II SA/Go 167/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2009 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania do wojskowej komisji lekarskiej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2008 r. M.P. zwrócił się do Wojskowego Komendanta Uzupełnień o "wznowienie postępowania w sprawie zmiany kategorii E na A", wnosząc o wezwanie na ponowną komisję lekarską celem określenia faktycznego stanu zdrowia. Zainteresowany powołał się przy tym na przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Podał, iż w dzieciństwie chorował na zespół nerczycowy submikroskopowy typu dziecięcego. Orzeczeniem wojskowej komisji lekarskiej otrzymał kategorię zdrowia "E" pomimo, iż w dniu ustalania kategorii wojskowej był już uznany za osobę zdrową w pełnej remisji. Tego rodzaju schorzenie ustępuje często w wieku dojrzewania i tak było w przypadku wnioskodawcy. Obecna kategoria zdrowia w znaczący sposób utrudnia wnioskodawcy realizację planów życiowych i zawodowych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Wojskowy Komendant Uzupełnień odmówił M.P. ponownego skierowania na komisję lekarską celem zmiany kategorii zdrowia "E" na kategorię zdrowia "A". Rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie art. 29 ust. 3a i art. 30a ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 241, póz. 2416 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnioskodawca, ze względu na orzeczoną kategorię zdrowia "E", jest trwale i całkowicie niezdolny do czynnej służby wojskowej w czasie pokoju oraz w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. Zgodnie z art. 29 ust. 3a przywołanej ustawy w czasie pokoju nie kieruje się do wojskowej komisji lekarskiej osoby, wobec której wydano ostateczne orzeczenie ustalające kategorię zdolności do czynnej służby wojskowej "D"" albo "E". Zdaniem organu wnioskodawca nie spełniał warunków ponownego skierowania na komisje lekarską. Od decyzji organu pierwszej instancji M.P. wniósł odwołanie do Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego. Wskazał w nim, że posiadana kategoria zdrowia "E" w znacznym stopniu ogranicza mu realizację celów życiowych. Powołał się na art. 28 pkt 4 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, w myśl którego ostateczne orzeczenie o zdolności do czynnej służby wojskowej może być zmienione przez powiatową komisję lekarską z urzędu albo na wniosek poborowego lub wojskowego komendanta uzupełnień, jeżeli w stanie zdrowia poborowego nastąpiły istotne zmiany. Podał, iż komisja lekarska orzekła o jego stanie zdrowia na podstawie badań z dzieciństwa nie kierując go na żadne badania celem ustalenia aktualnego stanu zdrowia. Do odwołania załączył m.in. zaświadczenie Poradni Nefrologicznej Samodzielnego Publicznego Szpitala Wojewódzkiego stwierdzające, iż jest długotrwale leczony z powodu zespołu nerczycowego w przebiegu prawdopodobnie submikroskopowego zapalenia nerek typu dziecięcego. Obecnie, od 1994 r. ma długotrwałą remisję choroby i nie ma przeciwwskazań do pracy w normalnych warunkach zgodnie z poziomem wykształcenia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego uchylił w całości zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego organ pierwszej instancji przyjął błędną podstawę prawną i błędnie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, ponieważ w momencie złożenia wniosku obowiązywała inna regulacja prawna, która powinna stanowić właściwą podstawę załatwienia sprawy. Chodziło o art. 29 ust. 5 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (przed nowelizacją), w myśl którego skierowanie do wojskowej komisji lekarskiej na wniosek osób, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 3, może nastąpić wyłącznie w przypadku istnienia uzupełnieniowych potrzeb sił zbrojnych. Na powyższą decyzję M.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podał, iż o ponowne skierowanie na komisję lekarską zabiega od wielu lat, tj. od 2001 r. przedstawiając dokumenty stwierdzające, iż w dniu otrzymania kategorii zdrowia "E" był osobą zdrową. Komisja lekarska sugerowała się jedynie wypisem ze szpitala, co miało miejsce w dzieciństwie skarżącego, nie dokonując przy tym ustalenia jego aktualnego stanu zdrowia. Ze strony organów pada zawsze odpowiedź, iż raz nadanej kategorii zdrowia co do zasady zmienić nie można. Nadto skarżący przytoczył argumentację podniesioną w pismach składanych w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wniesienie skargi. W odpowiedzi na skargę Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zdaniem organu argumenty podnoszone przez skarżącego nie mogą być podstawą weryfikacji kategorii zdrowia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z powodów innych niż w niej podniesione. Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ponadto należy dodać, że na podstawie art. 134 p.p.s.a. w postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasad oficjalności. Zgodnie z jej treścią sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych, które nie zostały podniesione w skardze. W pierwszej kolejności należy wskazać na poważne uchybienie proceduralne, którego dopuścił się organ II instancji. Przepis art. 63 k.p.a. normuje wymagania formalne jakich musi dopełnić strona, aby jej czynność procesowa spowodowała zamierzony skutek prawny. Wymieniona regulacja prawna posługuje się ogólnym pojęciem podania, przez które należy rozumieć zarówno wniosek otwierający postępowanie administracyjne, jak i odwołanie. Stosownie do § 2 wymienionego przepisu podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego (§ 3). Braki w zakresie podania wymagają natomiast ich usunięcia, konsekwentnie - w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom (tj. innym niż brak adresu, o którym mowa § 1 tego przepisu) ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przepis art. 64 § 2 k.p.a., realizujący wymienioną zasadę ogólną rządzącą postępowaniem administracyjnym, nakłada w tym zakresie na organ prowadzący sprawę obowiązek wezwania strony do usunięcia istniejących braków formalnych, w ustawowym terminie i ze stosownym pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności. Należy również podkreślić, że przepis art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wezwania do usunięcia braków możliwych do usunięcia w postępowaniu administracyjnym, a do takich braków, które z łatwością mogą być usunięte należy niewątpliwie brak podpisu strony. Brak formalny podania (w tym brak podpisu), nieusunięty w ustawowym terminie uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania i powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W doktrynie wskazuje się, że skutek ten dotyczy także odwołania (por. B. Adamiak, w: B.Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Warszawa 2008, s. 596). W przypadku wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego brak formalny powoduje więc, iż wniosek ten nie wszczyna postępowania administracyjnego, a to oznacza, że sprawa nie może być rozpatrzona merytorycznie. Analogicznie odwołanie zawierające braki formalne, również nie wywoła zamierzonego skutku prawnego. Organ odwoławczy nie może działać z urzędu, charakter organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie uzyskuje on w wyniku prawidłowo złożonego odwołania. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, braki formalne odwołania powodują, że nie można uznać dokonanej czynności strony za odwołanie (B.Adamiak, w: B.Adamiak, J. Borkowski Kodeks ... op. cit. s. 596). Jak już wskazano powyżej, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli odwołanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, innym niż w § 1 cyt. przepisu, organ administracji winien wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Kierując się powyższymi rozważaniami należy stwierdzić, że odwołanie z dnia [...] grudnia 2008 r. M.P. od decyzji organu l instancji, zostało sporządzone w postaci wydruku komputerowego, nie zostało jednak przez niego własnoręcznie podpisane (k. 8 akt administracyjnych). Mimo to organ odwoławczy nie wezwał strony, pod rygorem przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a. (pozostawienie odwołania bez rozpoznania) do uzupełnienia braku i odwołanie merytorycznie rozpoznał, mimo że nie wywołało ono skutków prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 1994 r., SA/Gd 2365/93 (POP 1997/3/62) trafnie stwierdził, że uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą odwołanie powoduje, ze organ II instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W takim stanie rzeczy decyzja organu II instancji jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) Zdaniem Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę wskazany powyżej błąd proceduralny, który nie zostały dostrzeżony i wyeliminowany przez organ odwoławczy, stał się przyczyną wadliwości postępowania odwoławczego i spowodował konieczność stwierdzenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego. Niezależnie od powyższego uchybienia, będącego samodzielną przesłanką skutkującą uwzględnieniem skargi i stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, organy administracji popełniły dalsze istotne uchybienia. Punktem wyjścia musi być stwierdzenie, że M.P. wystąpił do organu administracji z żądaniem skierowania go na badanie do komisji lekarskiej w celu zmiany przyznanej mu kategorii wojskowej z tzw. "E" na "A". W ocenie Sądu znaczenie treści pisma skarżącego z dnia [...] listopada 2008 r. zatytułowanego "wniosek o wznowienie postępowania" jest jednoznaczne. Jeżeli natomiast organ powziął w tym przedmiocie wątpliwości to obowiązkiem organu administracji było wyjaśnienie rzeczywistej woli strony. Wymaga bowiem podkreślenia, że w postępowaniu administracyjnym zasadą jest rozpoznanie sprawy w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 1994 r., III SA 1111/93, ONSA 1995 r. Nr 3, póz. 120). W świetle naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 8, i 9 Kpa organ administracji, będąc zobowiązany do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, powinien zwrócić się do strony o sprecyzowanie stanowiska, w sytuacji zbyt ogólnikowego sformułowania żądania zawartego we wniosku. Na organie spoczywa również obowiązek informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw będących przedmiotem postępowania oraz czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielenie stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nie można także tracić z pola widzenia, że organ administracji ustalając przedmiot sprawy i zakres postępowania wyjaśniającego obowiązany jest dążyć do ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie prawne dla realizacji indywidualnego interesu wnioskodawcy. W postępowaniu administracyjnym żądanie strony jest elementem stanu faktycznego sprawy, a zatem błędne jego zakwalifikowanie stanowi naruszenie art. 7 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 1999 r., l SA/Łd 1592/97, Lex nr 40547, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r., l SA 2188/00, Lex nr 81741). Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 241, póz. 2416 ze zm.) wojskowe komisje lekarskie są właściwe do orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej: 1) poborowych w okresie, kiedy nie urzęduje powiatowa komisja lekarska; 2) żołnierzy pełniących czynna służbę wojskową; 3) żołnierzy rezerwy; Analiza treści normy prawnej wyrażonej w art. 29 ust. 1-8 prowadzi do wniosku, że nie zawiera ona normy kompetencyjnej upoważniającej wojskowe komisje lekarskie do ponownego orzekania na wniosek poborowego lub z urzędu o zdolności do czynnej służby wojskowej, jeżeli w stanie zdrowia - na co jednoznacznie wskazywał skarżący w analizowanej sprawie - nastąpiły istotne zmiany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2006 r., II OSK 811/06, Lex nr 299247). Organy administracji pominęły regulację zawartą w przepisie art. 28 cyt. ustawy w szczególności ujętą w ust. 4-4d, która wskazuje w jakich sytuacjach może nastąpić zmiana kategorii A, B, D i E. W rozpoznawanej sprawie nie jest rzeczą Sądu szczegółowa analiza tego przepisu i wskazanie organom która z przesłanek może znajdować zastosowanie do skarżącego. Należy jedynie wskazać, że o zmianie ostatecznego orzeczenia o zdolności do służby wojskowej ustalającego kategorię zdolności do czynnej służby wojskowej orzekają powiatowe komisje lekarskie (art. 28 ust. 4). W orzecznictwie zwrócono również uwagę, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wznowienia postępowania mogą być stosowane jedynie w takim zakresie, w jakim jest to do pogodzenia ze szczególnymi przepisami ustawy i powszechnym obowiązku obrony RP, normującymi postępowanie w sprawach pokreślonych tą ustawą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2007 r., II OSK 1530/06, Lex nr 344521). Jak już wyżej wskazano, w postępowaniu administracyjnym, obowiązkiem organów jest rozpoznanie sprawy w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. Wymaga również podkreślenia, że z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) wynika, że strona ma pełne prawo oczekiwać od organów administracji, aby jej sprawa była dwukrotnie rozpatrywana pod wzglądem merytorycznym, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy przeanalizowano wszelkie argumenty, opinie oraz żądania i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznemu interesowi strony. Kolejne uchybienie jakie popełnił organ II instancji jest związane ze stosowaniem prawa materialnego w aspekcie czasowym. Organ II instancji wytknął bowiem organowi l instancji przyjęcie w decyzji błędnej podstawy prawnej, ponieważ w momencie złożenia przez skarżącego wniosku obowiązywała inna regulacja prawna. Zdaniem organu odwoławczego organ l instancji powinien zastosować przepis art. 29 ust. 5 ustawy w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 24 października 2008 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej oraz ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, która weszła w życie z dniem 6 grudnia 2008 r. Zdaniem Sądu jest to błędne stanowisko. W orzecznictwie utrwalony jest bowiem pogląd o stosowaniu przez organ administracyjny l instancji przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dniu wydania decyzji. Przepisy te decydują również o tym, czy i w jakim zakresie organ ten powinien ewentualnie stosować przepisy dawniejsze. Organ odwoławczy powinien ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. Oznacza to, że jeśli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w l instancji a rozpatrzeniem odwołania, organ odwoławczy -zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego. Organ odwoławczy orzeka bowiem w sposób merytoryczny (apelacyjny) (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 2079/97, LEX nr 48737, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 2002 r., III RN 59/01, OSNP 2003, nr 3, póz. 56). W konsekwencji oznacza to, że organ l instancji orzekając w sprawie powinien wziąć po uwagę przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji, tj. na dzień [...] grudnia 2008 r. a nie na dzień złożenia wniosku przez skarżącego. Organ powinien jednak rozważyć, czy nowe przepisy nie nakazują stosować prawa dawnego. W tym kontekście na marginesie można wskazać, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca, nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., l OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3, póz. 71). Ustawodawca może korzystać z zasady bezpośredniego działania prawa, "jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki" (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 czerwca 2003 r., SK 12//03, OTK-A 2003 nr 6, póz. 51). Kierując się powyższym Sąd z powołaniem na przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.