie z treścią art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji działał na podstawie przepisów prawa, podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także czyniąc zadość obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek wskazujących na konieczność zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., ponieważ skarżący nie wykazał się starannością w prowadzeniu działalności gospodarczej i powstałe naruszenie jest skutkiem braku tej staranności. Dlatego brak jest podstaw do zmiany decyzji i umorzenia postępowania. Skarżący nie zgodził się z decyzją GITD i pismem z dnia [...] lutego 2017 r. wniósł na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zarzucił w niej niewłaściwą ocenę materiału dowodowego i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi ponowił twierdzenie, iż wykonywał transport na terenie kraju a na zagranicznej części trasy towar przewoził M.M.. GITD wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Generalnego Inspektora Transportu Drogowego oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadały prawu. Ramy prawne sprawy i w konsekwencji również zakres koniecznych ustaleń faktycznych wyznaczały przepisy u.t.d. oraz rozp. 1072/2009. I tak: zgodnie z art. 4 ust. 2 u.t.d. międzynarodowy transport drogowy to podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, przy czym jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie natomiast z art. 5a ust. 1 u.t.d. podjęcie i wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji wspólnotowej, na zasadach określonych w: rozp. 1072/2009 (pkt 1) lub rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (pkt 2). Także zgodnie z art. 3 rozp. 1072/2009 wykonywanie przewozów międzynarodowych wymaga posiadania licencji wspólnotowej oraz, jeżeli kierowca jest obywatelem państwa trzeciego, świadectwa kierowcy. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 6 rozp. 1072/2009 uwierzytelniony wypis z licencji wspólnotowej przechowywany jest w każdym z pojazdów przewoźnika i musi być okazywany na każde żądanie upoważnionego funkcjonariusza. Obowiązek posiadania wypisu z licencji w samochodzie wykonującym transport drogowy przewidziany jest również w art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d. Brak licencji stanowi natomiast delikt administracyjny podlegający karze pieniężnej w wysokości 8.000 zł (art. 92a ust. 1 i 6 oraz l.p. 1.1. załącznika do u.t.d.). W ocenie Sądu organy obu instancji opierając się na prawidłowej wykładni ww. przepisów dokonały niewadliwych ustaleń faktycznych co do okoliczności istotnych z punktu widzenia treści rozstrzygnięcia. Nie naruszyły też reguł prowadzenia postępowania dowodowego. Z jednym omówionym poniżej lecz nierzutującym na treść rozstrzygnięcia zastrzeżeniem, podzielić również należy ocenę dowodów i sformułowaną podstawę faktyczną decyzji. Z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy bezspornie wynikało, czego nie kwestionowała również strona skarżąca, że w dniu [...] lipca 2016 r. na drodze ekspresowej [...] inspektorzy ITD zatrzymali do kontroli ciągnik siodłowy wraz z naczepą należące do skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą m.in. w zakresie transportu drogowego. Kierowcą samochodu był D.A.S., który okazał kontrolującym m. in. list przewozowy CMR potwierdzający transport towaru z miejscowości [...] do miejscowości [...] na terenie Niemiec oraz wypis z licencji nr [...] na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy. List przewozowy potwierdzał również, że skarżący był podwykonawcą w rozumieniu art. 3 Konwencji CMR dla przewoźnika A Sp. z o.o. S.k.. Z treści wypisu z licencji wynikało zaś, że była ona ważna od dnia [...] lipca 2011 r. do dnia [...] lipca 2016 r. Jednocześnie, co nie budziło wątpliwości, w dniu kontroli Skarżący dysponował ważną licencją na wykonywanie transportu krajowego. Sporne było natomiast ustalenie charakteru wykonywanego przez skarżącego transportu towaru. Organy, na podstawie zapisów listu przewozowego oraz treści zeznań kierowcy uznały, że wykonywał on przewóz międzynarodowy. Skarżący zaś utrzymywał, że przed granicą polsko – niemiecką przekazał towar innemu przewoźnikowi, który dokończył przewóz już za granicą RP, a zatem on wykonywał transport krajowy zgodnie z posiadaną w dniu kontroli ważną licencją. Zdaniem Sądu trafne jest jednak stanowisko organu, że Skarżący, pomimo, iż jego pojazd zatrzymano na terenie Polski, wykonywał międzynarodowy transport towarów. W ocenie Sądu z definicji legalnej międzynarodowego transportu drogowego zawartej w art. 4 pkt 2 u.t.d. wywieść należy, że rozpoczęcie międzynarodowego przewozu drogowego następuje w miejscu początkowym tj. miejscu nadania rzeczy, a zakończenie następuje w miejscu docelowym. O tym zaś, czy jest to przewóz międzynarodowy czy przewóz krajowy, decyduje fakt przekroczenia granicy RP przy przemieszczaniu rzeczy z punktu początkowego do punktu docelowego. Nie oznacza to jednak, że miejscem rozpoczęcia przewozu międzynarodowego jest granica RP, a przewóz wykonywany od miejsca nadania rzeczy na terytorium RP do granicy RP jest przewozem krajowym. Zadanie drogowe obejmujące transport na trasie z przekroczeniem granicy jest w sensie prawnym jednym przewozem, a dla jego wykonywania niezbędne jest posiadanie licencji na międzynarodowy transport rzeczy zgodnie z art. 3 rozp. 1072/2009. Przeciwne stanowisko skarżącego, utrzymującego, że wykonywanie transportu na krajowej części trasy jest możliwe bez posiadania wspomnianej licencji, a wystarczające jest legitymowanie się licencją na przewóz krajowy, nie znajduje uzasadnienia w treści u.t.d. Wynikające z u.t.d. rozumienie pojęcia "przewóz międzynarodowy" harmonizuje, zdaniem Sądu, z definicją użytą w art. 2 ust. 2 rozp. 1972/2009. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzeczeniach sądów administracyjnych (zob. wyr. WSA w Łodzi z dnia 19 grudnia 2012 r. III SA/Łd 921/12, wyr. WSA w Lublinie z dnia 26 czerwca 2014 r. III SA/Lu 309/14, wyr. WSA w Olsztynie z 27 października 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1018/16 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych –http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów Sąd uznał, że wykonywany przez skarżącego przewóz towaru z miejscowości [...] do miejscowości [...] w Niemczech wyczerpywał definicję przewozu międzynarodowego zawartą w art. 4 ust. 2 u.t.d. oraz w art. 2 ust. 2 lit. a/ rozp. 1972/2009. O słuszności powyższych konkluzji przekonują również inne argumenty. Otóż zgodnie z art. 774 Kodeksu cywilnego, przez umowę przewozu przewoźnik zobowiązuje się w zakresie działalności swego przedsiębiorstwa do przewiezienia za wynagrodzeniem osób lub rzeczy. Istotą umowy przewozu rzeczy jest zatem przemieszczenie rzeczy, czyli zmiana miejsca położenia rzeczy od chwili nadania w punkcie początkowym do osiągnięcia miejsca przeznaczenia – punktu końcowego. W sytuacji gdy przewóz – rozumiany jako jedna umowa, jedno zadanie drogowe - odbywa się na trasie z przekroczeniem granicy, przewóz taki musi być uznany za przewóz międzynarodowy. Jak zasadnie uznał GITD rozstrzygające znaczenie dla oceny charakteru przewozu ma treść listu przewozowego. W niniejszej sprawie, list przewozowy CMR nr [...] wystawiony w dniu [...] lipca 2016 r. okazany kontrolującym inspektorom ITD (k. 7 akt ITD) potwierdzał, że miejsce załadunku towaru znajdowało się w Polsce ([...]), zaś miejscem docelowym przewozu była miejscowość [...] położona w Niemczech. Przewóz towaru po tej trasie potwierdził również przesłuchany przez organ pierwszej instancji kierowca – D.A.S.. Wniosków tych nie uchyla fakt przekazania towaru jeszcze przed przekroczeniem granicy innemu przewoźnikowi oraz uwidocznienie tego faktu w polu 17 formularza listu przewozowego CMR ("dalsi przewoźnicy"). Z istoty bowiem transportu wykonywanego przez podwykonawców (art. Konwencji CMR) i dalszych przewoźników w ramach tzw. przewozu sukcesywnego (art. 34 Konwencji CMR) wynika, że przekazywane kolejnym przewoźnikom zadanie drogowe jest jednolitym przewozem, lecz wykonywanym przez kilka podmiotów. Każdy kolejny (sukcesywny) przewoźnik, przez fakt przekazania towaru i listu przewozowego, staje się bowiem konkludentnie stroną tej samej umowy przewozu (por. wyr. SN z dnia 7 października 2011 r. II CSK 723/10). Powyższe okoliczności uniemożliwiały uwzględnienie stanowiska Skarżącego twierdzącego, że wykonywany przez niego przewóz był przewozem krajowym a to przez fakt skorzystania, na zagranicznej części trasy, z usług dalszego przewoźnika. W tej sytuacji za niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy należało uznać chybione stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odmawiające wiarygodności twierdzeniu o przekazaniu towaru przed przekroczeniem granicy RP M.M.. Fakt ten został bowiem potwierdzony oświadczeniem M.M. oraz przedstawionym odpisem listu przewozowego potwierdzającym, że to on - jako dalszy przewoźnik - zakończył przewóz towaru. Nieuwzględnienie tej okoliczności przez organy stanowiło błąd w ustaleniach faktycznych, lecz z uwagi na fakt, iż przekazanie towaru nie zmieniało kwalifikacji przewozu jako przewozu międzynarodowego, naruszenie to nie miało wpływu na treść decyzji i stąd nie uzasadniało uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Ostatecznie Sąd uznał, że niewadliwe ustalenie przez organy, że skarżący w momencie zatrzymania do kontroli wykonywał międzynarodowy przewóz towarów i nie przedłożył wypisu z ważnej tego dnia licencji na wykonywanie takiego przewozu ani licencji takiej nie posiadał (vide: pismo k. 22) uzasadniało wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. w wysokości określonej w załączniku nr 3 do u.t.d. (l.p. 1.1). Dlatego należało uznać, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa, a skarga D.B. nie była zasadna. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.