II SA/Go 167/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej dnia 29 września 2011 r., nr XIII/116/11 w sprawie ustalenia maksymalnej wysokości wynagrodzenia dziennego opiekuna oraz zasady jego ustalania I. stwierdza nieważność § 2 pkt 2 i 6 zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. orzeka, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku. Na sesji w dniu 29 września 2011r. Rada Miejska, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 43 ustawy z dnia 4 lutego 2011r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. nr 45, poz. 235), podjęła jednogłośnie uchwałę nr XIII/116/11 w sprawie ustalenia maksymalnej wysokości wynagrodzenia dziennego opiekuna oraz zasady jego ustalania. Jej ogłoszenie nastąpiło w dzienniku urzędowym województwa z 2011 r., nr 124 poz. 2299. Uchwała ta została następnie zmieniona uchwałą Rady Miejskiej z dnia 27 października 2011r. nr XIV/141/11( Dz. Urz. Woj. z 2011 r., nr 134, poz. 2563 ) w ten sposób, iż skreślony został w § 2 punkt 4. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Prokurator Rejonowy zaskarżając ją w całości i zarzucając jej istotne naruszenie prawa, to jest : - art. 43 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 poprzez wskazanie w § 1 uchwały konkretnej i stałej stawki wynagrodzenia dziennego opiekuna zamiast określenia jego maksymalnej wysokości, a w § 2 pkt 1 konkretnej i stałej stawki wynagrodzenia opiekuna, w przypadku objęcia opieką dziecka niepełnosprawnego, - art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 43 ustawy z dnia 4 lutego 2011r. o opiece nad dziećmi do lat 3, poprzez określenie w § 2 pkt 2, 5 i 6 uchwały czasu sprawowania opieki oraz terminu wypłacania wynagrodzenia, gdy kwestie te powinny być ustalone w cywilnoprawnej umowie, która jest zawierana pomiędzy opiekunem dziennym a gminą (wójtem gminy) i pomimo braku upoważnienia ustawowego w tym zakresie. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że uchwalając konkretną a nie maksymalną wysokość wynagrodzenia dziennego opiekuna, Rada wykroczyła poza kompetencje nadane jej przez ustawodawcę. Norma kompetencyjna wyraźnie upoważnia Radę wyłącznie do określenia maksymalnej wysokości wynagrodzenia opiekuna dziennego co, zdaniem skarżącego, należy rozumieć w ten sposób, że organ ma uprawnienie do wskazania górnego pułapu wynagrodzenia, przy czym ustawodawca nie wskazuje, czy ma to być maksymalna stawka godzinowa, dzienna czy miesięczna. W ocenie skarżącego, skoro Rada ma określić wyłącznie wysokość maksymalną, powinno być możliwe ustalenie konkretnej wysokości wynagrodzenia na poziomie niższym na etapie zawierania umowy cywilnoprawnej między dziennym opiekunem a wójtem gminy. Takiego rozwiązania nie można zastosować w oparciu o obowiązującą uchwałę. Prokurator zwrócił również uwagą na art. 36 ust. 3 ustawy, który wskazuje na elementy umowy zawieranej pomiędzy opiekunem dziennym a gminą, a w szczególności na art. 36 ust. 3 pkt 6, zgodnie z którym umowa określa między innymi wysokość wynagrodzenia oraz sposób i termin jego wypłaty. Zdaniem skarżącego, skoro ustawodawca wskazał, że w umowie zawiera się między innymi regulacje dotyczące wynagrodzenia opiekuna, to należy uznać, że Rada, określając w uchwale w § 1 (a de facto także w § 2 pkt 1) konkretną, a nie maksymalną wysokość wynagrodzenia dziennego opiekuna wykroczyła poza kompetencje nadane jej przez ustawodawcę i w konsekwencji uregulowała kwestię, która powinna być określona w umowie zawartej między opiekunem dziennym a wójtem gminy. Dalej skarżący wskazał, że Rada wykroczyła poza delegację ustawową określając w § 2 pkt 2 uchwały czas wypłaty wynagrodzenia, a w § 2 pkt 6 także czas sprawowania opieki przez dziennego opiekuna, co powinno również zostać zawarte w umowie o jakiej mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3. W odpowiedzi na skargę, reprezentujący Radę Miejską Burmistrz Miasta i Gminy, działając za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że z art. 43 ustawy z dnia 4 lutego 2011r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 wynika, iż rada gminy jest uprawniona do ustalenia maksymalnej wysokości wynagrodzenia opiekuna. Przepis ten w żaden sposób nie określa ani nie definiuje co należy rozumieć pod pojęciem maksymalna wysokość wynagrodzenia, czyli zdaniem organu należy przyjąć, że rada ma określić górną granicę tego wynagrodzenia. Skoro ustawodawca nie zawarł w ustawie wytycznych do jej określenia, może być ustalone zarówno jako maksymalne wynagrodzenie miesięczne lub jako maksymalne wynagrodzenie godzinowe, dopuszczalne jest również ustalenie maksymalnego wynagrodzenia za dłuższy okres czasu wykonywania opieki. Zdaniem organu, wbrew wywodom skargi, stawka wynagrodzenia ustalona w uchwale nie jest sztywną stawką wynagrodzenia i w umowie z dziennym opiekunem nie można zastosować wynagrodzenia na poziomie niższym. Zdaniem organu, nie sposób przyjąć, że wynagrodzenia nie można ustalić konkretnie w umowie i jednocześnie odnieść jego wysokości do obowiązującej maksymalnej wysokości wynagrodzenia wynikającej z uchwały, której nie można przekroczyć. Organ nie zgodził się również z zarzutem skarżącego odnośnie przekroczenia delegacji ustawowej, ustalając w uchwale, że wynagrodzenie jest wypłacane miesięcznie, z dołu i w zależności od liczby dzieci faktycznie objętych opieką. Także określenie, że wynagrodzenie przysługuje za nie więcej niż 8 godzin dziennej opieki oraz, że przy ustalaniu wynagrodzenia dziennego opiekuna należy uwzględnić fakt, iż sprawuje on opiekę wyłącznie w dni robocze, mieści się, zdaniem organu, w granicach ustawowego upoważnienia do określenia zasad ustalania przedmiotowego wynagrodzenia. Na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. Prokurator podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej "ppsa". Zgodnie z art. 147 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa , stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594) - zwanej dalej "ustawa o sg", w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy o sg). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się w doktrynie uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak lub przekroczenie zakresu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały ( vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639,). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie pozostawała uchwała Rady Miejskiej z dnia 29 września 2011r. nr XIII/116/11, zmieniona uchwałą tej rady Rady z dnia 27 października 2011r. nr XIV/141/11, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o sg oraz art. 43 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 ( Dz. U. Nr 45, poz. 235), zwanej dalej "ustawą o opiece". Kompetencję rady gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego, a takim bez wątpienia jest - ze względu na przedmiot regulacji - zaskarżona uchwała Rady Miejskiej, określa art. 40 ust. 1 ustawy o sg, zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo więc w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawcy, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być automatyczne, wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ponadto nie mogą one regulować materii już zawartej w ustawie i nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Jedynie wyjątkowo, gdy istnieje wyraźne upoważnienie ustawowe, akty prawa miejscowego mogą regulować poszczególne sprawy w sposób odmienny od przewidzianego w ustawach. Zgodnie z art. 43 ustawy o opiece maksymalną wysokość wynagrodzenia dziennego opiekuna oraz zasady jego ustalania określa, w drodze uchwały, rada gminy. Kwestionowany skargą § 1 uchwały ma brzmienie następujące: "Ustala się maksymalne wynagrodzenie dziennego opiekuna w wysokości 3,00 zł ( słownie: trzy złotych 00/100) za każda godzinę faktycznie sprawowanej opieki nad jednym dzieckiem". W ocenie Sądu, w § 1 zaskarżonej uchwały, Rada Miejska, zgodnie z dyspozycją zawartą w przepisie art. 43 ustawy o opiece, określiła maksymalne wynagrodzenie dziennego opiekuna. W świetle cytowanej regulacji uchwały nie zasługuje na uwzględnienie zawarty w skardze zarzut Prokuratora ustalenia przez Radę konkretnej, stałej i sztywnej stawki godzinowej wynagrodzenia dziennego opiekuna zamiast określenia maksymalnej wysokości tego wynagrodzenia. O zgodności z prawem wskazanej regulacji świadczy w szczególności użycie w § 1 uchwały sformułowania: "ustala się maksymalne wynagrodzenie". Przy takim sformułowaniu zaakcentować należy słowo "maksymalne" które przesądza, iż ustalone wynagrodzenie, wbrew wywodom skargi, nie ma charakteru sztywnej, konkretnej i stałej stawki. Zwrócić też należy uwagę, że ustawodawca w art. 43 ustawy nie wskazał, czy maksymalna wysokość wynagrodzenia ma zostać oznaczona w wymiarze godzinowym, dziennym czy też miesięcznym, zatem i w tym zakresie regulacja § 1 uchwały odpowiada prawu. W konsekwencji uznać należy, że organ uchwałodawczy gminy prawidłowo zrealizował przyznaną mu kompetencję i dokonał określenia maksymalnej wysokości wynagrodzenia dziennego opiekuna poprzez ustalenie stawki godzinowej ze wskazaniem jego górnego pułapu ( tj. wynagrodzenia maksymalnego ) w wysokości 3 zł za każdą godzinę faktycznie sprawowanej opieki nad jednym dzieckiem. Nie ulega wątpliwości, że celem, jaki przyświecał ustawodawcy wprowadzającemu regulację zawartą w art. 43 ustawy, była ochrona korzystających z usług świadczonych przez dziennego opiekuna przed nadmiernym wzrostem i dowolnością w kształtowaniu wysokości wynagrodzenia opiekuna, co z pewnością przełożyłoby się na wysokość opłaty za pobyt dziecka u dziennego opiekuna. Zgodnie z art. 36 ust. 3 pkt 6 ustawy o opiece, wysokość wynagrodzenia oraz sposób i termin jego wypłaty winna określać umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy opiekunem a gminą. W ocenie Sądu postanowienia § 1 zaskarżonej uchwały żaden sposób nie stoją w kolizji z regulacją art. 36 ust. 3 pkt 6 i umożliwiają stronom umowy ustalenie wynagrodzenia dziennego opiekuna przy zastosowaniu niższej stawki godzinowej niż stawka maksymalna określona w tym przepisie. Stawka określona w § 1 zaskarżonej uchwały nie jest bowiem – co już wskazano - sztywną stawką godzinową, a stawką maksymalną, której przy ustalaniu wynagrodzenia dziennego opiekuna strony umowy nie mogą przekroczyć. Wobec powyższego, skargę Prokuratora Rejonowego w zakresie zaskarżenia § 1 uchwały należy uznać za niezasadną. W kontekście powyżej wyrażonego stanowiska co do legalności § 1 uchwały, niezasadny pozostawał, analogiczny w ocenie Sądu, zarzut strony skarżącej stawiany przepisowi § 2 pkt 1 uchwały. W przepisie tym Rada Miejska postanowiła o podwyższeniu o 50 % wynagrodzenia określonego w § 1 w przypadku objęcia opieką dziecka niepełnosprawnego. Bez wątpienia ta regulacja mieści się w zakresie kompetencji organu stanowiącego gminy przewidzianej w art. 43 ustawy o opiece ( ustalenie zasad wynagrodzenia opiekuna dziennego ). Prokurator podniósł, że stawka ustalona w § 2 pkt 1 uchwały jest również stawką sztywną. Zdaniem Sądu, powołana regulacja nie określa stawki sztywnej, a jedynie formułuje zasadę, zgodnie z którą wysokość wynagrodzenia opiekuna, sprawującego opiekę nad dzieckiem niepełnosprawnym, ulega podwyższeniu o 50%. Jednakże zawsze – na co wskazuje odesłanie do § 1 uchwały - będzie uzależniona od wysokości wynagrodzenia podstawowego określonego w § 1. Oznacza to w konsekwencji, iż dopiero w umowie cywilnoprawnej o jakiej mowa w art. 36 ust. 3 pkt 6 ustawy o opiece, jej strony określą stawkę godzinową wynagrodzenia opiekuna dziennego nie wyższą niż maksymalna ustalona § 1 uchwały i dopiero tak ustalona umownie stawka podlegać będzie zwiększeniu o 50 % - zgodnie z zasadą wyrażoną w § 2 pkt 1 uchwały - w przypadku objęcia opieką dziecka niepełnosprawnego. Zasadne natomiast pozostawały zarzuty Prokuratora odnośnie przekroczenia przez Radę zakresu delegacji ustawowej przy uchwaleniu § 2 pkt 2 i 6 zaskarżonego aktu. Mianowicie zgodzić się należy ze skarżącym, że postanowienia dotyczące wysokości wynagrodzenia opiekuna dziennego oraz sposobu i terminu jego wypłaty opiekunowi, jak również czasu sprawowania opieki powinny znaleźć się w umowie zawartej pomiędzy opiekunem a gminą. Wynika to wprost z postanowień art. 36 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym umowa określa w szczególności: 1) strony umowy; 2) cel i przedmiot umowy; 3) czas i miejsce sprawowania opieki; 4) liczbę dzieci powierzonych opiece; 5) obowiązki dziennego opiekuna; 6) wysokość wynagrodzenia oraz sposób i termin jego wypłaty; 7) czas, na jaki umowa została zawarta; 8) warunki i sposób zmiany, a także rozwiązania umowy. Uregulowanie kwestii, które winny znaleźć się w umowie cywilnoprawnej, w akcie prawa miejscowego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, należy uznać za wykroczenie przez organ stanowiący gminy poza kompetencje przyznane mu przez ustawodawcę jak też ograniczające uprawnienia stron umowy do swobodnego kształtowania jej treści w tym zakresie. Wskazane działanie rady gminy stanowi naruszenie prawa w stopniu istotnym o jakim była mowa na wstępie. Zawarty w § 2 pkt 2 kontrolowanej uchwały zapis: "Wynagrodzenie wypłacane jest miesięcznie w zależności od liczby dzieci faktycznie objętych opieką w miesiącu poprzedzającym wypłatę wynagrodzenia" określa nie tyle termin wypłaty wynagrodzenia, co jest zastrzeżone dla umowy ( vide: art. 36 ust. 3 pkt 6 ustawy o opiece ), ale częstotliwość jego wypłaty ( miesięcznie) przy czym również nie mieści się w zakresie przyznanej radzie kompetencji, ograniczonej do określenia zasad ustalania wynagrodzenia opiekuna dziennego i jego maksymalnej wysokości, a nie zasad jego wypłaty. Nie mieści się w nich kompetencja do ustalania częstotliwości wypłaty wynagrodzenia. Zgodzić należy się ze skarżącym co do tego, że Rada Gminy stanowiąc w § 2 pkt 6, że "dzienny opiekun sprawuje opiekę na dzieckiem wyłącznie w dni robocze" również przekroczyła delegację ustawową z art. 43 ustawy o opiece naruszając jednocześnie przepis art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy przez zawarcie w uchwale elementów zastrzeżonych dla umowy cywilnoprawnej. Określenie czasu sprawowania opieki wyłącznie do dni roboczych, wbrew stanowisku organu, nie mieści się w zasadach ustalania wynagrodzenia opiekuna dziennego, wchodząc w materię jaka może być uregulowana w umowie o jakiej mowa w art. 36 ustawy. Sąd nie znalazł natomiast podstaw do zakwestionowania zaskarżonej przez Prokuratora regulacji § 2 pkt 5 uchwały o treści: " Wynagrodzenie przysługuje za nie więcej niż 8 godzin dziennej opieki". Mimo bowiem zaskarżenia tej jednostki redakcyjnej uchwały skarga nie zawiera uzasadnienia odnośnie przyczyn zakwestionowania uchwały w tej części. W ocenie Sądu natomiast zapis pkt 5 § 2 kontrolowanej uchwały ustanawia zasadę wg której ma być ustalone wynagrodzenie opiekuna dziennego. Nie narusza tym samym powołanego w skardze przepisu art. 43 ustawy o opiece, jak też nie wchodzi w materię zastrzeżoną dla umowy ( art. 36 ust. 3 tej ustawy ). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ppsa , Sąd stwierdził nieważność § 2 pkt 2 i 6 kontrolowanej uchwały. Eliminacja z obrotu prawnego wskazanej części uchwały doprowadziła ją do stanu zgodnego z prawem, bowiem pozostała w obrocie jej część realizuje delegację określoną w art. 43 ustawy o opiece. W pozostałej części ( § 1 oraz § 2 pkt 1 i 5 uchwały ), z przyczyn wskazanych wyżej, skarga podlegała oddaleniu ( art. 151 ppsa ). Stosownie do przepisu art. 152 ppsa, nakładającego na sąd administracyjny obowiązek określenia, czy i w jakim zakresie zakwestionowany akt lub czynność nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku, sąd orzekł jak w pkt III wyroku.