II SA/Go 192/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005 oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] maja 2005 r. A.J. zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o przyznanie pomocy finansowej z tytułu działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2005 o łącznej powierzchni 24,53 ha, położonych w [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, przyznał A.J. płatność ONW na rok 2005 w wysokości 4.390,87 zł. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wznowił w powyższej sprawie postępowanie administracyjne, z uwagi na wyjście na jaw istotnych dla sprawy nie znanych organowi nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji. Posiadaczem i faktycznym użytkownikiem gospodarstwa rolnego należącego do A.J. był bowiem w 2005 r. M.K.. Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził wydanie wspomnianej wyżej decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] z naruszeniem prawa. A.J. nie będąc posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziły działki objęte wnioskiem o przyznanie płatności, nie prowadziła bowiem w 2005 r. na zadeklarowanych gruntach działalności rolniczej, a co za tym idzie, nie spełniała warunków umożliwiających przyznanie przedmiotowej pomocy finansowej. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził m.in., iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 r. jako wadliwa powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jednakże z uwagi na upływ pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. liczonego od dnia jej doręczenia, należało na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. stwierdzić wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa polegającym na tym, iż przyznano płatność dla wnioskodawcy, który nie był posiadaczem (użytkownikiem) działek rolnych. Od decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. nie wniesiono środków odwoławczych i stała się ona ostateczna z dniem 18 marca 2013 r. Biorąc powyższe pod uwagę organ poinformował pisemnie A.J. o możliwości dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności za 2005 rok, a wobec odmowy ich zwrotu pismem z dnia [...] stycznia 2014r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), informując jednocześnie stronę o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.). Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił A.J. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), uzyskanych na mocy decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] w wysokości 4.390,87 zł. Zdaniem organu strona straciła uprawnienie do ich uzyskania, w związku z czym opisywane środki pieniężne zostały pobrane nienależnie. Stanowiło to podstawę do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 – w wersji obowiązującej na dzień wydania decyzji). Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 49 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 3508/92. Ust. 5 tego Rozporządzenia stanowi, że obowiązek zwrotu, określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Od powyższej decyzji A.J., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zarzuciła dokonanie oceny stanu faktycznego oraz zebranego materiału dowodowego z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 2, art. 80 k.p.a. oraz naruszenie art. 146 § 1 pkt 5 oraz art. 151 § 2 tej ustawy, co miało skutkować błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania decyzji. Podniosła m.in., iż z uwagi na upływ pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie było możliwe, dlatego organ ten ograniczył się w myśl art. 151 § 2 k.p.a. do stwierdzenia decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], iż pierwsze z tych rozstrzygnięć zostało wydane z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Wbrew opinii organu pierwszej instancji orzeczenie przyznające płatności nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, nie zostało ono również wzruszone. Decyzja przyznająca płatności pozostała w mocy, a strona nie utraciła uprawnienia do uzyskania płatności. W konsekwencji postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie powinno zostać wszczęte, a organ pierwszej instancji nie był uprawniony do zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Dodatkowo nie było podstaw do przypisania działaniom strony złej wiary i tym samym dziesięcioletniego terminu przedawnienia należności. Całością spraw i podejmowaniem decyzji dotyczących prowadzenia gospodarstwa rolnego w [...] w latach 2004-2009 zajmowała się bowiem strona, podczas gdy M.K. jako dzierżawca zajmował się jedynie sferą faktycznego i wykonawczego prowadzenia jego spraw. A.J. na jakimkolwiek etapie postępowania o przyznanie płatności nie działała w złej wierze, wobec czego organ powinien zastosować wobec niej czteroletni termin przedawnienia płatności. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438), art. 28 ust. 1 i 3, art. 28a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 173; powoływanej jako: ustawa PROW), art. 73 ust. 1, 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż przesłanki ustalenia wobec strony kwoty nienależnie pobranych płatności ONW na 2005 rok wynikają z przytoczonych w podstawach prawnych przepisów, w szczególności art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR oraz art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Strona nie spełniła bowiem podstawowego wymogu pozwalającego na przyznanie omawianej płatności, wynikającego z § 2 pkt 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U., Nr 73, poz. 657 ze zm.), tzn. w 2005 r. którego dotyczył wniosek, nie była posiadaczem gruntów rolnych deklarowanych do płatności. Z dokumentów pozyskanych z Urzędu Kontroli Skarbowej wynika bowiem, iż w latach 2004-2009 posiadaczem i użytkownikiem gruntów rolnych zadeklarowanych do płatności przez A.J. był na podstawie zawartej umowy dzierżawy M.K.. Osoby te same potwierdziły tę okoliczność, składając zeznania w toku postępowania prowadzonego przez tę instytucję, zaś protokoły ich przesłuchań zostały włączone jako materiał dowodowy do niniejszej sprawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor OR ARiMR podkreślił m.in., iż nienależną płatnością jest wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych, jako świadczenie dokonane na rzecz rolnika, które przestało być należnym na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w przepisach regulujących pomoc finansową. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR stanowi samoistną, odrębną podstawę orzekania o zwrocie płatności, która niekoniecznie musi w każdym przypadku wiązać się ze zniesieniem z obrotu prawnego decyzji przyznającej płatność. Kwestia możliwości przyznania bądź odmowy przyznania płatności została rozstrzygnięta ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], natomiast przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie czy w sprawie doszło do nienależnego pobrania płatności do gruntów rolnych za 2005 r. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje m.in. wówczas, gdy zostaną one wypłacone (w niniejszej sprawie na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...]), a następnie zostanie wydana kolejna decyzja, z motywów której wynika, iż przyznane środki zostały wypłacone nienależnie. Z ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] lutego 2013 r. ustalono, iż stronie nie powinna zostać wypłacona pomoc finansowa za 2004 r. W tym stanie rzeczy należało orzec o ustaleniu nienależnie pobranych płatności ONW. W przypadku gdy względem beneficjenta zostaje wydana decyzja w trybie art. 151 § 2 k.p.a., stwierdzająca z powodu upływu terminu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. wydanie dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa, możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Dodatkowo nie można mówić, iż w wyniku wznowionego postępowania administracyjnego zapadła decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ustalenia i wnioski wynikające z obydwu decyzji (tj. z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz [...] lutego 2013 r.) są całkowicie odmienne. Kwota stanowiąca różnicę pomiędzy sumą płatności przekazanych stronie na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. a rozstrzygnięciem wynikającym z ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. wynosi 4.390,87 zł i stanowi kwotę nienależnie pobranych płatności, która strona powinna zwrócić. Jeżeli tego nie uczyni, zachodzi konieczność ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym organ pierwszej instancji słusznie przyjął, że płatności ONW uzyskane przez stronę na 2005 r. zostały nienależnie pobrane i podlegają zwrotowi. Dyrektor OR ARiMR stwierdził również brak przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu przez stronę nienależnie pobranych płatności, określonych w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 , wskazując jednocześnie, iż powołany w odwołaniu przepis art. 49 rozporządzenia Komisji (WE) na ma zastosowania do płatności ONW na rok 2005, albowiem na mocy art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 utracił moc. W szczególności uznał, iż brak podstaw do przyjęcia czteroletniego okresu przedawnienia w przypadku działania strony w dobrej wierze. Z jednej bowiem strony A.J. oddała gospodarstwo rolne w dzierżawę zięciowi M.K., natomiast z drugiej strony złożyła wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych wchodzących w jego skład, oświadczając przy tym pisemnie, że znane są jej zasady przyznawania płatności (rubryka VIII wniosku). Deklarowanie do uzyskania pomocy finansowej na 2005 r. gruntów nie będących w posiadaniu strony, a następnie pobranie z tego tytułu płatności wyklucza działanie w dobrej wierze. Zawarte w odwołaniu stwierdzenia przypisujące A.J. rolę zarządczą w prowadzeniu gospodarstwa stoją w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Organ odwoławczy nie podzielił zawartych w odwołaniu zarzutów naruszenia art. 7, 77 oraz 80 k.p.a., stwierdzając, iż pełnomocnik strony nie wskazał, na czym konkretnie miałyby one polegać. Organ prowadząc postępowanie podejmował szereg czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, m.in. korzystał ze znanej stronie i jej pełnomocnikowi dokumentacji pozyskanej z Urzędu Kontroli Skarbowej, oceniał sprawę na podstawie całokształtu materiału dowodowego, jak również umożliwił stronie czynne uczestnictwo w postępowaniu. W skardze na decyzję Dyrektora OR ARiMR A.J., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, ponownie zarzuciła naruszenie art. 7, 77 § 1 i 2, art. 80 k.p.a. oraz naruszenie art. 146 § 1 pkt 5 oraz art. 151 § 2 tej ustawy, co w konsekwencji miało skutkować błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, w szczególności art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR oraz art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. W uzasadnieniu skargi strona podniosła m.in., iż z uwagi na niewyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. o przyznaniu płatności ONW na rok 2005 - w trybie wznowienia postępowania administracyjnego - oraz z uwagi na charakter prawny rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a., niezasadne było wszczynanie postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności. Zdaniem skarżącej, sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje niewątpliwie wówczas gdy środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Wyeliminowanie decyzji administracyjnej z obrotu prawnego możliwe jest wskutek stwierdzenia nieważności takiej decyzji, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Dopóki zaś stwierdzenie nieważności decyzji nie wystąpiło, korzysta ona z domniemania prawidłowości. Przedmiotowa decyzja nie została również wzruszona. Co za tym idzie postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie powinno zostać wszczęte. Zatem organy nie miały podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Ponadto, w ocenie strony, niezrozumiałe jest przypisanie jej działaniom złej wiary i tym samym uznanie dziesięcioletniego terminu przedawnienia z art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001. Podnosiła, iż w przedkładanych organowi I instancji pismach z dnia [...] listopada 2012 r. i [...] marca 2013 r. wskazywała, że zajmowała się całością najważniejszych spraw i decyzji dotyczących prowadzenia gospodarstwa rolnego w [...] w latach 2004-2009, podczas gdy M.K., będąc jego dzierżawcą, zajmował się jedynie sferą faktycznego tj. fizycznego i wykonawczego prowadzenia jego spraw. Podkreślała, że wszelkie uzyskane od ARiMR płatności przeznaczyła na rozwój swojego gospodarstwa, a na gruntach realizowany był program rolnośrodowiskowy. Z tego też względu nie sposób uznać, iż jako strona niniejszego postępowania skarżąca na jakimkolwiek etapie postępowania o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych działała w złej wierze. W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW na rok 2005. Wyniki tej kontroli, sprawowanej w zakresie wynikającym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; powoływanej jako: p.p.s.a) nie potwierdziły zasadności zarzutów skargi, jak też nie ujawniły naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego czy materialnego w stopniu, o jakim mowa w jej art. 145 § 1. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008, a także art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Z treści art. 73 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 wynika, iż w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki. Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat (ust. 5). Z kolei w myśl art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej – następuje w drodze decyzji administracyjnej. Z treści cytowanego przepisu wynika, iż przedmiotem postępowania toczącego się na jego podstawie jest ustalenie czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Ustalenie czy przyznane uprzednio kwoty pomocy bądź płatności zostały przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, może wynikać z ustaleń dokonanych zarówno w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. Zarówno jednak wówczas, gdy w postępowaniu o ustalenie kwot nadmiernie pobranych lub nienależnie pobranych środków publicznych przesłanka ta została ustalona w oparciu o dowody przeprowadzone w tej sprawie jak i wtedy, gdy wynika ona z ostatecznych decyzji uchylających lub stwierdzających nieważność decyzji w przedmiocie przyznania płatności czy pomocy, jest to kwestia mieszcząca się w sferze ustaleń faktycznych, a zatem prawidłowego zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 822/11, LEX nr 1217427). Brak jest podstaw aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności (wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11, LEX nr 1276366). Generalnie ujmując – dziesięcioletni termin przedawnienia wynikający z przytoczonego art. 73 rozporządzenia nr 796/2004 w razie braku dobrej wiary beneficjenta, który pobrał nienależne środki, jest dłuższy niż termin przewidziany w polskim prawie dla usunięcia z obrotu prawnego decyzji wadliwie przyznającej płatności w trybie nadzwyczajnym jakim jest wznowienie postępowania – w sytuacjach opisanych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. W takim wypadku termin ten wynosi pięć lat (art. 146 § 1 k.p.a.) i gdy z powodu tej okoliczności nie można uchylić decyzji organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 152 § 2 k.p.a.). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 985/11 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 851/13, iż zakaz uchylenia decyzji dotkniętej wadami wymienionymi w art. 145 § 1 k.p.a. po upływie terminu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. nie oznacza sanacji takiej decyzji. Decyzja ta bowiem – pomimo braku możliwości jej wyeliminowania z obrotu prawnego z uwagi na upływ terminu przedawnienia – jest decyzją nieprawidłową, wydaną z naruszeniem prawa, co stwierdza organ w osnowie decyzji wydanej na mocy art. 151 § 2 k.p.a. W konsekwencji należy uznać, że płatności pobrane na podstawie decyzji, co do której zapadło później rozstrzygnięcie stwierdzające jej wydanie z naruszeniem prawa, nie były należne. Pojęcie "nienależnych" płatności użyte zarówno przez prawodawcę krajowego w ustawie o ARiMR jak i prawodawcę europejskiego w znajdującym bezpośrednie zastosowanie rozporządzeniu (WE) nr 796/2004 jest szerokie i wobec tego trzeba przyjąć, że obejmuje ono swym zakresem przedmiotowym różne przypadki nieuprawnionego pobrania środków publicznych z tytułu płatności rolnych. Przepisy art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR oraz art. 73 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 stanowią samoistną, odrębną podstawę orzekania o zwrocie płatności rolnych, która niekoniecznie musi w każdym przypadku wiązać się z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji przyznającej określoną płatność. Cytowane unormowania powołanego rozporządzenia nr 796/2004 – także co do dziesięcioletniego terminu przedawnienia obowiązku zwrotu środków w razie niezaistnienia dobrej wiary u beneficjenta – podlegają bezpośredniemu stosowaniu w każdym państwie Unii Europejskiej bez względu na odmienne regulacje proceduralne danego państwa członkowskiego. Tym samym, na podstawie decyzji podjętej w postępowaniu wznowieniowym stwierdzającej, że dotychczasowa decyzja o przyznaniu płatności rolnych została wydana z naruszeniem prawa z powodu upływu terminu wynikającego z art. 146 § 1 k.p.a., możliwe jest więc wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 264/14, LEX nr 1495496). Z przedstawionych wyżej względów niezasadne okazały się zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów art. 146 § 1 k.p.a. (błędnie powołanego w skardze jako art. 146 § 1 pkt 5 k.p.a.) oraz art. 151 § 2 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż skarżąca otrzymała na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2006r. środki publiczne za 2005 r. z tytułu JPO pochodzące z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, a z tytułu UPO z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR. W sytuacji, gdy organ ten powziął z Urzędu Kontroli Skarbowej wiadomość, iż w latach 2004-2009 faktycznym użytkownikiem oraz posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziły grunty zadeklarowane przez skarżącą do płatności na 2005 r., był na podstawie zawartej umowy dzierżawy jej zięć M.K., a następnie uzyskał potwierdzające tę okoliczność dowody w postaci protokołów przesłuchania skarżącej oraz innych świadków, za prawidłowe należy uznać wszczęcie przez ten organ postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności. Z uwagi na opisany wyżej odmienny charakter i odrębność postępowania prowadzonego w oparciu o treść art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR oraz postępowań nadzwyczajnych zmierzających do ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności wpływu na prawidłowość działania organów w niniejszej sprawie nie ma fakt, że ostateczna decyzja z dnia [...] kwietnia 2006r. o przyznaniu skarżącej płatności za 2005 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, lecz z powodu upływu pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., organ stwierdził na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. wydanie jej z naruszeniem prawa. Jako że ustawa ta nie definiuje bliżej posiadania, stosuje się pomocniczo przepisy kodeksu cywilnego. Jednakże znamienitym jest fakt, iż posiadanie uprawniające do uzyskania płatności musi zawierać w sobie kilka szczególnych cech. Musi to być faktyczne posiadanie i rolnicze użytkowanie gruntów utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej i ściśle związanych z produkcją rolną, której przecież wspieraniu płatności mają służyć (wyrok NSA z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1034/10, LEX nr 1070194). Zgodnie art. 336 k.c. stanowiącym, że posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, to nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie jest stanem faktycznym władztwa nad rzeczą i nie jest nawet uzależnione od legitymowania się tytułem prawnym uprawniającym do takiego władania (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 856/08, LEX nr 564185). Dla uzyskania płatności bezpośredniej do gruntu rolnego liczy się efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Bk 21/13, LEX nr 1400864). Z uwagi na fakt, że zebrany materiał dowodowy (w tym protokół przesłuchania strony przed UKS) jednoznacznie potwierdziły, iż w 2005 r. skarżąca nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziły grunty zadeklarowane przez nią do płatności bezpośrednich za ten rok, przez co nie spełniała ona podstawowej przesłanki umożliwiającej przyznanie płatności wynikającej z § 2 rozporządzenia ONW. Skarżąca nie zakwestionowała legalności decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. Skoro więc zostało ustalone, że w dniu złożenia wniosku o płatność ONW na rok 2005 nie była ona posiadaczem działek rolnych zadeklarowanych do uzyskania tej formy pomocy z funduszy Unii Europejskiej, to przyznane jej decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. i przekazane na jej rachunek w dniu [...] kwietnia 2006 r. płatności ONW zostały pobrane nienależnie. W zaistniałej sytuacji brak było zatem podstaw, aby zasadnie wywodzić - jak twierdzi strona skarżąca - iż warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych środków - na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR - jest uprzednie wyeliminowanie z obrotu prawnego - w trybie nieważności lub w trybie przepisów o wznowieniu postępowania - ostatecznej decyzji przyznającej płatność. W wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. w sprawie II GSK 307/13 (vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania płatności występuje nie tylko wówczas, gdy te środki zostaną przyznane, a następnie wypłacone, na podstawie decyzji administracyjnej później ostatecznie wyeliminowanej z obrotu prawnego, ale również wtedy, gdy środki te zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej oraz nastąpi ich wypłata, a następnie stwierdzone zostanie, iż przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Organy orzekające w sprawie były zatem zobligowane do wydania decyzji o ustaleniu płatności wypłaconych skarżącej jako nienależnie pobranych. Oznacza to, iż wskazana w zaskarżonej decyzji kwota 4 390,87 zł stanowi kwotę nienależnie pobraną i podlega obowiązkowi zwrotu na rzecz Agencji. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U. UE L z dnia 12 grudnia 2001 r.) poprzez bezzasadną odmowę uznania, że skarżąca ubiegając się o płatności pozostawała w dobrej wierze, a w efekcie też odmowę zastosowania wobec niej czteroletniego terminu przedawnienia dochodzenia nienależnie pobranej płatności, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, iż ze względu na przepisy art. 80 ust. 1 i 2 oraz art. 81 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 jak też tabelę korelacji przedstawioną w załączniku nr III do tego aktu, kwestia okoliczności wyłączających możliwość dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych płatności w tym okresów przedawnienia oceniana być powinna w oparciu o przepisy art. 73 ust. 4 i 5 tego rozporządzenia. Zauważyć przy tym należy, że rozporządzenie nr 796/2004 utraciło moc z dniem 1 stycznia 2010 r., jednakże stosuje się je nadal w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010 r., o czym stanowi art. 86 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, Dz. Urz. UE Seria L z 2009 r. Nr 316, poz. 65 ze zm.). Powyższa regulacja znajduje zastosowanie do płatności ONW na mocy art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 6 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Seria L z 2006 r. Nr 368, poz. 74 ze zm.). Rozporządzenie to zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2011 r., jednakże obowiązuje nadal w odniesieniu do wniosków o płatność złożonych przed dniem 1 stycznia 2011 r. (art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, Dz. Urz. UE Seria L z 2011 r. Nr 25, poz. 8 ze zm.). Zgodnie z regulacją art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004 obowiązek zwrotu określony w ust. 1 w przypadku dokonania nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Wobec braku definicji pojęcia "dobra wiara" w aktach prawnych regulujących zwrot omawianych płatności konieczne jest wypracowanie rozumienia tego pojęcia w orzecznictwie. W motywach wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1209/11 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że to czy w określonej sytuacji faktycznej występuje dobra lub zła wiara, wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. W złej wierze jest ten kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Określenie dobrej lub złej wiary oparte jest więc na istnieniu mniemania, wiedzy o prawie, przy uwzględnieniu usprawiedliwionego błędu. Zła wiara występuje, gdy brak świadomości o nieistnieniu pewnego prawa lub stosunku jest wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach staranności. W złej wierze działa ten kto nie wie o prawie, ale należy przyjąć, że wiedziałby, gdyby zachował się należycie, a więc gdyby w konkretnej sytuacji postępował rozsądnie i zgodnie z zasadami współżycia społecznego. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym - w konkretnych okolicznościach - przekonaniu danej osoby, że jej działanie jest zgodne z prawem, tudzież na przekonaniu, że zachodzi pewien stan rzeczy – nawet jeżeli jest to przekonanie błędne lub niezgodne z prawem. W rozpatrywanej sprawie brak było – w przekonaniu Sądu - podstaw do przyjęcia, ze skarżąca w toku postępowania o przyznanie płatności ONW na rok 2005 pozostawała w dobrej wierze. Z jednej bowiem strony oddała gospodarstwo rolne w dzierżawę zięciowi M.K., natomiast z drugiej strony występując w roli posiadacza tego gospodarstwa złożyła wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych wchodzących w jego skład, składając wraz z tymże wnioskiem pisemne oświadczenie, że znane są jej zasady przyznawania płatności. Kwestia zaniechania zapoznania się przez skarżącą w warunkami uzyskiwania płatności ONW oceniana być musi w kategoriach niedbalstwa , co wyklucza możliwość przyjęcia działania w dobrej wierze. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r., na mocy której opisywana płatność została zrealizowana, kierował się żądaniem strony zawartym we wniosku oraz treścią jej oświadczenia, z którego wynika, że działki zadeklarowane we wniosku są w faktycznym posiadaniu i władaniu skarżącej. Poza tym bezspornie w chwili wydania decyzji o przyznaniu płatności ONW na 2005 r. organ ten nie posiadał informacji, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania płatności. Organ powziął wiadomość o tym fakcie po otrzymaniu w dniu 20 lipca 2012 r. dokumentacji z przeprowadzonego przez Urząd Kontroli Skarbowej postępowania wyjaśniającego w sprawie użytkowania działek wchodzących w skład opisywanego gospodarstwa rolnego. Wobec zatem braku podstaw do przypisania organowi błędu nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Brak jest zatem podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego w postaci art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 oraz art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Z kolei odnosząc się do zarzutów wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie nie naruszyły powołanych w skardze przepisów procedury administracyjnej oraz działały na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Materiał dowodowy został zebrany w sposób prawidłowy, organy dokonały prawidłowej jego oceny, nie naruszając w tym względzie podstawowej zasady postępowania dowodowego, tj. zasady swobodnej oceny dowodów. Ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego znalazła swój wyraz w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i zdaniem Sądu jest ona prawidłowa. W konfrontacji ze zgromadzonym materiałem dowodowym brak było podstaw do uznania za odpowiadające prawdzie zawartych w skardze stwierdzeń, że całością najważniejszych spraw i decyzji dotyczących prowadzenia gospodarstwa rolnego w [...] w latach 2004-2009 zajmowała się A.J., podczas gdy M.K. będąc jego dzierżawcą zajmował się jedynie sferą faktycznego prowadzenia jego spraw, zaś skarżąca wszelkie uzyskane od ARiMR środki przeznaczyła na rozwój gospodarstwa. Treść przesłuchania skarżącej oraz innych świadków przed organem kontroli skarbowej wskazuje, że gospodarstwo rolne znajdowało się w faktycznym władaniu M.K., wykonywał on wszystkie prace związane z jego prowadzeniem, czerpał z niego pożytki. Natomiast skarżąca uzyskane przez siebie środki z ARiMR przeznaczyła na własne potrzeby, jak bowiem podała w odpowiedzi na zawarte w protokole przesłuchania z dnia [...] lutego 2012 r. pytania nr 35 oraz 40 – "z tego żyliśmy". Zeznania te organy orzekające w sprawie słusznie oceniły jako wiarygodne, gdyż w toku przesłuchania odbywającego się w lutym 2012 r., a więc przed wznowieniem postępowania w sprawie przyznania płatności oraz przed wszczęciem postępowania o ustalenie nienależnie pobranych płatności skarżąca nie miała żadnego interesu w tym, aby zeznawać odmiennie w stosunku do rzeczywistego stanu rzeczy. W konsekwencji należało uznać, iż organ wydając zaskarżoną decyzję należycie rozważył i zbadał przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu płatności na skutek upływu czasu liczonego od dnia jej wypłaty do dnia powiadomienia o jej nieuzasadnionym charakterze. Mając na uwadze scharakteryzowaną powyżej specyfikę "dobrej wiary" jako okoliczności pozwalającej na przyjęcie krótszego okresu przedawnienia, zauważyć należy, że strona skarżąca w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem kontrolowanej decyzji nie przejawiła jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej dla wykazania, iż składając w maju 2005 r. wniosek o płatność ONW pozostawała w dobrej wierze. Ponadto organy orzekające w sprawie prawidłowo stwierdziły brak podstaw do odstąpienia od ustalenia kwot nienależnie pobranych na podstawie 28a ustawy PROW z uwagi na to, że kwota każdej z płatności wymienionych w zaskarżonej decyzji była wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 1913/2006. W świetle powyższych okoliczności skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako niezasadną należało oddalić.