II SA/Go 169/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Ł.K. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek osiedleniowy z tytułu przeniesienia służbowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z [...] sierpnia 2009 r. Dowódca Jednostki Wojskowej [...], na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a i § 9 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe (Dz.U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1487 ze zm.), dalej: rozporządzenie MON, uchylił decyzję z [...] lipca 2009 r. Nr [...] przyznającą Ł.K. zasiłek osiedleniowy z tytułu przeniesienia służbowego w wysokości 250% najniższego uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że z załączonego do wniosku o wypłatę zasiłku osiedleniowego potwierdzenia zameldowania na pobyt czasowy sporządzonego [...] czerwca 2009 r. przez Burmistrza jednoznacznie wynika, że przed dokonanym zameldowaniem na pobyt czasowy w [...], żona wnioskodawcy zameldowana była na pobyt stały w [...]. W ocenie organu powyższy stan wypełnia przesłankę wynikającą z § 9 pkt 3 rozporządzenia MON, gdzie zasiłek osiedleniowy nie przysługuje w przypadku przeniesienia służbowego żołnierza do miejscowości pobliskiej miejscowości, w której żołnierz lub jego małżonek posiada dom lub samodzielny lokal mieszkalny albo jest on zameldowany na pobyt stały. Organ I instancji wskazał także, że na uchylenie decyzji z 1 lipca 2009 r. Nr 262/09 Ł.K. wyraził zgodę. Od powyższej decyzji odwołał się Ł.K. wskazując, iż organ I instancji dokonał błędnej wykładni § 9 pkt. 3 rozporządzenia MON, albowiem fakt zameldowania jego żony na pobyt stały w [...] nie może mieć znaczenia, dla kwestii przyznania zasiłku osiedleniowego. Zameldowanie na pobyt stały, jako przesłanka odmowy przyznania zasiłku osiedleniowego, dotyczy bowiem wyłącznie żołnierza zawodowego a nie jego małżonka. Dowódca Jednostki Wojskowej [...], decyzją z [...] grudnia 2009 r. Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 9 rozporządzenia MON należności, o których mowa w § 5 i 6, (a więc także zasiłek osiedleniowy) nie przysługują w razie przeniesienia służbowego: 1) do miejscowości, w której żołnierz lub jego małżonek posiada dom lub samodzielny lokal mieszkalny albo jest on zameldowany na pobyt stały; 2) do miejscowości pobliskiej lub do miejscowości, z której istnieje dogodne połączenie komunikacyjne; 3) do miejscowości pobliskiej miejscowości, o której mowa w pkt 1, albo do miejscowości, z której istnieje dogodne połączenie komunikacyjne z miejscowością, o której mowa w pkt 1. Organ podkreślił, że odwołujący się w odwołaniu dużą uwagę zwrócił przede wszystkim na § 9 pkt 1 rozporządzenia MON., który nie ma w tej sytuacji żadnego znaczenia, gdyż jak słusznie zauważył z przepisu tego wynika, że kwestia zameldowania na pobyt stały dotyczy wyłącznie żołnierza zawodowego a nie jego małżonka. Po przeczytaniu jednak i przeanalizowaniu całego § 9 – zdaniem organu odwoławczego - należy zwrócić szczególną uwagę na pkt 3 a nie na pkt 1 jak to uczynił odwołujący się. Otóż zgodnie z pkt 3 § 9 należność (w tym przypadku wnioskowany zasiłek osiedleniowy) nie przysługuje w razie przeniesienia służbowego do miejscowości ([...]), z której istnieje dogodne połączenie komunikacyjne z miejscowością w której żona odwołującego się posiada samodzielny lokal mieszkalny. Fakt ten pozbawia odwołującego się, nabytego uprawnienia do otrzymania zasiłku osiedleniowego, gdyż wypełnia to jedną z przesłanek zawartych w § 9 pkt 3 rozporządzenia MON. Skargę na powyższą decyzję złożył Ł.K. zarzucając jej naruszenie § 9 pkt 3 rozporządzenia MON, poprzez błędną wykładnie. Skarżący wniósł o jej uchylenie i rozstrzygnięcie w tej materii in merito. Skarżący wniósł także o przesłuchanie w charakterze świadków M.K. i J.K.. W uzasadnieniu skargi Ł.K. wskazał, iż faktem jest, że jego żona posiada zameldowanie na pobyt stały w [...], która jest miejscowością pobliską i dogodną komunikacyjnie w rozumieniu przepisu § 9 pkt 1 rozporządzenia MON. Skarżący podkreślił jednak, iż jego żona nie posiada samodzielnego lokalu mieszkalnego ani w formie samoistnej, ani zależnej. Żona jest jedynie zameldowana w lokalu w [...], ale lokal ten należy do jej dziadka J.K.. Wskazał, że żona zamieszkuje z nim i dzieckiem w [...] i tutaj znajduje się jej centrum życiowe. Powyższą okoliczność może potwierdzić żona i jej dziadek i z tego powodu skarżący wniósł o ich przesłuchanie. Odpowiadając na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej m.in. przez orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne – art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonywana jest zarówno co do zgodności z prawem materialnym jak i co do zachowania przy jej wydaniu przepisów postępowania procesowego. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie, sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowił art. 155 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Uzasadnienie decyzji organu I instancji w ogóle nie wyjaśnia podstawy do powoływania się na przepis art. 155 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności decyzji oraz to, że rozstrzygnięcie podejmowane przez organ na podstawie art. 155 k.p.a ma charakter uznaniowy i podejmowane jest za zgodą strony, o ile równocześnie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony a nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa (wyrok NSA W-wa z 21.03.2006 r., II FSK 464/05, Lex nr 201555). W orzecznictwie podnosi się także, iż postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (wyrok WSA w Szczecinie z 5.02.2009 r., I SA/Sz 524/08, Lex nr 481508). Ponadto, jak wskazano w wyroku NSA z 5 stycznia 2007 r. (I OSK 586/06, Lex nr 320845) w tezie 3: "Istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem". Biorąc pod uwagę orzecznictwo sądowoadministracyjne należy stwierdzić, iż przepis art. 155 k.p.a tworzy podstawę dla wzruszenia decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej, z przyczyn odpowiadających przesłankom wyliczonym w powołanym przepisie. Oznacza to, że dokonywane przez organy prowadzące postępowanie ustalenia i ich oceny mogą się koncentrować tylko i wyłącznie wokół kwestii "interesu społecznego" oraz "słusznego interesu strony". Zmiana czy też uchylenie ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a, nie może zawierać żadnej oceny co do prawidłowości tej decyzji. W niniejszej sprawie na etapie wydania decyzji o uchyleniu decyzji z [...] lipca 2009 r. Nr [...] doszło do dwojakiego rodzaju uchybień. Po pierwsze, organ uchylając decyzję w oparciu o art. 155 k.p.a nie odniósł się w jakikolwiek sposób do kwestii zaistnienia w przedmiotowej sprawie przesłanki interesu społecznego lub zaistnienia przesłanki słusznego interesu strony. Organ nie spełnił zatem wymagań niezbędnych do zastosowania tego trybu wzruszania decyzji ostatecznych. Na marginesie należy wskazać, iż trudno jest w niniejszej sprawie mówić o interesie strony skoro uznano, że zasiłek osiedleniowy skarżącemu nie powinien być przyznany. Ponadto przyczyną uchylenia decyzji było to, iż organy obu instancji dokonały oceny prawidłowości decyzji z [...] lipca 2009 r. Nr [...], przyznającej skarżącemu zasiłek osiedleniowy. Organy uznały, że wspomniany zasiłek osiedleniowy skarżącemu się nie należy. Zatem niejako "w kolejnej instancji" organy ponownie rozpoznały sprawę zakończoną decyzją ostateczną. Podkreślenia wymaga także to, że ochrona praw nabytych jest zapewniana przez uzyskanie obowiązku wyrażenia zgody na wzruszenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Brak tej zgody prowadzi do rażącego naruszenia prawa (wyrok WSA w Warszawie z 14.06.2006 r., IV SA/Wa 679/06, Lex nr 230635, wyrok WSA w Gdańsku z 19.10.2005 r., II SA/Gd 574/04, Lex nr 235281, wyrok NSA z 15.07.1999 r., I SA 314/99, Lex nr 48557). W niniejszej sprawie organ I instancji poza stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż skarżący wyraził zgodę na uchylenie decyzji z [...] lipca 2009 r., nie wykazał, iż zgoda taka została przez skarżącego udzielona. Tymczasem w orzecznictwie podkreśla się, iż zgoda na zmianę, czy uchylenie decyzji nie może być dorozumiana ani domniemana, lecz musi być wyraźnie oświadczona (wyrok NSA z 28.03.2002 r., IV SA 1305/00, Lex nr 80651, wyrok NSA z 24.11.1998 r., I SA 380/98, Lex nr 45708). Z powyższych względów sąd uznał, że decyzja organu I instancji oraz decyzja organu odwoławczego zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. O tym, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a oddalił wniosek dowodowy skarżącego o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków M.K. i J.K.. Zgodnie bowiem z treścią cytowanego przepisu, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów. Przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków jest zatem niedopuszczalne. W ponownie prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu należy uwzględnić poczynione przez sąd uwagi, pamiętając o tym, że uzasadnienie decyzji powinno dać jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. s.