II SA/Go 220/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi H.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Burmistrz Miasta, działając na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 11, art. 61 ust. 2 pkt 1 i 3, art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej (DZ.U. z 2019 r. poz. 1507) dalej w skrócie - u.p.s., art. 104 i art. 163 kpa, postanowił z dniem [...] pażdziernika 2019 r. zmienić decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt H.W. w Domu Pomocy Społecznej w ten sposób, że od dnia [...] października 2019 r. wysokość opłaty ponoszonej przez H.W. wynosić będzie 4.041, 51 zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. oraz decyzjami zmieniającymi w.w. decyzję ustalona została odpłatność za pobyt H.W. w Domu Pomocy Społecznej. W związku z uzyskaniem informacji o zbyciu przez H.W. lokalu mieszkalnego wszczęto postępowanie administracyjne w toku którego ustalono, że z tytułu zbycia przez stronę lokalu mieszkalnego własnościowego położonego w [...] w dniu [...] pażdziernika 2019 r. H.W. uzyskała jednorazowy dochód w postaci ceny w wysokości 69.282, 96 zł. |Następnie organ przytoczył treść art. 8 ust. 11 u.p.s., zgodnie z którym w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia | |wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty: | |1)kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, | |2)kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie | |- kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. | Natomiast w myśl art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Organ wskazał, że na podstawie przelewu bankowego z dnia [...] pażdziernika 2019 r. na kwotę 69.282, 96 zł, zgodnie z art. 8 ust. 11 u.p.s. ustalono, że miesięczny dochód strony, poczynając od pażdziernika 2019 r. do września 2020 r. wynosi 5.773,58 zł (tj. 69.282,96 zł : na 12 miesięcy). Kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 710 zł. Organ podał, że aktualnie miesięczny koszt utrzymania mieszkańca Domu Pomocy Społecznej wynosi 4.792,65 zł. Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu. W niniejszym przypadku 70% dochodu strony stanowi kwota 4.041, 51 zł. Odpłatność jaką obecnie ponosić będzie Miasto [...] - Ośrodek Pomocy Społecznej od pażdziernika 2019 r. wynosić będzie 751,14 zł miesięcznie, co stanowi różnicę pomiędzy całkowitym kosztem utrzymania, a opłatą wnoszoną przez stronę. Od powyższej decyzji H.W., reprezentowania przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła odwołanie. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła: naruszenie art. 8 ust. 11 u.p.s. poprzez ustalenie, że poprzez zbycie lokalu uzyskała ona jednorazowy dochód w postaci ceny pomimo, że dochodem w rozumieniu ustawy jest przychód pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, a zbycie lokalu mieszkalnego stanowiło transakcję o charakterze ekwiwalentnym, nie zmieniającą w żaden sposób na korzyść sytuacji materialnej i majątkowej strony; naruszenie art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów prowadzących do ustalenia, czy H.W. w wyniku zbycia mieszkania uzyskała dochód, a jeżeli go uzyskała - w jakiej wysokości, z równoczesnym poprzestaniem na uznaniu za dochód kwoty 69.282,96 zł, pomimo że przeprowadzenie dowodów prowadzących do ustalenia wartości mieszkania, okoliczności jego zbycia, wysokości należności uzyskanej przez H.W. - prowadzi do wniosku, że strona nie uzyskała żadnego dochodu wpływającego na ustalenie prawa do zasiłku stałego wraz ze składkami na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik skarżącej dowodził, że w wyniku zbycia mieszkania skarżąca nie uzyskała dochodu. Zbycie mieszkania nastąpiło w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym, a kwota przekazana na rachunek bankowy skarżącej nie była wyższa od wartości majątku, którym strona dysponowała przed sprzedażą. Nastąpiło zatem ekwiwalentne zastąpienie jednego składnika majątkowego (udziału w prawie własności nieruchomości) innym składnikiem majątkowym - pieniędzmi o wartości porównywalnej z wartością udziału w prawie własności mieszkania. Zdaniem strony skarżącej dochód wygenerowany zostałby jedynie wówczas, gdyby na skutek transakcji nastąpiło przysporzenie w majątku strony, co bezspornie nie nastąpiło. W ocenie strony aby skutecznie podnieść, że strona uzyskała dochód z tytułu zbycia prawa majątkowego należy ustalić, czy i w jaki sposób nastąpiła zmiana sytuacji materialnej H.W. na skutek dokonanej transakcji. Ustaleń w powyższym zakresie organ nie poczynił, co zdaniem strony skarżącej, doprowadziło do błędnego utożsamienia przychodu (kwoty, która wpłynęła na rachunek bankowy) z dochodem w rozumieniu art. 8 ust. 11 u.p.s. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o zmianie z dniem [...] grudnia 2019 r. decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt H.W. w Domu Pomocy Społecznej w ten sposób, że od dnia [...] grudnia 2019 r. wysokość opłaty ponoszonej przez H.W. wynosić będzie 4.041, 521 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej kwalifikujące do otrzymania wsparcia z pomocy społecznej wynosi 701 zł., a pięciokrotność tej kwoty to kwota 3.501,00 zł (art. 8 ust. 11). Uzyskana przez stronę należność ze sprzedaży mieszkania w wysokości 69.282, 96 zł jest wyższa od pięciokrotności kwoty kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. W tej sytuacji organ był zobowiązany do rozliczenia kwoty tego dochodu w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, co daje dochód w wysokości 5. 773, 58 zł. miesięcznie. Dalej SKO przytoczyło treść art. 60 ust. 1 i ust. 2 u.p.s., a następnie wskazało, że średni koszt utrzymania mieszkańca Domu Pomocy Społecznej, zgodnie z Zarządzeniem Starosty Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej dla kobiet przewlekle psychicznie chorych na 2019 r. wynosi 4 792, 65 zł. Wobec powyższego wysokość opłaty jaką powinna ponosić H.W. wynosi - 5.773,58 x 70% = 4.041,51 zł. W tej sytuacji wysokość opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej ustalona w zaskarżonej decyzji jest prawidłowa. Zdaniem Kolegium organ nie mógł jednak orzekać w przedmiotowej sprawie z mocą wsteczną, gdyż decyzje zmieniające decyzje w przedmiocie przyznania świadczeń z pomocy społecznej mają charakter konstytutywny. W związku z powyższym Kolegium uznało, że zmiana wysokości opłat za pobyt skarżącej w Domu Pomocy Społecznej winna nastąpić od [...] grudnia 2019 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że przychody których nie wlicza się do dochodu wskazane są w art. 8 ust. 4 u.p.s. W przepisach u.p.s. ustawodawca nie wskazał, aby należności uzyskane ze sprzedaży lokalu mieszkalnego podlegały odliczeniu od dochodu ustalanego na potrzeby pomocy społecznej. Powołując się na orzecznictwo sądowe Kolegium zaprezentowało pogląd, zgodnie z którym dla potrzeb ustalania dochodu, od którego zależy przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, należy mieć na uwadze ogół uzyskiwanych wpływów, bez względu na żródło ich pozyskania. Od powyższej decyzji H.W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8 ust. 11 u.p.s., art. 106 ust. 5 u.p.s. i art. 77 § 1 kpa. W uzasadnieniu skargi powielono argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na badaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało stwierdzić, że nie narusza ona przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W sprawie pozostaje bezsporną okoliczność, że w wyniku sprzedaży przysługującego skarżącej prawa współwłasności do lokalu mieszkalnego położonego w [...], w dniu [...] pażdziernika 2019 r. skarżąca uzyskała kwotę pieniężną w wysokości 69.282,96 zł. Skarżąca korzysta z pomocy społecznej w formie, o której mowa w art. 36 pkt 2 lit. "o" u.p.s., czyli pobytu i usług w domu pomocy społecznej, stąd też dla ustalenia jej dochodu zastosowanie znajdują regulacje zawarte w ustawie o pomocy społecznej. Zgodnie z dyspozycją art. 8 ust. 3 u.p.s., który definiuje pojęcie dochodu, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1)miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2)składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, 3)kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Jednakże w przypadku uzyskania w ciągu w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony (art. 8 ust. 11 pkt 1 u.p.s.). Dla rozważenia jaki rodzaj przychodu stanowi podstawę uznania za dochód w rozumieniu przepisów u.p.s. istotne znaczenie ma użyte przez ustawodawcę sformułowanie - "niezależnie od żródeł i tytułu uzyskania przychodu" Unormowania u.p.s. w zakresie badania sytuacji dochodowej nakazują zatem uwzględniać każdy dochód otrzymany przez beneficjenta świadczenia. W art. 8 ust. 3 ustawodawca wymienił o jakie składniki należy pomniejszyć przychód przy ustalaniu dochodu, natomiast w art. 8 ust. 4 wymieniono świadczenia, których nie wlicza się do dochodu. Zgodnie z treścią ostatnio wskazanego przepisu do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1)jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2)zasiłku celowego; 3)pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4)wartości świadczenia w naturze; 5)świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 5a)świadczenia pieniężnego, o którym mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 690 oraz z 2019 r. poz. 730, 752 i 992), i pomocy pieniężnej, o której mowa w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji i okresu powojennego (Dz. U. z 2018 r. poz. 276 oraz z 2019 r. poz. 752), w art. 7a ust.2 ustawy z dnia 2 września 1994 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach, zakładach md uranu i batalionach budowlanych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1373 oraz z 2019 r. poz. 752), w art.5a ust. 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o osobach deportowanych do pracy przymusowej oraz osadzonych w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. z 2019 r. poz. 1168), w art. 10a ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych (Dz. U. poz. 1824, z 2010 r. poz. 1465, z 2011 r. poz. 696 oraz z 2019 r. poz. 752) oraz w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych; 6)dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego; 7)świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134, z późn. zm.), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1111 i 924); 8)świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (Dz. U. z 2018 r. poz. 1272 i 1669 oraz z 2019 r. poz. 1095); 9)świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 9 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o grobach weteranów walk o wolność i niepodległość Polski (Dz. U. poz. 2529); 10)nagrody specjalnej Prezesa Rady Ministrów przyznawanej na podstawie art. 31a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2019 r. poz. 1171). się świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji (Dz. U. poz. 1622). Przytoczone powyżej przepisy (art. 8 ust. 3 i ust. 4) zawierają zamknięty katalog zarówno pomniejszeń przychodu, jak i tych przychodów, których nie wlicza się do dochodu. Przepisy te należy interpretować ściśle, przy ich stosowaniu nie można posługiwać się interpretacją rozszerzającą, albowiem stanowią one wyjątki od zasady ogólnej traktującej każdy przychód jako żródło dochodu ustalanego na potrzeby tej ustawy. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie przewiduje możliwości nieuwzględnienia dochodu z uwagi na szczególny sposób jego wykorzystania, w tym zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, remonty lub inne. Zauważyć w tym miejscu należy, że w przepisach omawianej ustawy brak jest regulacji zawierających analogiczne rozwiązania prawne jak w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (DZ.U. 2020, 111), gdzie w art. 3 pkt 1a dotyczącym definicji pojęcia dochodu ustawodawca skierował wprost do przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. I tak zgodnie z art. 3 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1387, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. W przypadku ustalenia wysokości dochodu osoby wnioskującej o przyznanie świadczenia przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dają zatem podstawę do stosowania odpowiednich ulg przewidzianych w ustawie o podatku od osób fizycznych. Wobec powyższego stwierdzić należy, że w świetle ustawy o pomocy społecznej (art. 8 ust. 3 i ust. 4) przychód uzyskany ze sprzedaży lokalu mieszkalnego, będzie stanowić jednorazowy dochód w rozumieniu art. 8 ust. 11. Prawidłowo zatem organ ustalił odpłatność skarżącej za pobyt w Domu Opieki Społecznej uwzględniając wysokość kwoty uzyskanej ze sprzedaży mieszkania oraz średni koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej określony Zarządzeniem Starosty Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., kierując się przy tym treścią art. 60 ust. 2 u.p.s. Wbrew stanowisku skargi zebrany materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia końcowego rozstrzygnięcia, a okoliczności które zdaniem skarżącego należało wyjaśnić nie miały dla rozpatrywanej sprawy istotnego znaczenia. Sąd nie podziela natomiast stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji odnośnie skutków prawnych konstytutywnego charakteru decyzji wydanej na podstawie art. 106 ust. 5 p.p.s.a. Nie budzi sporu kwestia konstytutywnego charakteru decyzji wydanej na podstawie art. 106 ust. 5 w zw. z art. 163 kpa, jednakże wbrew twierdzeniom Kolegium decyzja wydana na tej podstawie prawnej może regulować stan fatyczny z mocą wsteczną. W orzecznictwie wskazuje się, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość jak i z mocą wsteczną. Wskazać przy tym należy, że zasada niedziałania prawa wstecz dotyczy stanowienia prawa, a nie jego stosowania. Odnosi się do stanowienia reguł prawnych, a nie konkretnych decyzji (por. wyroki sygn. akt I OSK 3158/18, IOSK 221/16, I OSK 922/16). W badanej sprawie przyjdzie zauważyć, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. wydaną na podstawie art. 163 kpa w zw. z art. 106 ust. 5 u.p.s. organ II instancji ustalił odpłatność skarżącej za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w zmienionej wysokości od dnia [...] grudnia 2019 r., a zatem organ ten orzekł w sprawie merytorycznie, a uczynił to z mocą wsteczną. Błędne stanowisko organu w powyższej kwestii wyrażone w uzasadnieniu decyzji, w ocenie Sądu, nie miało jednak wpływu na końcowy wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga została oddalona.