II SA/Go 163/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 28 października 2015 r., nr XVIII/96/15 w sprawie nadania Statutu Sołectwa [...] stwierdza nieważność § 7 w zakresie użytego w nim zwrotu "w szczególności", § 7 pkt 4 oraz przepisów rozdziału 4 (od § 15 do § 17) i rozdziału 5 (od § 18 do § 21) zaskarżonej uchwały. Rada Gminy podjęła w dniu 28 października 2015 r. na podstawie art. 5c ust. 6, art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., nr 1515 ze zm.; dalej jako u.s.g.) uchwałę nr XVIII/96/15 w sprawie nadania Statutu Sołectwa [...]. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 9 listopada 2015 r. pod poz. 1924. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w części obejmującej: § 7 w zakresie fragmentu "w szczególności"; § 7 pkt 4 w zakresie w jakim przepis ten przyznaje kompetencje w zakresie wyboru sołtysa i rady sołeckiej zebraniu wiejskiemu, a także § 15 ust. 1 oraz § 17 ust. 1 w zakresie w jakim przepisy te dotyczą wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej; § 8 ust. 5 w zakresie w jakim przepis ten nakłada na sołtysa obowiązek uczestnictwa w sesjach Rady Gminy. Wskazanym jednostkom redakcyjnym uchwały Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.: - § 7 w zakresie fragmentu "w szczególności" zarzucił istotne naruszenie art. 35 i 36 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP; - § 7 pkt 4 w zakresie w jakim przepis ten przyznaje kompetencje w zakresie wyboru sołtysa i rady sołeckiej zebraniu wiejskiemu, a także § 15 ust. 1 oraz § 17 ust. 1 w zakresie w jakim przepisy te dotyczą wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej – zarzucił istotne naruszenie art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g.; - § 8 ust. 5 w zakresie w jakim przepis ten nakłada na sołtysa obowiązek uczestnictwa w sesjach Rady Gminy zarzucił istotne naruszenie art. 37a u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej części uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wskazał, że w dniu 28 lutego 2019 r. Rada Gminy przyjęła uchwałę nr VI/35/19 w sprawie zmiany statutu, uwzględniając w pełni skargę Prokuratora. Pismem procesowym z dnia [...] kwietnia 2019 r. Prokurator Okręgowy oświadczył, że popiera skargę Prokuratora Rejonowego, przy czym zmodyfikował zakres zaskarżenia w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności § 7 w zakresie fragmentu "w szczególności", § 7 pkt 4, § 8 ust. 5, Rozdziału 4 (obejmującego § 15 do § 17), Rozdziału 5 (§ 18 do § 21) zaskarżonej uchwały. W ocenie Prokuratora konieczne było zakwestionowanie i wyeliminowanie wszystkich postanowień Rozdziałów 4 i 5 statutu regulujących tryb wyboru i odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej, ponieważ nie mogły one samodzielnie i efektywnie funkcjonować w obrocie prawnym. Prawidłowa rekonstrukcja norm na podstawie pozostałych przepisów, po wyeliminowaniu wskazanych, byłaby niemożliwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała uchwała Rady Gminy z dnia 28 października 2015 r., nr XVIII/96/15 w sprawie nadania Statutu Sołectwa. Podstawę prawną uchwały stanowiły między innymi przepisy art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Stosownie natomiast do art. 35 ust. 3 statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Użycie przez ustawodawcę w powyższym przepisie zwrotu "w szczególności" oznacza, że poza wskazanymi obligatoryjnymi regulacjami, statut jednostki pomocniczej gminy, jakim jest sołectwo, może zawierać regulacje dodatkowe. Z powyższego nie można jednak wywieść uprawnienia gminy do określenia kompetencji sołectwa również w formie katalogu otwartego. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, z którym Sąd orzekający w niniejszej sprawie się zgadza, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1451/17; wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 27/19, baza orzeczeń CBOIS). Wobec powyższego, w ocenie Sądu użycie przez Radę Gminy zwrotu "w szczególności" przy określaniu kompetencji zebrania wiejskiego (§ 7 uchwały) stanowi istotne naruszenie prawa. Dlatego zarzuty Prokuratora w tym zakresie należy uznać za uzasadnione. Następnie odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego § 7 pkt 4 zaskarżonej uchwały, w świetle którego do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybieranie i odwoływanie sołtysa i rady sołeckiej wskazać trzeba, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast sołtys – organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca zechciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. wyroki WSA w Opolu: z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. II SA/Ol 1429/16, baza orzeczeń CBOIS). Wobec tego zarzut Prokuratora w powyższym zakresie należało uznać za zasadny. Konsekwencją zaś uznania § 7 pkt 4 zaskarżonej uchwały za istotnie naruszający prawo było stwierdzenie nieważności Rozdziałów 4 i 5 tej uchwały zatytułowanych "Wybory Sołtysa, Rady Sołeckiej" i "Odwołanie Sołtysa, członków Rady Sołeckiej", określających zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej przez zebranie wiejskie. Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w sentencji wyroku.