II SA/Go 189/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. J.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wniesionego na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] o odmowie uzupełnienia postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w drodze odrębnej skargi, jest wyłączona w sprawach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwiane postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Oznacza to, że jeżeli określona kwestia w postępowaniu administracyjnym jest załatwiona w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, to rozstrzygnięcie dotyczące tej kwestii nie jest poddane kontroli sądów administracyjnych, także wtedy, gdy strona wniesie niedopuszczalne zażalenie i organ wyższego stopnia wyda w tym przedmiocie postanowienie. Nie można bowiem zakładać, że ustawodawca z jednej strony wyłączył dopuszczalność zażalenia na takie postanowienia i tym samym wyłączył dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, a z drugiej strony dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia wydane na skutek niedopuszczalnego zażalenia na to postanowienie (por. postanowienia NSA z dnia 26 czerwca 2018 r., II OSK 3035/17, z dnia 29 stycznia 2015 r., II OSK 1590/13 www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Dopuszczalność skargi na postanowienie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia należy więc badać przez pryzmat postanowienia, którego ono dotyczy. W niniejszej sprawie postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia dotyczy postanowienia o odmowie uzupełnienia postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Postanowienie o odmowie uzupełnienia postanowienia nie jest zaskarżalne w administracyjnym toku instancji, nie kończy postępowania w sprawie, ani też nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Postanowienie to nie ma samodzielnego bytu prawnego, a pozostaje integralną częścią tego aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domagała się strona. Ocena kompletności zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji lub postanowienia, a więc zasadności ich uzupełnienia podlega ocenie sądu w ramach postępowania dotyczącego zaskarżonej decyzji lub postanowienia, do których odnosi się wniosek o uzupełnienie (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 października 2018 r., V SA/Wa 1584/18, CBOSA). Skoro na postanowienie o odmowie uzupełnienia postanowienia zażalenie nie przysługuje i nie jest dopuszczalne zaskarżenie go odrębną skargą do sądu administracyjnego to w konsekwencji nie jest też dopuszczalna skarga na postanowienie wydane przez organ odwoławczy w na skutek niedopuszczalnego zażalenia wniesionego od tego postanowienia. Zaskarżone postanowienie nie należy do żadnej z kategorii aktów określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a., brak jest też regulacji szczegółowej w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. dopuszczającej możliwość wniesienia na nie skargi do sądu administracyjnego, wobec tego skargę należało ocenić jako niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należało ją odrzucić. Nie miały przy tym znaczenia błędne pouczenia strony zawarte w postanowieniach organów co do możliwości złożenia zażalenia (organ I instancji) i wniesienia skargi do sądu administracyjnego (organ odwoławczy). Błędne pouczenie nie może bowiem kreować nowych praw dla stron postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia decydują przepisy prawa, a nie organy administracji. Błędne pouczenie nie tworzy także samo przez się prawa do zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu, który nie podlega samodzielnej kontroli.