II SA/Go 221/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze sprzeciwu H.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem sprzeciwu wniesionego w niniejszej sprawie przez H.B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 roku, którą uchylono decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] listopada 2017r. w przedmiocie odpłatności za pobyt H.B. w domu pomocy społecznej i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej ustalił od dnia [...] maja 2011 r. odpłatność H.B. w Domu Pomocy Społecznej dla Kombatantów w kwocie 333,90 zł miesięcznie. Odpłatność została ustalona w powyższej wysokości, albowiem dochodem strony był zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł oraz zasiłek stały w kwocie 324 zł, zatem miesięczny dochód strony wyniósł 477 zł. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział przyznał H.B., począwszy od dnia [...].10.2017 r. emeryturę, której wysokość netto wyniosła 1.581,27 zł. Wobec powyższego organ I instancji zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2017 r. poinformował stronę o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, wskazując że z dniem [...] listopada 2017 r. została uchylona decyzja przyznająca zasiłek stały w związku z nabyciem prawa do świadczenia emerytalnego. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, orzekł o zmianie decyzji z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] o odpłatności za pobyt H.B. w Domu Pomocy Społecznej dla Kombatantów w ten sposób, że ustalił odpłatność od dnia [...].11.2017 r. w kwocie 1.213,99 zł miesięcznie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 17 ust. l pkt 16, art. 59 ust., art. 61 ust.2 pkt 1 i 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm. – dalej jako u.p.s.). Organ I instancji ustalił, że dochód H.B. stanowi świadczenie emerytalne w kwocie 1.581,27 zł netto miesięcznie, ponadto strona otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł, co wynika z decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...]. Zatem łączny miesięczny dochód wyniósł 1.734,27 zł. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 2 pkt.1 u.p.s. miesięczną odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu. Biorąc pod uwagę wymienione wyżej warunki ustalania miesięcznej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, organ I instancji orzekł o odpłatności od dnia [...] listopada 2017 r. w kwocie 1.213,99 zł miesięcznie tj. w wysokości 70% dochodu. Dodatkowo organ I instancji wyjaśnił, że każdorazowa zmiana wysokości dochodu powodować będzie odpowiednią zmianę odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, co każdorazowo zostanie określone decyzją ustalającą wysokość odpłatności za pobyt w domu. Rozpatrując odwołanie H.B. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. wskazało, że zasługuje ono na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazano w odwołaniu i zaskarżoną decyzję organu I instancji należało uchylić z powodu istotnych uchybień proceduralnych oraz prawa materialnego i sprawę przekazać organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 u.p.s. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Przepis ten stosuje się co prawda do weryfikacji decyzji o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej (eliminacji lub zmiany decyzji), niemniej w innych niż analizowane przypadki. Przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. stanowi lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017, poz. 1257 ze zm.), zwaną dalej jako "k.p.a." Dalej organ wskazał, że na gruncie k.p.a. wzruszenie decyzji tworzących prawa nabyte dla stron może nastąpić na podstawie art. 155 lub art. 161. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. jest postępowaniem w nowej sprawie. Nie jest to kontynuowanie, czy rozpatrywanie na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, przyznającą określone uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Jest to nowa sprawa administracyjna, której zakres wyznacza treść art. 106 ust. 5 u.p.s. Stwierdzenie przez organ administracyjny ziszczenia się przesłanek określonych w art. 106 ust. 5 u.p.s. wiąże się więc z wydaniem decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc. Oznacza to, iż decyzja wydana w oparciu o art. 106 ust. 5 u.p.s. wywołuje jedynie skutek na przyszłość. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną może nastąpić jedynie wyjątkowo i tylko wówczas, gdy wyraźnie przepis prawa to przewiduje, a takim przepisem nie jest art. 106 ust. 5 ustawy. Brak jest zatem – zdaniem organu odwoławczego - jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ex tunc, tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. W przedmiotowej sprawie wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej została zmieniona z dniem [...] listopada 2017r., podczas gdy decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] listopada 2017r. Zmiana wysokości opłaty nastąpiła zatem z mocą wsteczną. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie ze stanowiskiem powszechnie reprezentowanym przez sądy administracyjne, decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. ma charakter konstytutywny. Ze względu zaś na konstytutywny charakter, może ona wywoływać wyłącznie skutki ex nunc. Tym samym – zdaniem organu odwoławczego brak było podstaw, aby organ I instancji zmienił decyzję przyznająca prawo do świadczenia z pomocy społecznej z mocą wsteczną ex tunc - z chwilą zaistnienia zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. W konsekwencji poczynionych rozważań organ odwoławczy uznał, że termin, z którym została zmieniona decyzja w sprawie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, został ustalony z naruszeniem prawa. Przy czym ogólne zasady prawa administracyjnego, w tym zasada praworządności - art. 7 k.p.a. oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 k.p.a. nakazują, aby decyzje, w szczególności nakładające obowiązki, były decyzjami prawidłowymi, wydawanymi w oparciu o właściwe zastosowanie przepisów ustaw. W konsekwencji nie zasługuje na akceptację sytuacja, w której decyzje o charakterze konstytucyjnym nakładają na adresata obowiązek z datą wsteczną, gdyż działanie takie należy oceniać jako naruszenie prawa. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił dlaczego uznał za niezasadny zarzut podniesiony w odwołaniu, że organ nie miał prawa zaliczać do dochodu otrzymywanego zasiłku pielęgnacyjnego. Podał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym zasiłek pielęgnacyjny stanowi dochód w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Dodatek mieszkaniowy i zasiłek pielęgnacyjny nie są mocą u.p.s. wyłączone z dochodów uwzględnianych przy ustalaniu prawa do świadczeń. Katalog zawarty w art. 8 ust. 4 u.p.s. jest zamknięty, świadczenia tam wskazane są wymienione enumeratywnie, a zasiłek pielęgnacyjny nie jest wymieniony wśród tych świadczeń. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ I instancji uwzględni wyrażone wyżej stanowisko, które uzasadni zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a., pamiętając, że prawidłowo sformułowane uzasadnienie rozstrzygnięcia może przekonać stronę o jego zasadności. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że zadaniem uzasadnienia jest przekonanie strony o prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Stąd uzasadnienie decyzji powinno być tak skonstruowane, aby umożliwiało realizację zasady ogólnej tj. zasady przekonywania - art. 11 k.p.a. Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H.B.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw należało uwzględnić, bowiem zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a." mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. Jak stanowi art. 64a p.p.s.a. – sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzje, o których mowa w tym przepisie określane są mianem decyzji kasacyjnych, bądź kasatoryjnych. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/GI 439/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por.np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2014r., sygn. akt I SA/Sz 1256/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ponadto wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji, obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 829/17). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za nieprawidłowe, w każdym zaś razie za nienależycie uzasadnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uzasadniając swoje rozstrzygniecie, dokonało krytycznej analizy motywów decyzji organu I instancji, koncentrując się na wykładni art. 106 ust. 5 u.p.s. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji powinien uwzględnić wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, które uzasadni zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a., pamiętając, że prawidłowo sformułowane uzasadnienie rozstrzygnięcia może przekonać stronę o jego zasadności. Nie są to – zdaniem Sąd orzekającego - okoliczności uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego. Rozważając treść decyzji Kolegium i przywołaną w niej argumentację, organ nie wskazał takiego naruszenia przepisów postępowania, którego dopuścić się miał organ I instancji, a które wiązałoby się z koniecznością wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a., określając uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego wymaga natomiast, by decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W decyzji kasacyjnej organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli natomiast organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą mieć zastosowanie w sprawie, w decyzji kasacyjnej organ odwoławczy ma obowiązek określić wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). Uzasadniając zaskarżoną w drodze sprzeciwu decyzję organ odwoławczy nie znalazł uchybień w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ I instancji i nie wskazał w jakim zakresie naruszono przepisy postępowania oraz w jakim zakresie należy uzupełnić materiał dowodowy, w związku z czym brak było podstaw do zakończenia postępowania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy ma obowiązek podjęcia wszelkich, oczywiście możliwych, kroków prowadzących do merytorycznego załatwienia sprawy. W przypadku zaś stwierdzenia wadliwości wydanej decyzji przez organ I instancji, organ odwoławczy zobligowany jest wtedy do wydania orzeczenia reformatoryjnego zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, nie może stanowić podstawy wydania w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasatoryjnej dokonana odmienna wykładnia przepisów prawa materialnego, przy niekwestionowanych ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ I instancji, mających istotne znaczenie do rozstrzygnięcia sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.