II SA/Go 207/12

Dnia 19 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Apelacyjnego na rozporządzenie nr [...] Wojewody z dnia [...] r. w sprawie Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Województwa z 2008 r., nr 14, poz. 341) I. stwierdza nieważność zaskarżonego rozporządzenia, II. stwierdza, że zaskarżone rozporządzenie nie podlega wykonaniu. Dnia [...] lutego 2008 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 17 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92 poz. 880 ze zm.) wydał rozporządzenie Nr [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Rozporządzenie to zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 14 poz. 341, W rozporządzeniu Wojewoda określił obszar Parku w całości, tj. 20.961,4 ha, obszar znajdujący się na terenie województwa tj. 2.894,0 ha oraz na terenie województwa tj. 18.067,4 ha. W § 2 Wojewoda określił cele ochrony na terenie Parku, zaś w § 3 wprowadził zakazy. Pod tekstem rozporządzenia dodano objaśnienia nr 1 i 2, w myśl których: 1) niniejsze rozporządzenie było poprzedzone rozporządzeniem Nr [...] Wojewody z dnia [...] listopada 1991 r. (Dz. Urz. Woj. Z 1996 r. Nr 22 poz. 89) które na podstawie art. 157 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92 poz. 880) traci moc z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia z tym, że na podstawie art. 153 w/w ustawy utworzony park krajobrazowy stał się parkiem krajobrazowym w rozumieniu tej ustawy; 2) Wojewoda wydał rozporządzenie Nr [...] Wojewody z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Województwa Nr 132 poz.3218) obejmujące obszar parku na terenie województwa. W uzasadnieniu rozporządzenia wskazano, że niniejsze rozporządzenie nie kreuje nowej formy ochrony przyrody, a jedynie dostosowuje zapisy dotyczące istniejącego parku krajobrazowego do regulacji zawartych w nowej ustawie o ochronie przyrody. Na potrzeby niniejszego rozporządzenia dokonano ponownego obliczenia powierzchni [...] Parku Krajobrazowego na terenie województwa z zastosowaniem nowoczesnych technik komputerowych. W związku z tym, że rozporządzenie nie dotyczy utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego, nie wymaga ono uzgodnienia z właściwymi miejscowo radami gmin. Projekt rozporządzenia został zaopiniowany przez Wojewódzką Radę Ochrony Przyrody. W tym miejscu należy wskazać, iż wyrokiem z dnia 10 czerwca 2009 r., IV SA/Po 324/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność rozporządzenia Wojewody z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] 1 Sygn. akt II SA/Go 207/12 w przedmiocie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego, zaś wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2009 r., II OSK 1522/09 skarga kasacyjna Wojewody została oddalona. Na rozporządzenie Wojewody Nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej delegowany do Prokuratury Apelacyjnej. Rozporządzeniu zarzucił rażące naruszenie przepisu art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r, o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92 poz. 880 w wersji z dnia wydawania rozporządzenia) polegające na bezpodstawnym uznaniu, że zaskarżone rozporządzenie nie dotyczy utworzenia, czy zmiany granic parku krajobrazowego co uzasadnia zwolnienie wojewody z obowiązku uzgadniania projektu nowego rozporządzenia z właściwymi radami gmin oraz przyjęcie nieznanej prawu instytucji "dostosowania" aktu normatywnego do zmian w porządku prawnym i uznanie, że zwalnia ona z rygorów określonych dla nowelizacji tego aktu. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi, iż park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia Wojewody, które określa nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku o których mowa w art. 17 ust. 1 wynikające z potrzeb jego ochrony. Projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy. W przedmiotowej sprawie Prokurator stwierdził, że zaskarżone rozporządzenie odmiennie niż rozporządzenia Nr [...] Wojewody z dnia [...] listopada 1991 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego określa przebieg granic parku - 20.961,4 ha, w tym na terenie województwa 2.894,0 ha w porównaniu do 21.450 ha w rozporządzeniu z 1991 r. oraz rezygnuje z określenia strefy otuliny parku. Z punktu widzenia wymogów procedury określonej w art. 16 ust. 4 ustawy nie ma znaczenia, jakimi metodami kierował się Wojewoda ustalając obszar Parku. Nadto rozporządzenie Wojewody wprowadza na terenie Parku szereg nowych lub odmiennie określonych zakazów wynikających z art. 17 ust.1 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. 2 Sygn. akt ii SA/Go 207/12 Z art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody wynika obowiązek Wojewody do uzgodnienia z właściwymi miejscowo radami gmin projektu rozporządzenia w sprawie utworzenia parku krajobrazowego. Wskazując na powyższe Prokurator zaznaczył, że także każda zmiana rozporządzenia wydanego na podstawie ustawy o ochronie przyrody, nawet w przypadku, gdy rozporządzeniem tym nie zmienia się granic parku krajobrazowego, a zmienia się inne ustalenia dotyczące tego terenu, wymaga także uzgodnień z właściwymi radami gmin. Skoro zatem należałoby dokonać uzgodnień jedynie przy pierwszym rozporządzeniu którym ten park utworzono, to zmieniając takie rozporządzenia wojewoda mógłby w sposób dowolny, bez konieczności uzgodnień, wprowadzać kolejne zakazy lub kolejne ustalenia dotyczące celów ochrony. Prokurator podniósł, iż zaskarżone rozporządzenie zostało wydane "w sprawie [...] Parku Krajobrazowego" a tymczasem z treści art. 16 ust. 3 i ust. 4 ustawy o ochronie przyrody wynika, że wojewoda może wydać rozporządzenie którym; utworzy park krajobrazowy, zmieni jego granice, powiększy lub pomniejszy jego obszar, zlikwiduje go. Ustawa o ochronie przyrody nie zna innej kategorii rozporządzenia w odniesieniu do parków krajobrazowych. Zatem wojewoda nie był upoważniony do wydania rozporządzenie w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. W sprawie należy przyjąć, iż zaskarżone rozporządzenie jest w istocie rozporządzeniem w sprawie utworzenia parku krajobrazowego i w oparciu o art. 17 ust. 1 ustawy jego projekt wymagał uzgodnienia z właściwymi miejscowo radami gmin, co w sprawie nie miało miejsca, a co stanowi naruszenie prawa materialnego tj. art. 16 ust. 4 cytowanej ustawy. Takie stanowisko znajduje także uzasadnienie w wyrokach NSA z dnia 18 stycznia 2007 r., II OSK 1589/06, z dnia 11 marca 2009 r., II OSK 1220/08, a także WSA w Olsztynie z dnia 24 lutego 2006 r., II SA/Ol 121/06 i WSA w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2009 r., IV SA/Po 324/09. Ustawodawca nie przewidział możliwości zwolnienia organu wydającego rozporządzenie z powyższej procedury ani nie została ona wprowadzona w przepisach przejściowych nowej ustawy o ochronie przyrody. Wobec powyższego należy przyjąć, że mamy do czynienia z rozporządzeniem wyznaczającym (na nowo) obszar chronionego krajobrazu, przy czym w zakresie, w jakim nowo wyznaczony obszar pokrywa się z obszarem wytyczonym na podstawie poprzedniego rozporządzenia, owo wyznaczenie miałoby skutek deklaratoryjny (potwierdzający kontynuację dotychczasowej formy). Natomiast w pozostałym zakresie, tj. co do terenów dotychczas 3 Sygn. akt II SA/Go 207/12 nie objętych w/w obszarem oraz co do zmodyfikowanych zakazów - rozporządzenie ma skutek konstytutywny. Wskazując na obowiązek wojewody uzgadniania projektu takiego rozporządzenia z właściwymi miejscowo radami gmin skarżący podkreślił, że obowiązek przeprowadzania takich uzgodnień istniałby nawet w sytuacji, gdyby obszar opisany w rozporządzeniu pokrywał się z tym wytyczonym w niniejszym rozporządzeniu. Już bowiem sama modyfikacja zakazów obowiązujących na tym obszarze oraz zmiana opisu jego granic oraz wyliczenia jego powierzchni nakazywałaby przyjąć, że mamy w tym przypadku do czynienia jeśli nie z nowym (swoiście odnowionym) wyznaczeniem obszaru chronionego krajobrazu w rozumieniu art. 23 ust. 3 ustawy, to przynajmniej ze zmianą wcześniejszego wyznaczenia, do której zgodnie z przytoczonym orzecznictwem i tak należałoby stosować zasady obowiązujące przy wyznaczaniu obszaru. Ustawodawca nie przewidział możliwości zwolnienia organu wydającego rozporządzenie z powyższej procedury przyjęcia rozporządzenia. Szczególna procedura nie została też wprowadzona w przepisach przejściowych nowej ustawy o ochronie przyrody. Wprawdzie art. 153 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że formy ochrony przyrody o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt. 1-4 i 6-10 (w tym także parku krajobrazowego) utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy, jednakże należy pamiętać że formy ochrony przyrody utworzone na podstawie rozporządzeń wydanych w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. (art. 23 w związku z art. 26 ustawy z 1991 r.) obowiązują w takim kształcie, w jakim istniały przed dniem wejścia wżycie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Natomiast z chwilą wydania przepisów wykonawczych do ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie poprzedniej ustawy o ochronie przyrody utraciły moc, co oznacza także, iż z tą chwilą poprzednie formy ochrony przyrody przestały istnieć, gdyż zostały zastąpione nowymi formami ochrony przyrody, zgodnymi z nowo wydana ustawą. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie podał, że w rzeczywistości granice parku, a nie jego powierzchnia fizyczna nie uległy zmianie. W wyniku ponownego obliczenia powierzchni [...] Parku Krajobrazowego na terenie województwa z zachowaniem nowoczesnych technik komputerowych ustalono nową wartość powierzchni wynoszącą 2894,0 ha. Pierwotna wielkość przedmiotowego obszaru powierzchni [...] Parku Krajobrazowego na terenie województwa 4 Sygn. akt II SA/Go 207/12 określona była na podstawie danych ewidencyjnych, co powodowało, że nie była to wielkość rzeczywista. W opinii organu rozporządzenie nr [...] z 2008 r. nie tworzyło nowej formy ochrony przyrody, a jedynie określało nową wartość powierzchni określonej przy pomocy bardziej precyzyjnych sposobów, nie zmieniając granic parku, nie wymagało uzgodnienia z radami gmin, co winno być dokonywane w sprawach utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880) park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju (ust. 1). Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę (jeżeli została wyznaczona), szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa wart. 17 ust. 1 ustawy, wynikające z potrzeb jego ochrony (ust. 3). Projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy (ust. 4). W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że projekt rozporządzenia Wojewody nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nie został uzgodniony z właściwymi miejscowo radami gmin. Stanowiło to istotne naruszenie procedury uzgodnień określonej w art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody uzasadniające stwierdzenie jego nieważności. Należy podzielić stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1589/06 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; ), jak też w wyroku kasacyjnym zapadłym w tej sprawie. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wprowadzenie nowego rozporządzenia w sprawie parku krajobrazowego (obszaru chronionego krajobrazu) - w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - wymaga uzgodnienia z właściwymi radami gmin. Ustawodawca nie przewidział możliwości zwolnienia organu wydającego rozporządzenie z powyższej procedury przyjęcia rozporządzenia. Szczególna 5 Sygn. akt II SA/Go 207/12 procedura nie została także wprowadzona w przepisach przejściowych nowej ustawy o ochronie przyrody. Wprawdzie art. 153 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10 (w tym także parku krajobrazowego), utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy, jednakże należy pamiętać, że formy ochrony przyrody utworzone na podstawie rozporządzeń wydanych w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. (art. 32 w związku z art. 26 ustawy z 1991 r.) obowiązują w takim kształcie, w jakim istniały przed dniem wejścia wżycie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Natomiast z chwilą wydania przepisów wykonawczych do ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie poprzedniej ustawy o ochronie przyrody utraciły moc, co oznacza także, iż z tą chwilą poprzednie formy ochrony przyrody przestały istnieć, gdyż zostały zastąpione nowymi formami ochrony przyrody, zgodnymi z nowo wydaną ustawą. Brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, iż w przypadku, gdy wojewoda wydaje rozporządzenie w sprawie parku krajobrazowego na podstawie nowej ustawy o ochronie przyrody, które ma zastąpić poprzednio obowiązujące rozporządzenie w tym zakresie (wydane na podstawie przepisów dotychczas obowiązujących), zwolniony jest z obowiązku dokonania uzgodnień. Taki przepis zwalniający z obowiązku dokonania uzgodnień w przepisach przejściowych ustawy się nie znalazł. Pominięcia uzgodnienia nie uzasadnia także cel, dla którego zastąpiono dotychczasowe przepisy wykonawcze nowymi, jakim jest potrzeba "dostosowania" ich do nowego stanu prawnego (patrz - powołany wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1589/06). Abstrahując od powyższego, dokonanie uzgodnień projektu rozporządzenia dotyczącego [...] Parku Krajobrazowego z właściwymi miejscowo radami gmin wymagane było także z innej przyczyny. Wbrew twierdzeniom Wojewody przedstawionym w odpowiedzi na skargę, nie może bowiem budzić wątpliwości, że zmieniono granice Parku. Poprzednio obowiązujące rozporządzenie nr [...] z [...] listopada 1991 r. określało, iż park stanowi obszar o powierzchni 21.450 ha z czego 9100 ha na terenie gminy [...], 3000 ha na terenie gminy [...], 7350 ha na terenie gminy [...], 2000 ha na terenie miasta i gminy [...]. Oznacza to, że na terenie obecnego województwa - gminy [...] to rozporządzenie dla Parku przewidywało powierzchnię 2000 ha. 6 Sygn. akt II SA/Go 207/12 Zaskarżone rozporządzenie natomiast zmniejsza ogólną powierzchnię do 20.961 ha, w tym na terenie województwa ta powierzchnia jest większa, bo wynosi 2894 ha. Nie jest zatem przekonująca argumentacja Wojewody o zastosowaniu nowych metod obliczeń powierzchni Parku. Organ nie dostrzega bowiem, że rozporządzenie tworzące formy ochrony przyrody jest aktem prawa (miejscowego), który - ze swej istoty - oparty jest na założeniu najlepszej i obiektywnej wiedzy prawodawcy. Z punktu widzenia wymogów procedury określonej w art. 16 ust. 4 ustawy nie ma znaczenia, jakimi metodami kierował się Wojewoda ustalając obszar [...] Parku Krajobrazowego. Istotne jest jedynie to, że obszar ten został znacznie zmniejszony jeśli chodzi o ogólną powierzchnię, a zwiększony co do powierzchni na terenie województwa. Tym bardziej, iż w obu rozporządzeniach opis przebiegu granic [...] Parku Krajobrazowego jest różny. Oba rozporządzenia posługują się inną metodologią. Uchylane - za zasadę przyjmuje opis terenu (rów, droga, skrzyżowanie itd.), a zaskarżone używa numeracji działek. Te zatem nieprawidłowości -inne powierzchnie i inny opis przebieg granic - są równoznaczne ze zmianą granic Parku. Sąd podzielił także zarzuty skargi odnośnie błędnej nazwy aktu, nie mającego odniesienia do przedmiotu dokonanej regulacji. Rozporządzenie dotyczy zmiany granic parku krajobrazowego i taka nazwa winna znaleźć się w tytule rozporządzenia. Jednocześnie należy zauważyć , iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zajął podobne stanowisko w wyroku z dnia 10 czerwca 2009 r IV SA/Po 324/09 w sprawie ze skargi A. i W.S. na rozporządzenie Wojewody z dnia [...] lipca 2006 r nr [...] w przedmiocie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego - co do terenu parku położonego na terenie województwa. Wyrokiem tym WSA w Poznaniu stwierdził nieważność w/w rozporządzenia. Skarga kasacyjna Wojewody od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 11 grudnia 2009 r II OSK 1522/09 Mając na względzie powyższe, Sąd - działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)- orzekł jak w sentencji wyroku.