II SA/Go 180/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2009 r. M.G. zwrócił się do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego oraz gospodarczego w zabudowie zagrodowej w [...], na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. Pismem z dnia [...] maja 2009 r. Burmistrz zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie z powyższego wniosku M.G.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717) w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ.U. z 2003 r. Nr 164 poOz. 1588), Burmistrz odmówił M.G. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego oraz gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dla terenu położonego w [...], na którym znajduje się działka nr [...], brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie jest to obszar obowiązkowego sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikający ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, Organ stwierdził, że dla działki nr [...] brak jest dostępu do drogi publicznej. Podczas wizji lokalnej ustalono, że stanowiące własność Gminy działki nr [...], pomimo tego że w ewidencji gruntów oznaczone są symbolem "W", nie stanowią dojazdu do działki nr [...] z drogi gminnej (ul. [...]), gdyż są zadrzewione, zakrzewione i podmokłe, nie nadają się nawet do przejścia pieszego. A zatem w sprawie nie jest spełniony warunek określony w art. 61 ust, 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 2003 r. Nr 80, póz, 717). W wyniku stwierdzenia niezgodności pomiędzy stanem faktycznym, a stanem prawnym działek o numerach [...], uprawniony geodeta wykonał aktualizację użytków rolnych tychże działek, zgodnie z ich obecnym użytkowaniem. Z dniem [...] lipca 2009 r, działki nr [...] zostały sklasyfikowane jako Lz - grunty zadrzewione i zakrzewione. Dalej organ stwierdził, iż w związku z tym że złożony przez stronę wniosek dotyczy zabudowy zagrodowej, należało ustalić, czy wnioskodawca prowadzi gospodarstwo rolne, gdyż zgodnie z art, 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów ust, 1 pkt 1 (tzw. warunek dobrego sąsiedztwa) nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W gminie (stan na dzień [...] październik 2008 r.) średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego wynosiła 11, 94 ha. Organ wskazał, iż "pojęcie zabudowa zagrodowa" nie zostało zdefiniowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast definicję tegoż pojęcia zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Dalej organ przytoczył definicje pojęć - " gospodarstwo rodzinne" i "rolnik indywidualny", wynikające z ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (DZ.U. z 2003 r. Nr 64 poz. 592 ze zm.) . Reasumując powyższe zagadnienie, organ stwierdził, że ponieważ wniosek strony dotyczył ustalenia zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego tworzących zabudowę zagrodową, dlatego konieczne jest spełnienie przez wnioskodawcę warunku osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego. W toku postępowania ustalono, że na działkach nr [...], które zostały zadeklarowane przez wnioskodawcę jako te na których prowadzi on gospodarstwo rolne, nie jest prowadzona działalność rolnicza. W dniu [...] sierpnia 2009 r. przeprowadzono oględziny działek nr [...], podczas których stwierdzono że nie jest na nich prowadzona rolnicza działalność produkcyjna, użytki zielone są rolniczo zaniedbane, porośnięte chwastami, krzewami i drzewami. Organ wskazał, iż w myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (DZ.U, z 2003 r. Nr 64 poz. 592 ze zm.) dowodem potwierdzającym osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego jest oświadczenie prowadzącego to gospodarstwo, poświadczone przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Skoro wnioskodawca nie przedstawił dokumentów świadczących o tym, że osobiście prowadzi gospodarstwo rolne i nie złożył stosownego oświadczenia, biorąc pod uwagę wyniki wizji lokalnych przeprowadzonych w dniach [...] czerwca 2009 r. i [...] sierpnia 2009 r., organ stwierdził że brak jest przesłanki dotyczącej związania zabudowy zagrodowej z osobiście prowadzonym gospodarstwem rolnym, dopuszczającej lokalizację budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego tworzących zabudowę zagrodową na działce nr [...]. Dalej organ wskazał, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Reasumując organ stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione dwa warunki: dostęp do drogi publicznej oraz zasada dobrego sąsiedztwa. Wnioskodawca nie wykazał, że osobiście prowadzi gospodarstwo rolne, nie zachodzi zatem podstawa do zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Od powyższej decyzji organu pierwszej instancji M.G. wniósł odwołanie. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie art. 8, 9, 10, 77, 79 k.p.a. , art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (DZ.U. Nr 19, poz. 115) i art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. Nr 261 poz. 2603). W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, że po przeprowadzeniu oględzin dniu 12 sierpnia 2009 r. organ nie umożliwił stronom zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. O toczącym się postępowaniu administracyjnym organ nie zawiadomił uczestników postępowania A. i P.Z.. Ponadto o terminie oględzin odwołujący się został zawiadomiony na pięć dni przed terminem ich przeprowadzenia, co stanowi naruszenie art. 79 k.p,a. Odwołujący się stwierdził, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada obowiązku przedstawienia dokumentów świadczących o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Dalej strona podważała ustalenia wynikające z przeprowadzonych przez organ oględzin działek wchodzących w skład prowadzonego gospodarstwa rolnego. Odwołujący się wskazał na okoliczność, że w dniu [...] kwietnia 2009 r. z przedmiotowych działek istniał dostęp do drogi publicznej, aczkolwiek był nieodpowiedni. Przeszkodą w dostępie do drogi publicznej nie były nawet drzewa i krzewy rosnące na działkach [...] gdyż można je było usunąć. Zdaniem strony właściwym rozwiązaniem byłoby usunięcie drzew, a nie przekwalifikowanie działek. Przekwalifikowanie działek nastąpiło z naruszeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do odwołania strona dołączyła odpis księgi wieczystej KW Nr [...], w której zapisach działki nr [...] figurują jako drogi (dr). Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnieśli również A. i P.P., wyrażając niezadowolenie z rozstrzygnięcia, nadto z przekwalifikowania działek nr [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przywołał treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 61 ust. 1 i ust. 4. Organ wskazał, iż w systemie prawa brak jest definicji legalnej pojęcia - zabudowa zagrodowa, jednakże zastosowanie w tym postępowaniu definicji zabudowy zagrodowej zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organ uznał za niedopuszczalne. W tym zakresie należy stosować definicję tego pojęcia wypracowaną w doktrynie i w orzecznictwie. W ocenie organu w sprawie zastosowanie mieć będzie wprost przepis art, 61 ust. 4, koniecznym jest jednak zbadanie czy wielkość gospodarstwa rolnego uzasadnia odstąpienie od zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1, Postępowanie przed organem pierwszej instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisu art. 10 §1 i 81 k.p.a., albowiem organ zawiadomił strony o możliwości zaznajomienia się z zebranym materiałem dowodowym, jednak po tej dacie nadal prowadził postępowanie dowodowe. Odnośnie kwestii dostępu do dogi publicznej organ stwierdził, że w dacie złożenia wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne w sprawie, dostęp do drogi publicznej istniał jedynie w sensie prawnym, a nie faktycznym, na co wskazują wyniki oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2009 r przy braku możliwości uznania działek [...] za dojazd do działki [...] wnioskodawca winien wykazać w jaki sposób działka ta jest skomunikowana z drogą publiczną. Od powyższej decyzji organu drugiej instancji M.G. wniósł skargę domagając się jej uchylenia w części obejmującej uzasadnienie. Skarżący zarzucił, że w zaskarżonej decyzji organ nie ustosunkował się do wszystkich podniesionych przez niego w odwołaniu zarzutów. W decyzji nie odniesiono się do błędnie przeprowadzonych oględzin działek, nadto do kwestii obowiązku organu pierwszej instancji prawidłowego utrzymania drogi, następnie do przekwalifikowania drogi, które nastąpiło w toku postępowania. Skarżący wskazał, że wielokrotnie kwestionował sprawę aktualizacji gruntów, jednakże organy administracyjne w ogóle sprawą się nie zajęły. Skarżący podał, że podjął działania prawne w celu zbadania prawidłowości przekwalifikowania działek. Podniósł, iż sytuacja w jakiej się znalazł polegała na tym, że dostęp prawny do drogi publicznej istniał, natomiast dostęp faktyczny powinien być stworzony przez Gminę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U, z 2002r. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tym organami a organami administracji rządowej. Kontrola administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002 r. Nr 152 póz, 1270) zwana dalej p,p,s,a., sąd uwzględniając skargę na decyzje lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, gdy stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W analizowanej przez Sąd sprawie, skarga wniesiona została na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mocą której uchylona została decyzja Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2009 r., odmawiająca M.G. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego oraz gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. Analiza niniejszej sprawy dowiodła, iż decyzja organu pierwszej instancji dotknięta była wadami, skutkującymi konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego W myśl art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717), zwana dalej ustawą .wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Stosownie do treści ust. 4 art. 61 przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 formułuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, stawiająca wymagania w stosunku do planowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada ta nie ma jednak zastosowania w wypadku zabudowy zagrodowej ale tylko wtedy gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (art. 61 ust. 4). Słusznie zatem organ pierwszej instancji podjął analizę zagadnienia, czy w danej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art. 61 ust. 4 ustawy. Jednakże ustalenia organu w tym zakresie nie były prawidłowe, albowiem wynikały z błędnie zastosowanych norm prawa materialnego. Pojęcie "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. Nr 75 poz. 690), nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2007 r. , II OSK 1118/06, Lex nr 352065). Brak jest podstaw aby definicji tej, zamieszczonej w rozporządzeniu, nadać tak szeroki zakres zastosowania. Skoro w systemie prawa brak jest definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej" mogącej znaleźć zastosowanie w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, to rzeczą organów stosujących prawo było samodzielne dokonanie wykładni językowej tego pojęcia. W wyroku z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07 (Lex nr 477263) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pojęcie "zabudowy zagrodowej" należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Przy takim rozumieniu użytego w art. 61 ust. 4 pojęcia "zabudowy zagrodowej", organ administracyjny winien ustalić, czy planowana inwestycja stanowi w istocie zabudowę zagrodową oraz czy ze względu na wielkość gospodarstwa rolnego zachodzą podstawy do odstąpienia od warunku zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1. Postępowanie wyjaśniające organu pierwszej instancji prowadzone było w nieodpowiednim kierunku, organ niezasadnie domagał się od wnioskodawcy przedłożenia oświadczenia o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego, jak również bezpodstawnie badał sposób prowadzenia działalności rolniczej przez skarżącego. Jak wynika z przytoczonego powyżej przepisu art. 61 ust, 1, wymienione tam warunki ustalenia warunków zabudowy, winny być łącznie spełnione. Tym samym koniecznym stało się ustalenie czy działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej (ul [...]). W myśl art. 2 pkt 12 ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp do drogi publicznej nie musi być zatem bezpośredni, W rozpatrywanej sprawie dostęp do drogi publicznej miał się odbywać poprzez drogę wewnętrzną - działki nr [...] stanowiące własność Gminy, Z akt administracyjnych sprawy wynika (protokół oględzin z dnia [...] czerwca 2009 r., k =61), że wymienione działki porośnięte były drzewami i krzewami oraz, że są one nieprzejezdne i nie nadają się do przejścia pieszego. Skarżący, biorący udział w tej czynności procesowej, poczynił adnotację, iż dostęp do drogi publicznej istnieje, ale jest nieodpowiedni. W orzecznictwie sądowym został przyjęty pogląd, iż pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy należy wykładać jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r., II OSK 239/06, Lex 320109). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że jeżeli dostęp do drogi publicznej miałby odbywać się przez drogę wewnętrzną, to uzgodnienie sposobu dojazdu misi nastąpić z jej zarządcą. Wymagane uzgodnienie może tylko nastąpić w formie umowy, czy też oświadczenia zarządcy odnośnie możliwości korzystania z drogi wewnętrznej, oczywiście jeżeli brak jest orzeczonej prawomocnie przez sąd powszechny odpowiedniej służebności drogowej w postaci drogi koniecznej. Na wnioskodawcy ubiegającym się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy spoczywa spełnienie obowiązku w świetle dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2009 r., II OSK 184/08, Lex nr 513842). Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że ustalenia organu w zakresie braku dostępu do drogi publicznej z działki nr [...], są dowolne. Należy ponownie zwrócić uwagę, że faktyczny dostęp do drogi publicznej nie był możliwy, nadto wnioskodawca w toku postępowania nie udokumentował, że pod względem prawnym posiada uzgodniony dojazd z zarządcą drogi. W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący przedstawił pismo z dnia [...] marca 2010 r, z którego wynika, iż działka nr [...], na podstawie stosownej umowy, posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...]. Mając na uwadze powyższe ustalenia, stanowisko organu drugiej instancji w kwestii przekwalifikowania działek nr [...], wyrażone w zaskarżonej decyzji nie narusza obowiązującego porządku prawnego. Okoliczność ta bowiem, wobec braku kumulatywnego spełnienia obydwu warunków, czyli dostępu do drogi publicznej pod względem faktycznym i prawnym, nie miała w sprawie pierwszorzędnego znaczenia Również pozostałe przyczyny uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej okazały się zasadne. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia [...] lipca 2009 r. organ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania i możliwości zaznajomienia się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Natomiast w dniu [...] sierpnia 2009 r. organ przeprowadził oględziny działek [...], nadto w tym samym dniu podjął decyzję merytoryczną. Powyższy tryb stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p,a., z którego wynika zasada czynnego udziału strony. W myśl tej zasady organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie powyższej zasady stanowiło również pominięcie w sprawie w charakterze stron postępowania właścicieli działki nr [...] – A.Z. i P.Z.. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzją w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. A zatem jedynie w wypadku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest władny wydać decyzję kasacyjną, przekazującą sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Z wyżej przedstawionych względów, należało uznać, że w rozpatrywanej sprawie wydanie decyzji w oparciu o przytoczony przepis art. 138 § 2 k.p.a. było zasadne. Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie przesądza treści rozstrzygnięcia, umożliwia natomiast organowi ustalającemu warunki zabudowy ponowną analizę wniosku inwestora, z uwzględnieniem wskazanych przez organ odwoławczy uchybień oraz interesów osób trzecich oraz szczegółowych warunków wynikających dla charakterystyki inwestycji wynikających z wymogów art. 61 ustawy. Odnosząc się do sformułowanego w skardze wniosku o zbadanie sprawy dotyczącej przekwalifikowania działek nr [...], Sąd wskazuje co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl § 2 kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Wobec powyższego sądowa kontrola administracji publicznej polega na badaniu legalności przeprowadzonego postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie, zakończonej w sposób określony w przytoczonym powyżej art. 3 § 2, bądź ma bezczynność organu administracyjnego. Jednym z wymogów formalnych skargi jest wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności (art. 57§ 1pkt 1). Tym samym powyższy wniosek, jako dotyczący odrębnego postępowania, nadto sformułowany ogólnie bez wskazania aktu lub czynności organu administracyjnego, nie mógł być uwzględniony. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s a., Sąd skargę oddalił.