II SA/Go 203/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2017 r. sprawy ze skargi E Spółka z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę. Decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (w skrócie: GITD) utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (w skrócie WITD) z [...] listopada 2016 r. nr [...] którą wymierzono E sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za niepoddanie się kontroli. Z uzasadnienia decyzji wynikał następujący stan sprawy: Pismem z [...] sierpnia 2016 r. WITD zawiadomił skarżącą spółkę o zamiarze wszczęcia kontroli podatkowej wyznaczając jej termin na [...] września 2016 r. Dnia [...] września 2016 inspektorzy WITD udali się do siedziby skarżącej spółki, lecz zastali tylko mieszkającą tam B.F., która poinformowała, że w siedzibie spółki nie ma nikogo uprawnionego do jej reprezentowania. Skierowała ich do miejsca gdzie działalność gospodarczą prowadził R.T. - prezes zarządu skarżącej spółki, lecz tam również nie zastali żadnej osoby uprawnionej do reprezentowania spółki Decyzją z [...] listopada 2016 r. WITD na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm. - w skrócie: "u.t.d."). nałożył skarżącej karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że spółka prawidłowo zawiadomiona o terminie kontroli nie umożliwiła jej przeprowadzenia. Naruszyła tym samym obowiązki wynikające z art. 72 u.t.d., co skutkować musiało wymierzeniem kary wynikającej z poz. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. W odwołaniu od decyzji WITD, spółka zarzuciła wydanie decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. W uzasadnieniu odwołania stwierdzono, że w dniu [...] września 2016 prezes zarządu spółki oraz jej prokurent czyli jedyne osoby uprawnione do reprezentowania spółki zostały wezwane do komendy Policji. Decyzją z [...] grudnia 2016 r. GITD na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. - w skrócie: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję WITD. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, iż skarżąca spółka nie zastosowała się do obowiązków spoczywających na podmiocie kontrolowanym wynikających art. 72 u.t.d. oraz z przepisów ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm. - w skrócie "u.s.d.g.") w zw. z art. 89c u.t.d. w szczególności poprzez niewyznaczenie osoby upoważnionej do reprezentowania spółki (art. 80 ust. 3 u.s.d.g.). Odnosząc się do argumentów odwołania, GITD stwierdził, że niezastosowanie się do obowiązku poddania się kontroli jest dopuszczalne jedynie w przypadku jednoczesnego prowadzenia kontroli przedsiębiorcy przez inny uprawniony organ, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, ponieważ Policja nie jest uprawniona do prowadzenia postępowania kontrolnego. Za niewiarygodne uznano jednocześnie twierdzenie spółki o braku dokumentów dotyczących prowadzonej działalności. Ostatecznie organ odwoławczy uznał, iż WITD zasadnie przyjął, iż spółka nie poddała się kontroli i prawidłowo wymierzył jej karę wynikającą z załącznika nr 3 do u.t.d. (poz. 1.5). Pismem z [...] lutego 2017 r. skarżąca spółka wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję GITD. Zarzuciła w niej: 1. naruszenie art. 92a ust. 1, 3, 4 i 6 u.t.d. poprzez uznanie, że spółka dopuściła się naruszenia polegającego na niepoddaniu się kontroli, podczas gdy nie ponosiła ona za to winy, 2. naruszenie art. 72 u.t.d. poprzez wszczęcie postępowania kontrolnego pomimo trwającego postępowania kontrolnego prowadzonego przez Urząd Kontroli Skarbowej pod nr [...], 3. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji w oparciu o niekompletny, niepełny materiał dowodowy nie mogący prowadzić do dojścia do prawdy obiektywnej, 4. naruszenie przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez skarżącego, 5. naruszenie zasady proporcjonalności poprzez zastosowanie kary w wysokości maksymalnej, pomimo istnienia dowodów, że strona nie ponosi winy za nieobecność w czasie i miejscu wyznaczonym przez organ kontroli, 6. naruszenie zasady zaufania do organów administracji państwowej poprzez arbitralne wykorzystywanie dominującej pozycji i nieuwzględnienie praw przysługujących przedsiębiorcom - podatnikom. Podnosząc tej treści zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi oraz w trakcie rozprawy skarżąca ponowiła argument o niemożności poddania się kontroli [...] września 2016 z uwagi na konieczność uczestniczenia w "czynnościach" prowadzonych przez Centralne Biuro Śledcze Policji przez obie osoby uprawnione do reprezentowania spółki: prezesa zarządu R.T. oraz przez prokurenta D.S.. Wskazano, że spółka nie zatrudnia pracowników w związku z czym nie mogła wyznaczyć nikogo do reprezentowania jej w postępowaniu kontrolnym. Oświadczyła również, że wszystkie dokumenty związane z działalnością w kontrolowanym okresie zostały zajęte w postępowaniu karnym i spółka ich nie posiadała. GITD wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Po dokonaniu kontroli sądowej w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja GITD, utrzymująca w mocy decyzję WITD o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za niepoddanie się i uniemożliwienie przez przedsiębiorcę przeprowadzenia kontroli w przedsiębiorstwie. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz wskazane przez organy przepisy u.t.d. i lp.1.5, załącznika nr 3 do tej ustawy oraz przepisy u.s.d.g. Przepisy rozdz. 5 u.s.d.g., do których odsyła art. 89c u.t.d. dotyczą kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorców, której mają oni obowiązek się poddać i o której winni być uprzednio zawiadomieni przez organ kontrolujący (art. 77 – 84d). Zgodnie z art. 80 ust. 1 u.s.d.g. czynności kontrolnych dokonuje się w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej. Z kolei z art. 80 ust. 3 u.s.d.g. wynika, że kontrolowany jest obowiązany do pisemnego wskazania osoby upoważnionej do reprezentowania go w trakcie kontroli, w szczególności w czasie jego nieobecności. Przepis art. 72 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że kontrolowany jest obowiązany umożliwić inspektorowi dokonanie czynności kontrolnych, natomiast przepis art. 92a ust. 1 i ust. 2 tej ustawy przewiduje, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie oraz że suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 złotych. Z punktu 1.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wynika, że niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części podlega karze 10.000 zł. Organy administracyjne obu instancji trafnie oceniły stan faktyczny przyjmując, że skarżąca uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli, a zatem zgodnie z przywołanymi przepisami prawa materialnego, zaistniały podstawy do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Z akt postępowania wynika, iż WITD dochował obowiązku właściwego i prawidłowego zawiadomienie o kontroli zgodnie z wymogami określonymi w art. 79 u.s.d.g. W reakcji na takie zawiadomienie skarżąca spółka, zgodnie z art. 72 u.t.d., obowiązana była umożliwić dokonanie czynności kontrolnych. W dniu wskazanym w wystosowanym zawiadomieniu czyli [...] września 2016 r. organ podjął próbę przeprowadzenia kontroli, jednak upoważnionej osoby nie zastano w siedzibie spółki, ani też pod adresem pod którym działalność gospodarczą miał prowadzić prezes zarządu skarżącej. Należy przy tym zauważyć, że jak wynika z akt sprawy zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli doręczono skarżącej spółce z należytym wyprzedzeniem bo już 9 września 2016 r. Spółka natomiast, świadoma zbliżającej się kontroli nie podjęła żadnych czynności zmierzających do uczynienia zadość wymogowi wynikającemu z art. 80 ust. 3 u.s.d.g. i nie upoważniła nikogo do reprezentowania jej w czasie kontroli. Nie powołała pełnomocnika, ani nie poinformowała organu kontrolnego o kolizji terminu planowanej kontroli z terminem wezwania do stawiennictwa na wezwanie wystosowane przez Policję. Sąd podkreśla przy tym, że nie kwestionuje faktu stawiennictwa prezesa zarządu i prokurenta spółki w Centralnym Biurze Śledczym Policji w dniu wyznaczonym jako termin kontroli, dostrzega jednak całkowitą bierność i brak jakiejkolwiek reakcji na zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli. Ani bowiem przed dniem [...] września 2016 r. ani po tej dacie spółka nie uczyniła nic w celu umożliwienia przeprowadzenia kontroli. Nie podjęła choćby próby umówienia innego - dogodnego terminu przeprowadzenia kontroli. Po raz pierwszy wystąpiła do organu dopiero z odwołaniem od decyzji wymierzającej karę pieniężną w dniu 9 grudnia 2016 r. Co więcej, w dniu kontroli nie poinformowała również osoby przebywającej w siedzibie spółki o przeszkodzie w poddaniu się kontroli w tym dniu ani o braku dokumentów dotyczących jej działalności w okresie wskazanym w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia postępowania kontrolnego. Suma zaniechań spółki doprowadziła do sytuacji w której organ kontrolny nie mógł podjąć czynności kontrolnych. Przepis art. 92 c ust. 1 u.t.d. wskazuje okoliczności egzoneracyjne, które stanowią podstawę dla uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie przepisu ustawy o transporcie drogowym lub odpowiedniego przepisu prawa unijnego, jednak nie określa bliżej ich charakteru prawnego. Utrwalony jest w piśmiennictwie i orzecznictwie pogląd, że w pierwszej kolejności okolicznością egzoneracyjną jest siła wyższa, rozumiana jako zdarzenie pochodzące z zewnątrz, którego następstwa nie można było przewidzieć i którego następstwom nie można było zapobiec, mimo dołożenia należytej staranności. Za okoliczność egzoneracyjną uznawana jest również wyłączna wina osoby trzeciej, za której działania osoba naruszająca prawo nie ponosi odpowiedzialności. Istotną przesłanką dla uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za delikt administracyjny, jest wykazanie należytej staranności, a w szczególności wywiedzenie, iż pomimo takiego wzorca postępowania zdarzenia będącego przyczyną naruszenia prawa nie można było przewidzieć i którego następstwom nie można było zapobiec. O ile w stosunkach danego rodzaju, przepis prawa administracyjnego nie określa konkretnych działań, jakie powinien podjąć przedsiębiorca w ramach swojej działalności, należałoby odwołać się do kryteriów należytej staranności wypracowanych na gruncie prawa cywilnego, mając w szczególności na uwadze zawodowy charakter działalności przedsiębiorcy (art. 355 § 2 k.c.). Staranność można określić zespołem pozytywnych cech, jak przykładowo: pilność, sumienność, rozsądek, ostrożność, zapobiegliwość, dbałość o osiągnięcie zamierzonego celu, przezorność, rozwaga (por. A. Rzetecka-Gil, komentarz do art. 355; LEX/el 2011). Miernik należytej staranności ma charakter obiektywny (abstrakcyjny). Dlatego zachowanie przedsiębiorcy powinno być oceniane przy uwzględnieniu cech danego rodzaju działalności gospodarczej, nie zaś pod kątem indywidualnych cech danego przedsiębiorcy. Wykroczenie przeciwko wymogowi należytej staranności, jeżeli prowadzi to do naruszenia prawa mającego postać deliktu administracyjnego, jest zawsze przejawem winy przedsiębiorcy i tym samym wyklucza możliwość powołania się na przepis art. 92 c u.t.d. (wyr. NSA z 17 kwietnia 2013 r., II GSK 214/12, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http//:orzeczenia.nsa.gov.pl - w skrócie: "CBOSA"). W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała jakiegokolwiek aktu staranności w celu umożliwienia WITD wszczęcia i przeprowadzenia skutecznej kontroli. Nie wskazała jednocześnie takich okoliczności, których nie mogła przewidzieć, lub na które nie miała wpływu, a które w dniu wyznaczonym do przeprowadzenia kontroli, uniemożliwiałyby kontakt z organem w celu zapewnienia skutecznego jej przeprowadzenia. Z oświadczenia prezesa zarządu skarżącej spółki nie wynika, że on oraz prokurent spółki mieli ograniczoną możliwość kontaktu np. drogą elektroniczną czy telefonicznie. Z ich oświadczeń wynikało, że do stawienia się w placówce Policji zostali wezwani telefonicznie. Nie zostali pozbawieni wolności. Ze skargi ani z akt sprawy nie wynika jednocześnie, by spółka usiłowała ustalić z organem inny - dogodny dla niej termin wszczęcia kontroli. Na ocenę powyższą nie ma wpływu podnoszona okoliczność, iż spółka w dacie wyznaczonej jako termin kontroli nie była w posiadaniu dokumentów dotyczących działalności w okresie objętym kontrolą, ponieważ te zostały zajęte w postępowaniu karnym. Należy zauważyć, że w przypadku poddania się kontroli i poinformowania o braku dokumentów, organ prowadzący kontrolę mógłby zwrócić się do organu prowadzącego postępowanie przygotowawcze o ich udostępnienie w niezbędnym dla postępowania zakresie. Brak informacji na ten temat ze strony skarżącej spółki należy również odczytywać jako zaniechanie tamujące możliwość przeprowadzenia kontroli. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut, w którym podnoszono, iż prowadzenie kontroli w spółce przez WITD było niedopuszczalne, ponieważ w tym samym czasie było wobec skarżącej prowadzone było postępowanie kontrolne przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej. Nie można bowiem uznać, że naruszono w ten sposób art. 82 ust. 1 u.s.d.g. zgodnie z którym nie można równocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy. Przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie, gdyż nie odnosił się do postępowania kontrolnego. Czym innym jest bowiem postępowanie kontrolne, a czym innym kontrola podatkowa. Pojęć tych nie można utożsamiać ponieważ kontrola podatkowa stanowi odrębny rodzaj postępowania, które może być przeprowadzone w ramach prowadzonego postępowania kontrolnego. Oba te postępowania posiadają odrębne uregulowania odnoszące się do momentu i trybu ich wszczęcia, zakończenia oraz co do czasu ich trwania. Zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 720 ze zm.), użyte w tej ustawie określenia: postępowanie kontrolne - oznacza postępowanie podatkowe, o którym mowa w dziale IV Ordynacji podatkowej, a kontrola podatkowa - kontrolę, o której mowa w dziale VI Ordynacji podatkowej. Rozróżnienie pojęć postępowania kontrolnego i kontroli podatkowej ma istotne znaczenie, bowiem przepisy u.s.d.g. regulujące prawa przedsiębiorców, dotyczą wyłącznie prowadzonej kontroli, w tym kontroli podatkowej, a nie postępowania kontrolnego.(zob. post. NSA z 27 października 2011 r. I FSK 1539/11, wyr. NSA z 18 marca 2011 r. I GSK 142/10 i z dnia 17 listopada 2011 r., post. NSA z 19 stycznia 2012 r. II FSK 2984/11). Tym samym prowadzenie kontroli podatkowej przez organ kontroli skarbowej nie stanowił przeszkody we wszczęciu i prowadzeniu kontroli przedsiębiorcy przez WITD. Brak było także podstaw do uwzględnienia zarzutu wymierzenia kary w maksymalnej wysokości. Należy bowiem wskazać, że automatycznie oznaczoną sankcję z art. 92a wymierza się za obiektywne naruszenia przepisów u.t.d. Przepisy u.t.d. nie zawierają podstawy do miarkowania wymierzanych kar. Ich wysokość jest oznaczona sztywno. Za naruszenie przepisów polegające na niepoddaniu się lub uniemożliwieniu kontroli w całości lub w części załącznik nr 3 do u.t.d. pod poz. 1.5 przewiduje karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. Stąd określenie kary w tej wysokości było w pełni uzasadnione. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.