II SA/Go 205/11

Sygn. akt II SA/Go 205 /11 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi L.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2010r. Prezydent Miasta ([...]), ustalił dla Piekarnia J.R., ul. [...] warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania wraz z przebudową i nadbudową istniejącego budynku banku na funkcję handlowo-usługową na działce nr [...] oraz zagospodarowania terenu wokół budynku na części działki nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła między innymi L.H. (wnieśli je także inni właściciele lokali przy ul. [...] oraz reprezentująca ich Wspólnota Mieszkaniowa). W uzasadnieniu strona wskazała, że planowana przebudowa znacznie pogorszy warunki lokali mieszkalnych, których okna są usytuowane od strony banku oraz że nie zostaną zachowane przepisy dotyczące odległości między budynkami. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze z uwagi na to, że odwołanie wniósł podmiot nie będący stroną postępowania. Organ ustalił bowiem, że stronami ww. postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy, oprócz inwestora (będącego również użytkownikiem wieczystym działki nr [...]), są również wspólnoty mieszkaniowe, które tworzą właściciele lokali mieszkalnych w sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji budynkach. Skargę na powyższą decyzję złożyła L.H., która przytoczyła argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269, ze zm.), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, ze zm.) - dalej jako "ppsa". Sąd nie może opierać kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Dokonując oceny zasadności zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności uznać należy, iż decyzja ta nie uchybia prawu. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż nie można wywodzić ogólnego wniosku, że we wszystkich sprawach, tam gdzie jest ustanowiona wspólnota mieszkaniowa, tylko wspólnota ma przymiot strony. Nie we wszystkich bowiem sytuacjach i za wszystkich członków wspólnoty działa wyłącznie wspólnota mieszkaniowa (tak w: wyrok z dnia 30 czerwca 201 Or. Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OSK 729/09, LexPolonica nr 2335323). Nie można bowiem z góry zakładać, że interes prawny wspólnoty i poszczególnego właściciela są wobec siebie konkurencyjne i wykluczają się wzajemnie. Odpowiednio reprezentowana wspólnota mieszkaniowa ma status strony w zakresie dotyczącym spraw tej wspólnoty, tj. nieruchomości wspólnej, a właściciel odrębnego lokalu - w sprawach dotyczących tego lokalu (szerzej: wyrok z dnia 18 czerwca 2007r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 620/07, LEX nr 344909). Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż wspólnota mieszkaniowa lokali ma zapewnić władanie nieruchomością wspólną w zgodzie z interesem właścicieli lokali. W świetle art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 80, póz. 903 ze zm.) i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, póz. 1071 ze zm.) - k.p.a., wspólnota mieszkaniowa ma zdolność do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Przepis art. 6 ustawy o własności lokali stanowi, iż wspólnota, którą tworzy ogół mieszkańców, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Wspólnota mimo, że nie posiada osobowości prawnej może być podmiotem praw i obowiązków. Sprawami wspólnoty kieruje zarząd i reprezentuje ją na zewnątrz oraz sprawami między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami (art. 21 ustawy o własności lokali). W judykaturze ukształtował się pogląd, że w pewnych przypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów o charakterze zbiorowym takich jak wspólnota mieszkaniowa. Nie we wszystkich przypadkach za członka wspólnoty działa zarząd wspólnoty. Jeżeli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny interes prawny, to istnieje podstawa, by występował jako strona postępowania administracyjnego w sprawie, w której może także występować wspólnota (tak w: wyrok z dnia 19 maja 2010r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OSK 917/09, LEX nr 597957). Zaprezentowane powyżej stanowisko nie wyklucza, że w konkretnej sprawie za stronę postępowania administracyjnego można by uznać zarówno wspólnotę mieszkaniową, jaki i indywidualnie tworzące ją podmioty. Stan taki dotyczy jednak przypadków, w których członkowie wspólnoty mieszkaniowej, w stosunkach zewnętrznych będą realizować swe prawa obok wspólnoty mieszkaniowej nie z tytułu współwłasności nieruchomości gruntowej, lecz z uwagi na posiadanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z odrębną własnością konkretnych lokali (wyrok z dnia 25 lutego 2009r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1322/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie należało zbadać, czy organ zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na to, iż skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania wraz z przebudową i nadbudową budynku położonego na sąsiedniej nieruchomości. Organ podał, iż stroną jest wyłącznie wspólnota mieszkaniowa, której członkiem jest skarżąca. W sytuacji takiej jak zaistniała w niniejszej sprawie, podmiot pominięty przez organ w postępowaniu jest uprawniony do złożenia odwołania w terminie jaki dla tej czynności procesowej biegnie dla stron, którym decyzję doręczono o ile rzeczywiście legitymuje się on przymiotem strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. czyli może się wykazać posiadaniem interesu prawnego. Tak też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. L.H. w terminie do złożenia odwołania, wniosła ten środek na decyzje organu l instancji, a organ II instancji postępowanie odwoławcze umorzył. Należy pamiętać, że o tym czy dany podmiot jest stroną konkretnego postępowania administracyjnego nie decyduje sama jego wola czy przekonanie ani nawet dopuszczenie go przez organ administracji do udziału w sprawie w tym charakterze procesowym. Decydująca jest okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować jego interes w załatwieniu sprawy jako interes prawny. Stroną może zatem być jedynie podmiot, który wykaże swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy administracyjnej. Interes prawny musi być oparty na konkretnej normie prawa materialnego (rozumianego szeroko – nie tylko administracyjnego ale też np. cywilnego). Norma prawa materialnego będzie zaś mogła być uznana za podstawę do wyprowadzenia z niej interesu prawnego, gdy na jej podstawie podmiot będzie mógł uzyskać konkretne uprawnienie lub być obarczony obowiązkiem konkretnego zachowania się w postaci nakazu lub zakazu, po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej. Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny polegający na tym, że podmiot jest zainteresowany określonym sposobem załatwienia sprawy, ale nie może poprzeć go normą prawa materialnego. Tym samym należy uznać, że podmiot dla którego decyzja administracyjna nie rodzi żadnych praw lub obowiązków opartych o przepisy prawa materialnego nie ma interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym (wyrok z dnia 27 sierpnia 2009r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 371/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999r., sygn. akt OPS 16/98, Glosa 2000/2 str. 30). Dopiero bowiem uznanie, iż środek odwoławczy złożył podmiot faktycznie będący stroną i stwierdzenie, że uczynił to w terminie jaki przysługiwał innym stronom, biorącym udział w postępowaniu, uprawnia organ do merytorycznego jego rozpoznania. Zgodnie z brzmieniem art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu. W orzecznictwie i doktrynie w zasadzie jednolicie przyjmuje się, że interes prawny winien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. IV SA 1693/97). Innymi słowy, stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. III SA 1876/99). Podkreśla się ponadto, że jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. II SA 1410/01). Związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie zaś dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby, albo rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa lub obowiązki innego podmiotu. W wyroku z dnia 13 grudnia 1999 roku (sygn. akt IV SA 1996/97, LEX nr 48720) wydanym w sprawie, której przedmiotem było ustalenie warunków zabudowy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "nie podziela stanowiska, iż we wszystkich sytuacjach za członków Wspólnoty Mieszkaniowej działa wyłącznie Wspólnota, a w szczególności jej zarząd. Jeśli członek Wspólnoty Mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także Wspólnota. Skarżący wskazywał, iż jego interes prawny polega na zachowaniu prawa do przejazdu do garażu i interesu takiego nie można nie uznać za interes dający mu status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.." W wyroku z dnia 21 lipca 2004 roku (sygn. akt IV SA 2061/02, LEX nr 158921) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, że "Jeśli członek Wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także Wspólnota". Z kolei w wyroku z dnia 19 października 2004 roku (sygn. akt IV SA 1522/03, LEX nr 160791) Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że "Jedynie w wyjątkowych wypadkach, gdy członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, istnieje podstawa, by mógł wystąpić jako strona w postępowaniu administracyjnym". Analizując wymienione wyżej orzeczenia stwierdzić należy, iż członek wspólnoty, aby wystąpić jako strona postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy winien wskazać konkretną okoliczność, która godzi w jego indywidualny interes oraz przepis prawa, który upoważnia go do działania. W wymienionym wyżej orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego indywidualny interes prawny członka Wspólnoty wyrażał się w tym, że planowana inwestycja mogła zagrozić możliwości dojazdu do garażu. W postępowaniu o wydanie pozwolenie na budowę może to być np. kwestia dopływu światła słonecznego do lokalu. Planowana budowa może bowiem być tak usytuowana, że naruszać będzie przepisy o dopływie światła słonecznego tylko w stosunku do jednego lokalu. W ocenie Sądu skarżąca w toku postępowania nie wykazała własnego indywidualnego interesu prawnego do tego, by uczestniczyć samodzielnie w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Skarżąca nie podała jakichkolwiek argumentów, które przemawiałyby za tym, iż ma własny indywidualny interes prawny w uczestnictwie w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku. Skarżąca twierdzi, iż przebudowa wraz z nadbudową budynku zlokalizowanego na sąsiedniej nieruchomości spowoduje radykalne pogorszenie warunków lokali mieszkalnych, których okna są usytuowane od strony budynku położonego na działce nr [...] i części działki [...] poprzez ich zacienienie. Zdaniem skarżącej "ograniczenie w dostępie do światła dziennego do okien lokali mieszkalnych członków naszej wspólnoty w zakresie normatywnego nasłonecznienia i naświetlenia mieszkań stanowić będzie niedozwoloną immisję". Kwestia zacienienia lokalu nie może być podnoszona na etapie wydawania warunków zabudowy, a jedyne już przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Kolejnym argumentem skarżącej była odległość między spornym budynkiem a budynkiem na działce sąsiedniej (w którym zamieszkuje skarżąca). Tym argumentem skarżąca również nie wykazała własnego i indywidualnego interesu prawnego do występowania w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu, bo dotyczy on wszystkich lokali w sąsiednim do spornego budynku, gdzie w imieniu właścicieli tych lokali działa Wspólnota i to ona jest stroną w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Niezależnie od powyższego, nieistnienie po stronie właścicieli nieruchomości lokalowych interesu prawnego co do udziału w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie przesądza o braku przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, bowiem konkretne rozwiązania projektowe mogą skutkować oddziaływaniem nie tylko na sąsiednią nieruchomość gruntową, ale także w przestrzeń nieruchomości lokalowych (tak w cyt. wyroku z dnia 25 lutego 2009r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie). Na marginesie, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. ([...]), po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej właścicieli lokali przy ul. [...], SKO uchyliło decyzję organu l instancji z dnia [...] listopada 2010r. i przekazało do ponownego rozpoznania organowi l instancji. Wobec tego decyzja, od której odwołanie złożyła L.H., a postępowanie z tego odwołania zostało umorzone została wyeliminowana z obrotu prawnego. Tym samym, nawet uwzględnienie skargi L.H. odniosłoby taki skutek, że Kolegium umorzyłoby postępowanie jako bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy skoro podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, póz. 1270 ze zmianami).