II SA/Go 169/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr LI/527/2010 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. W dniu [...] października 2010 r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr LI/527/2010 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w § 16 tej uchwały stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 12 oraz art. 36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustaliła "...%" stawkę służącą naliczaniu opłaty od wzrostu wartości nieruchomości. Uchwała miała wejść w życie po upływie 30 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa i podlegała publikacji na stronie internetowej gminy. Uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa, bowiem po zauważeniu błędu została przez Radę wycofana z jej publikacji. W dniu [...] lutego 2011 r. Wojewoda wniósł na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przedmiotową uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Podstawowym argumentem przemawiającym za stwierdzeniem nieważności tej uchwały w ocenie Wojewody pozostawała okoliczność, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Przepis ten stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmiany wzrosła wartość nieruchomości a właściciel bądź użytkownik wieczysty zbywa tą nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazowa opłatę ustalona w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Tymczasem w zaskarżonej uchwale brak jest określenia wysokości procentowej tej stawki, która jest obowiązkowym elementem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o uwzględnienie w całości skargi Wojewody. W jej ocenie pominięcie na skutek omyłki określenia stawki procentowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi istotną wadę przedmiotowej uchwały skutkująca jej nieważnością. Jednocześnie pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Rada Miejska poinformowała, że w dniu [...] grudnia 2010 r., a więc przed wniesieniem skargi przez Wojewodę do Sądu na sesji uchwałą Nr III/20/2010 uchyliła uchwałę Nr LI/527/2010 z dnia [...] października 2010 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta mimo określenia, iż wchodzi w życie po upływie 30 dnia od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa i podlega publikacji na stronie internetowej gminy nie została w Dzienniku Urzędowym opublikowana. Wojewoda zobowiązany przez Sąd do zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie po udzieleniu odpowiedzi na skargę i informacji w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. stwierdził, iż skargę swoją podtrzymuje. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 19 maja 2011r. pełnomocnik Wojewody oświadczył, iż w dniu 14 lutego 2011r., a więc w chwili wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie, uchwała nr III/20/2010 z dnia [...] grudnia 2010r. uchylająca zaskarżoną uchwałę nie obowiązywała. Wojewoda bowiem, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2011r. ([...]), stwierdził nieważność tej uchwały. Rozstrzygnięcie to zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2011r. Nr 57, poz. 1158). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.". Zauważyć należy, iż po wniesieniu skargi Sąd, zgodnie z art. 147 p.p.s.a. w razie jej uwzględnienia, orzeka o nieważności uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest uchwała nr LI/527/2010 z dnia [...] października 2010 r. Rady Miejskiej w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - dalej jako u.p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Podkreślić należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) uchwalanym przez radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (vide: Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, str. 253-254). Analiza uchwały będącej przedmiotem skargi w niniejszej sprawie pozwala na stwierdzenie, że zaskarżona uchwała w sposób rażący narusza przepis art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieokreślenie stawki procentowej, na podstawie której będzie mogła być ustalana opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 cyt. ustawy. Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy, a jej wysokość nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że określenie stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, tj. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, jest obowiązkowym zapisem planu miejscowego, o czym świadczy zapis w cyt. art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. "w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4". W niniejszej sprawie mamy zaś do czynienia z sytuacją, w której organ – Rada Miejska nie wskazał przedmiotowej stawki w ogóle. W wyroku z dnia 8 października 2007r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 291/07, LexPolonica nr 2285230) orzekł, że brak określania w planie stawki, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. choćby na części jego obszaru narusza przywołaną normę, a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie ten pogląd w pełni podziela. Ponadto nie bez znaczenia jest też fakt, że ustawodawca przesądził o istnieniu obowiązku wniesienia opłaty w okolicznościach wymienionych w art. 36 ust. 4 omawianej ustawy, co z kolei pociąga za sobą ograniczenie zakresu swobody w orzekaniu o jej wysokości. Ograniczenie to polega nie tylko na braku możliwości przekroczenia określonej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym górnej jego wysokości (30%), ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej (Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2009, str. 159 i 285). Zastosowanie stawki zerowej pozostaje bowiem w sprzeczności z obowiązkiem pobierania renty planistycznej, o którym mowa art. 36 ust. 4 u.p.z.p. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2010r., sygn. akt II OSK 545/10, LexPolonica nr 2418920; z dnia 1 lipca 2010r., sygn. akt II OSK 904/10, LexPolonica nr 2344486; z dnia 25 maja 2009r., sygn. akt II OSK 1778/08, LexPolonica nr 2264740). Zasada obligatoryjnego uiszczenia renty planistycznej, gdy taka renta może być ustalona, pociąga za sobą niedopuszczalność określania w planie stawki procentowej w taki sposób, który wyklucza ustalenie tej opłaty. Dopuszczalny i możliwy przedział stawek procentowych renty planistycznej musi być określony w sposób pozwalający na ustalenie (naliczenie) opłaty. Nieokreślenie w zaskarżonej uchwale jakiejkolwiek stawki powoduje, że ww. renta nie może zostać ustalona dla terenu objętego tą uchwałą i tym samym stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Skoro określenie stawki procentowej stanowiącej podstawę do ustalenia opłaty planistycznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest elementem obligatoryjnym planu, to brak określenia stawki procentowej opłaty planistycznej w uchwale zmieniającej plan (§ 16 uchwały) skutkować stwierdzeniem nieważności tego aktu w całości. Stwierdzić przyjdzie, że konsekwencją działania sądu administracyjnego nie może być doprowadzenie do stanu niezgodnego z prawem, a taki skutek nastąpiłby w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały jedynie w zakresie § 16. Pozostałby bowiem w obrocie plan miejscowy nie zawierający jednego z obligatoryjnych elementów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. W wyroku z dnia 29 maja 2009r. (sygn. akt II OSK 1865/2008, LexPolonica nr 2321658) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tak samo zresztą jak każdy akt prawa powszechnie obowiązującego, jest integralnym źródłem praw i obowiązków określonych podmiotów i nie można doprowadzać - nawet wyrokiem sądu - do jego dezintegracji, stawiając pod znakiem zapytania możliwość jego stosowania w całości czy części. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.