II SA/Go 172/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów w obrębie geodezyjnym [...] miasta [...] postanawia I. odrzucić skargę, II. zwrócić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] spółce z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 300 (trzysta) złotych. Dnia [...] r. Rada Miejska w [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.; dalej jako u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.; dalej jako u.p.z.p.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów w obrębie geodezyjnym [...] (dalej jako uchwała, zaskarżona uchwała, mpzp). Planem objęto działki nr [...],[...], częściowo [...]oraz [...], na których ustalono następujące przeznaczenie: działka nr [...]:[...] - tereny zabudowy jednorodzinnej oraz U - teren zabudowy usługowej, działka nr [...]: 1 MN - tereny zabudowy jednorodzinnej, działka nr[...]: MN/U - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej, KDW - teren drogi wewnętrznej, MW/U - teren zabudowy wielorodzinnej lub zabudowy usługowej, działka nr [...]: KDD - teren drogi publicznej klasy dojazdowej Pismem z dnia [...] r. Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. powyższą uchwałę, zarzucając: 1) niezastosowanie art. 1 ust. 2. pkt 6 u.p.z.p. przez faktyczne uniemożliwienie skarżącej realizacji planowanej inwestycji, która znacząco zwiększyłaby walory ekonomiczne przestrzeni; 2) niezastosowanie art. 1 ust. 2. pkt 7 u.p.z.p. przez faktyczne uniemożliwienie podjęciem uchwały prowadzenia działalności gospodarczej i uniemożliwienie realizacji prawa własności skarżącej; 3) niezastosowanie art. 1 ust. 2. pkt 9 u.p.z.p. przez faktyczne niedopuszczenie do prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą, która zwiększała by konkurencyjność na rynku lokalnym i atrakcyjność miasta oraz komfort życia mieszkańców; 4) niewłaściwe zastosowanie art. 3 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie przez organ wartości jakimi powinien się kierować, ustalając plan zagospodarowania przestrzennego, przede wszystkim przez nadużycie władztwa planistycznego i dokonania wywłaszczenia planistycznego; 5) naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez błędne zastosowanie i niewłaściwą interpretację, gdyż nie było konieczne ograniczenie konstytucyjnego prawa własności i swobody prowadzenia działalności gospodarczej skarżącej w niniejszej sprawie. W skardze tej zawarto wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o stwierdzenie nieważności uchwały "w części uniemożliwiającej skarżącej prowadzenie działalności gospodarczej, wchodzącej w zakres jej zainteresowania na działce nr ewid. [...] nr [...] miasto [...] w szczególności w części dotyczącej zakazu budowy i prowadzenia stacji paliw, myjni samochodowej, wyznaczania i prowadzenia parkingów i miejsc postojowych dla pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t". Prawomocnym wyrokiem z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Go 1056/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...] i Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. nr [...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 5 pkt 7 i pkt 8, § 7 pkt 2 lit. c, § 15 pkt 1 i § 17 oraz w części graficznej planu dotyczącej przebiegu linii elektroenergetycznej a w pozostałym zakresie oddalił skargi. W uzasadnieniu Sąd wskazał między innymi, że w § 5 pkt 7 i pkt 8 uchwały ustalono w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu zakaz lokalizacji stacji paliw i myjni samochodowych oraz zakaz wyznaczania parkingów i miejsc postojowych dla pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t. Powyższy zapis dotyczy m.in. działki o nr [...], będącej własnością skarżącej spółki, która w ramach prowadzonej działalności gospodarczej zajmuje się prowadzeniem stacji paliw, myjni samochodowej oraz prowadzi działalność transportową przy użyciu pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej pow. 3,5 t. Dalej Sąd podał, iż w trakcie postępowania spółka wielokrotnie zgłaszała uwagi do tego zapisu. Przykładowo w piśmie z dnia [...] r. podniosła, że organ przekroczył granice władztwa planistycznego. Wyjaśniła przy tym, że zakupiła powyższą nieruchomość w celu otworzenia na niej stacji benzynowej wraz z myjnią samochodową. Poczyniła nawet czynności mające na celu rozpoczęcie tam działalności gospodarczej w postaci uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizacje przedsięwzięcia polegającego na budowie stancji paliw wraz z infrastrukturą na działce o nr ewid. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie ma żadnego odniesienia do tych uwag, w szczególności w kontekście rozważenia relacji między interesem ogólnym a interesem właściciela nieruchomości. Sąd podkreślił, że Rada Miejska w [...] ograniczając przeznaczenie tej nieruchomości do konkretnej działalności, wykluczającej wprost ten zakres i przedmiot, jaki zamierzała realizować spółka, nie przedstawiła motywacji, jaka legła u podstaw tak daleko idącej ingerencji w prawo własności i nie rozważyła go w kontekście, o którym mowa była powyżej. Dopiero w odpowiedzi na wezwanie Wojewody [...] z [...] r. o ustosunkowanie się do treści pisma spółki z dnia [...] r., w którym wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały organ planistyczny wyjawił, że nieruchomość położona jest w granicach zabytkowego zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków, natomiast plan miejscowy opracowany został na wniosek mieszkańców miasta [...], których interesu dotyczy w największym stopniu. Sąd zgodził się z zarzutami, że Rada Miejska w [...] nie uzasadniając należycie zakazów wprowadzonych w § 5 pkt 7 i pkt 8 zaskarżonej uchwały przekroczyła granice władztwa planistycznego i naruszyła zasadę proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP a naruszenia te stanowią naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zaznaczyć jednak należy, że powyższe stwierdzenie nie oznacza, że przesądzono o dopuszczalności lokalizacji stacji paliw, myjni czy parkingów dla pojazdów o masie przekraczającej 3,5 t na terenie nieruchomości. Kwestia ta, z uwagi na brak stosownego uzasadnienia uchwały w tym przedmiocie nie mogła być przedmiotem merytorycznej kontroli. Sąd w pozostałym zakresie oddalił skargi, podkreślając, że nie było podstaw i potrzeby wyeliminowania całego planu, gdyż bez zakwestionowanych zapisów plan może funkcjonować. Pismem z dnia [...] r. Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. powyższą uchwałę w części ustalającej w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z wyjątkiem inwestycji celu publicznego w zakresie infrastruktury technicznej, teletechnicznej i drogowej (§ 5 pkt 5 ) oraz wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze zarzucono uchwale naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 oraz art. 22 Konstytucji przez istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, przekroczenie granic władztwa planistycznego i naruszenie zasady proporcjonalności z uwagi na nieuzasadnione i arbitralne wprowadzenie zakazu, który w ogóle nie uwzględnia prawa skarżącej jako właściciela nieruchomości do zagospodarowania jej na własne cele, które były znane Radzie Miejskiej w [...] wobec przedstawienia ich we wniosku do [...], a następnie w uwagach zgłaszanych przez skarżącą do projektu mpzp w ramach poszczególnych jego wyłożeń do publicznego wglądu. W uzasadnieniu skargi strona podała, ze w § 5 pkt 5 uchwały w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu ustalono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z wyjątkiem inwestycji celu publicznego w zakresie infrastruktury technicznej, teletechnicznej i drogowej. W ocenie skarżącej w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie uzasadniono wprowadzenia przedmiotowego zakazu. Co więcej, nie zrobiono tego, pomimo że w każdym publicznym wyłożeniu projektu mpzp do publicznego wglądu skarżąca zgłaszała uwagi dotyczące m.in. kwestionowanej części zaskarżonej uchwały, a uwagi te nie zostały uwzględnione zarówno przez Burmistrza [...], jak i Radę Miejską w [...]. Skarżąca podkreśliła – odwołując się do powołanego powyżej wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. - że już sam brak uzasadnienia wprowadzenia zakazu, o którym mowa w § 5 pkt 5 zaskarżonej uchwały przesądza o zasadności niniejszej skargi, a w konsekwencji stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części. Sąd stwierdził bowiem w szczególności nieważność § 5 pkt 7 uchwały, który wprowadzał wprost zakaz lokalizacji stacji paliw i myjni samochodowych. Obowiązujący pozostał jednak ogólny zakaz zawarty w § 5 pkt 5 zaskarżonej uchwały, który obejmuje właśnie stacje paliw, co de facto niweczy skutki w prawomocnego wyroku. Wobec tego zasadne jest stwierdzenie nieważności również tego ogólnego zakazu, a niniejsza skarga stanowi konsekwencję wydanego wcześniej wyroku i ma na celu doprowadzenie do jego faktycznej realizacji. Skarżąca podniosła, że organ nie miał żadnych podstaw do wprowadzenia tak daleko idącego zakazu, a ponadto nie uzasadnił tego w żaden sposób, co jest niedopuszczalne. Tym bardziej, że w ten sposób istotnie wpłynął na prawo własności nieruchomości skarżącej, całkowicie blokując realizację jej zamierzeń inwestycyjnych. Skarżąca planuje bowiem na przedmiotowym terenie wybudować stację paliw wraz z infrastrukturą towarzyszącą i myjnię samochodową, a także prowadzić powiązaną z nimi działalność. Inwestycja ta jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 35 i 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.). Inwestycja ta nie jest inwestycją celu publicznego w zakresie infrastruktury technicznej, teletechnicznej i drogowej. W § 5 pkt 5 uchwały wprowadzono natomiast generalny zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, obejmujący zarówno przedsięwzięcia mogące zawsze, jak i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a przewidziany od niego wyjątek nie obejmuje przedsięwzięcia skarżącej. Skarżąca poinformowała, że uzyskała pozytywne decyzje Burmistrza [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań na realizację swojego przedsięwzięcia, ale ostatnia z nich musiała zostać uchylona w związku z wejściem w życie zaskarżonej uchwały i wprowadzonym w nim zakazem wynikającym z § 5 pkt 5 m.p.z.p. W ocenie skarżącej organ jest niekonsekwentny w swoich działaniach. Z jednej bowiem strony Burmistrz Gminy [...] wydał pozytywne decyzje w tym zakresie, z drugiej jednak strony, pomimo powyższego, w zaskarżonej uchwale wprowadzono przedmiotowy zakaz, uniemożliwiając całkowicie realizację inwestycji przez skarżącą. Reasumując zdaniem spółki Rada Miejska w [...] przekroczyła uprawnienia wynikające z władztwa planistycznego przez nieuzasadnioną w żaden sposób, daleko idącą ingerencję w prawo własności skarżącej. Nie miało miejsca wyważenie interesu publicznego i prywatnego z zachowaniem zasady proporcjonalności. Ponadto, nie podjęto nawet próby uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. W odpowiedzi na tę skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie, podkreślając, że gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy czym władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem. W rozpoznawanej sprawie nie sposób doszukiwać się po stronie organu przekroczenia posiadanego władztwa i naruszenia zasady proporcjonalności. Organ nie jest zobowiązany dopuszczać na analizowanym terenie dowolną zabudowę. Skoro więc organ wyjaśnił, że opracowanie projektu poprzedzone zostało wykonaniem analizy poszczególnych komponentów a na podstawie jej wyników opracowano projekt najkorzystniejszy z punktu widzenia ekonomicznego, społecznego i środowiskowego, brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Plan w większości wprowadza tereny zabudowy mieszkaniowej, w bliskim sąsiedztwie natomiast znajduje się jedyny park miejski z placem zabaw. Organ podkreślił, że zarzut dotyczący naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. jest tym bardziej chybiony, gdyż nieruchomość położona jest w granicach zabytkowego zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków, natomiast plan miejscowy opracowany został na wniosek mieszkańców miasta [...], których interesu dotyczy w największym stopniu. W ocenie organu gminy nie zasługuje przy tym na uwzględnienie również zarzut uchwalenia planu w celu uniemożliwienia skarżącej realizacji planowanej przez nią inwestycji. Gmina - w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego - może, działając w granicach prawa, przeznaczać określone tereny na realizację przyjętych przez nią celów służących m.in. rozwojowi gospodarczemu gminy, czy też ochronie określonych terenów przed zainwestowaniem. Fakt, że niektórzy inwestorzy starają się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanych inwestycji nie oznacza, że gmina nie może tych terenów przeznaczyć na inne cele, zgodnie z ustaloną w studium polityką przestrzenną gminy. Nawet jeśli przedmiotowy plan miał w rzeczywistości zmierzać do uniemożliwienia jej zabudowy inwestycyjnej, w żaden sposób nie podważa to, zdaniem Rady Miasta [...], legalności kwestionowanej uchwały. Motywy bowiem, które spowodowały podjęcie działań zmierzających do uchwalenia planu, nie mogą stanowić o jej niezgodności z prawem, jako że mają charakter pozaprawny, niepodlegający badaniu sądu. Na rozprawie sądowej przeprowadzonej w dniu 7 sierpnia 2024 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał stanowisko zawarte w skardze. Ponadto oświadczył, że skarżąca jest właścicielem działki [...]i [...]. Działki te powstały w wyniku podziału działki nr [...], która stanowiła podstawę wywodzenia interesu prawnego skarżącej spółki w sprawie o sygn. [...]. Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. przeprowadził dowód z aktualnego odpisu oraz z zupełnego odpisu księgi wieczystej nr [...], a także z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy o sygnaturze II SA/Go 1056/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jedn. Dz. U. 2024 r. poz. 935; dalej jako p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Istotą uregulowania zawartego w powyższym przepisie jest wprowadzenie reguły, że w tej samej sprawie między tymi samymi stronami skarga sądowoadministracyjna przysługuje tylko raz, nie można więc w takiej samej sprawie wszcząć nowego postępowania sądowoadministracyjnego między tymi samymi stronami. Wyłączona jest dopuszczalność skutecznego wniesienia kolejnej skargi na ten sam akt administracyjny, bądź to samo działanie lub bezczynność lub przewlekłość organu administracji. Odrzuceniu będzie podlegała skarga w sprawie, w której sąd stwierdzi tożsamość przedmiotową i tożsamość podmiotową z inną sprawę będącą w toku lub prawomocnie zakończoną (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, P.p.s.a. Komentarz, Wyd. C.H. Beck 2015, s. 362). Poza sporem w rozpoznawanej sprawie pozostaje okoliczność, iż skarga spółki na opisaną na wstępie uchwałę jest kolejną jej skargą wniesioną na ten akt prawa miejscowego. Jak bowiem wynika z akt sprawy o sygn. [...] prawomocnym wyrokiem z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...] i Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. nr [...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 5 pkt 7 i pkt 8, § 7 pkt 2 lit. c, § 15 pkt 1 i § 17 oraz w części graficznej planu dotyczącej przebiegu linii elektroenergetycznej, a w pozostałym zakresie oddalił skargi. Mając zatem na uwadze treść art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że sprawa objęta niniejszą skargą spółki została już prawomocnie osądzona powołanym wyżej wyrokiem, co oznacza, iż niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego kolejną skargą spółki na tę samą uchwałę Rady Miejskiej w [...], co uzasadniało jej odrzucenie. Podkreślić należy, że granice przedmiotowe sprawy w przedmiocie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznacza materia uregulowana w zaskarżonej uchwale, oceniana w aspekcie interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z 15 listopada 2017 r., II OSK 525/17, postanowienie NSA z 15 marca 2023 r., II OSK 248/22), który niewątpliwie jest w niniejszej oraz w sprawie o sygn. akt [...] tożsamy, gdyż określony jest prawem własności do tej samej nieruchomości, a mianowicie działki nr [...]. Wprawdzie aktualnie skarżąca nie jest już właścicielem powyższej nieruchomości w tych samych granicach, gdyż przysługuje jej prawo własności jedynie do działek [...] i [...], jednakże powstały one z – jak wynika z oświadczenia pełnomocnika spółki oraz zupełnego odpisu księgi wieczystej nr [...] – z podziału działki nr [...]. Działki nr [...] i [...] mieszczą się zatem całości w przestrzeni działki nr [...]. W kategoriach logiki klasycznej i stosunków między zakresami nazw oraz ich desygnatami jest to "podrzędność klas", co zdaniem sądu powoduje, że skutki orzeczenia wydanego w poprzedniej sprawie pozostają w mocy w stosunku do każdej z działek, na które podzielono działkę nr [...], również w sferze oceny istnienia stanu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy. Zważyć bowiem należy, że akt prawa miejscowego nie jest tym samym co akt administracyjny czyli akt konkretyzujący jakieś obowiązki lub uprawnienia o charakterze administracyjnym. W przypadku sądowego stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego (lub jego części) na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. z mocą ex tunc następuje derogacja przepisów prawa, co oznacza, że one nie obowiązują i nie wywołują skutków prawnych erga omnes. Skutek ten dotyczy wszystkich podmiotów i działa także prospektywnie. Pozostaje w mocy także w przypadku zmian właścicielskich działek powstałych z podziału działki nr [...], ewentualnych dalszych podziałów i innych zmian ewidencyjnych, pod warunkiem, że zmiany te nie wykroczą poza teren dawnej działki nr [...] (por. postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z 15 lutego 2024 r., II SA/Go 651/23) Zaznaczyć również należy, iż wspomnianych granic rozpoznania sprawy nie wyznaczają de facto zarzuty skargi, którymi wojewódzki sąd administracyjny na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany (por. postanowienie NSA z 20 czerwca 2018 r., II OZ 611/18). Z tego względu, niepokrywanie się zarzutów skargi spółki rozpoznawanej w niniejszej sprawie z zarzutami skargi wniesionej w sprawie o sygn. [...] w żadnym razie nie świadczy o braku tożsamości przedmiotowej obu tych spraw (por. postanowienie NSA z 30 lutego 2022 r., II OZ 176/22). Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. – odrzucił skargę. Rozstrzygnięcie o zwrocie wpisu od skargi znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.