II SA/Go 204/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2008 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Gorzowie Wlkp. sprawy ze skargi Wojewody Lubuskiego na uchwałę Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] w przedmiocie wynagradzania pracowników nie będących nauczycielami, zatrudnionych w szkołach podstawowych, oddziałach przedszkolnych, gimnazjum oraz świetlicy szkolnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Wojewoda Lubuski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. Nr 159 poz. 1270 ze zm.), wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy S. nr [...] w sprawie wynagradzania pracowników nie będących nauczycielami, zatrudnionych w szkołach podstawowych, oddziałach przedszkolnych, gimnazjum oraz świetlicy szkolnej. Zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (DZ.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 845 ze zm.), Wojewoda Lubuski wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały Rady Gminy S. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że uchwała będąca przedmiotem skargi nie była konsultowana ze związkami zawodowymi, ponieważ - jak wynika z informacji przekazanej przez Wójta Gminy S. - w Urzędzie Gminy S. oraz jednostkach organizacyjnych gminy nie działają związki zawodowe, zaś pracownicy szkół, o których mowa w uchwale nr [...] nie są członkami związków zawodowych. Wójt Gminy nie przedstawił dokumentów, z których wynikałoby, że uchwała byłaby przedstawiona do zaopiniowania przez właściwe związki zawodowe. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała istotnie naruszyła prawo, albowiem zgodnie z treścią art. 19 ust.1 ustawy o związkach zawodowych organizacja reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych, płacowych i socjalnych pracowników. Natomiast w myśl ust. 2 wskazanego powyżej art. 19, organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1 do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przestawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może być skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Dalej skarżący stwierdził, że przedmiotem uchwały były kwestie płacowe pracowników, a co za tym idzie odpowiednim związkom zawodowym przysługiwało prawo ich zaopiniowania. Tymczasem, wywodził skarżący, projekt uchwały nie został przedstawiony do zaopiniowania związkom zawodowym, przez co doszło do istotnego naruszenia przepisu art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych. Brak związków zawodowych w jednostkach organizacyjnych gminy czy też brak członkostwa w nich pracowników których uchwały dotyczą, nie znosi obowiązku ich zaopiniowania, gdyż w takiej sytuacji projekt uchwały powinien być przekazany do zaopiniowania właściwej instancji reprezentatywnego w myśl przepisów ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego związku zawodowego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. wniosła o jej oddalenie. Organ stwierdził, że zaskarżona uchwała nie była konsultowana ze związkami zawodowymi, albowiem żadna z osób, których uchwała dotyczy, nie jest członkiem związku zawodowego. W ocenie Rady, nie można mówić o naruszeniu art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, w sytuacji gdy brak jest reprezentatywnych, w rozumieniu ustawy, organów związków (ponieważ brak jest samych związków) na terenie zakładów pracy objętych zaskarżoną uchwałą lub gdy objęci daną regulacją pracownicy nie są zrzeszeni w żadnym związku zawodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze z. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd, uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego terenowych organów administracji publicznej lub inne akty generalne organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej stwierdza ich nieważność w całości lub w części lub stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm. - zwana dalej p.p.s.a.). Przytoczony przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (zwaną dalej -u.s.g.), stosownie do którego nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Natomiast przepis art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Z powyższego wynika, że - a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g. - każde istotne naruszenie prawa powoduje stwierdzenie nieważności aktu organu gminy dotkniętego taką wadą. Rozpatrując sprawę należy dokonać oceny, czy zaskarżony akt narusza przepisy prawa oraz, w wypadku odpowiedzi pozytywnej na tak postawione pytanie - czy stwierdzone naruszenie prawa nosi znamiona istotnego naruszenia. W wyroku z dnia 21 marca 2007r.,IV SA/Wa 2296/06,LEX nr 320813, Sąd stwierdził, że użyty w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia; nie ma tej sprzeczności, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez ten organ nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Natomiast w wyroku z dnia 29 listopada 2006r, l OSK 1287/06, LEX nr 320891, NSA stwierdził, że: "Kryterium oceny legalności uchwały rady gminy w świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi jej zgodność z prawem. Wynika to jednoznacznie ze sformułowania: "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego." Analizując niniejsza sprawę, kierując się utrwalonym orzecznictwem sądowym, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Gminy S. wydana została z naruszeniem przepisu art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r.o związkach zawodowych (DZ.U. z 2001 r. Nr 79 poz. 854 - zwana dalej ustawą o związkach zawodowych), przy czym naruszenie to należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, związek zawodowy jest dobrowolną! samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. W myśl art. 6 ustawy związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku. W myśl art. 19 ust. 1 organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), zwanej dalej "ustawą o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych", ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Stosownie do treści ust. 2 art. 19 ustawy o związkach zawodowych organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. Zgodnie z treścią ust. 4 art. 19 związkom zawodowym przysługuje prawo wyrażania publicznie opinii na temat założeń lub projektów, o których mowa w ust. 1, w środkach masowego przekazu, w tym także w radio i telewizji. Na sesji w dniu [...] Rada Gminy S. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wynagradzania pracowników nie będących nauczycielami, zatrudnionych w szkołach podstawowych, oddziałach przedszkolnych, gimnazjum oraz świetlicy szkolnej. W § 1 uchwały ustalono wysokość najniższego wynagrodzenia zasadniczego w l kategorii zaszeregowania, natomiast w § 2 uchwały ustalono wartość punktu na 3, 50 zł. Pozostaje w sprawie poza sporem okoliczność, że ze względu na przedmiot regulacji, zaskarżona uchwała podlegała konsultacjom ze związkami zawodowymi. Obowiązek powyższy nie został wypełniony, albowiem, jak wynika ze stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, Rada Gminy S. stwierdziła niemożność wyczerpania tej procedury ze względu na fakt, że żaden z pracowników objętych uchwałą nie należy do żadnego związku zawodowego. Stanowisko organu było w tym względzie błędne, gdyż brak związku zawodowego w danym zakładzie pracy nie zwalniał organu samorządu terytorialnego od przeprowadzenia konsultacji w trybie przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, z reprezentatywną organizacją związkową, o której mowa w ustawie z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego. Obowiązek taki wynika expressis werbis z przytoczonego powyżej przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Nadanie obowiązkowi, o którym mowa we wskazanym przepisie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, rangi ustawowej, świadczy o ogromnym znaczeniu jakie ustawodawca nadaje roli związków zawodowych w procesie kształtowania sytuacji zawodowej i socjalnej (art. 1 ustawy o związkach zawodowych) wszystkich pracowników, niezależnie od tego czy zrzeszeni są w związkach zawodowych. Stąd uchwalenie aktu prawa miejscowego z pominięciem obowiązkowej konsultacji z organem ustawowo wskazanym, należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, a akt w ten sposób podjęty, winien być wyeliminowany z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego odnosi skutek ex tunc, co oznacza jego eliminację od chwili jego podjęcia. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.ps.a., Sąd orzekł jak punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.