II SA/Go 223/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 4. ust. 2 pkt 2 art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r, poz. 775 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku V. K. W.-K. w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowle 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid. [...] oraz części działki [...] w [...]obrębie miasta [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskiem złożonym w dniu [...] września 2023 r., uzupełnionym ostatecznie dnia [...] października 2023 r. inwestor – V. K. W.-K., działając przez pełnomocnika, zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. W związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działek nr ewid. [...] żądanie strony o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji sprawdzono pod względem spełnienia elementów merytorycznej treści wymienionych w art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 upzp, a także sprawdzono, czy spełnione zostały warunki z art. 61 ust. 1 upzp. Organ zaznaczył, że w przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu opisowej i graficznej (załącznik nr 2 i 3) wyznaczono parametry projektowanej inwestycji oraz sprawdzono zgodność zamierzenia zobowiązującymi przepisami. Stwierdził, że teren ma dostęp do drogi publicznej: teren inwestycji obejmujący działkę o nr ewid, [...] oraz część działki [...] zgodnie z wnioskiem posiada pośredni dostęp do publicznej drogi powiatowej działki o nr ewid. [...] poprzez działkę o nr ewid [...] oraz bezpośredni dostęp do drogi prywatnej działki o nr ewid, [...], na którą nie przewiduje się zjazdu. Projektowane uzbrojenie terenu będzie wystarczające po przyłączeniu do sieci energetycznej, wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Wnioskowana działka o nr ewid. [...] o łącznej pow. 0,1062 ha oznaczona jest w ewidencji gruntów Rlllb, RIVa- grunty orne oraz działka o nr ewid. [...] o łącznej pow. 0,1738 ha oznaczona jest w ewidencji gruntów Rlllb, RIVa- grunty orne. Wnioskowane działki położone są w granicach miasta. Zgodnie z art. 10a ustawy przepisów rozdziału 2 nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Dalej organ stwierdził, że zgodnie z art. 11 ustawy z uwagi na występowanie gruntu rolnego klasy III na działce wnioskowanej o nr ewid. [...], na której zlokalizowana będzie inwestycja, należy wystąpić do starosty powiatu o wyłączenie z produkcji użytków rolnych klas III jeszcze przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę. Wnioskowany obiekt nie jest obiektem biorącym udział w produkcji rolnej. Następnie Starosta stwierdził, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji uzgodniono w rozumieniu wymogów zawartych w art. 53 ust. 4 ustawy o pizp z Powiatowym Konserwatorem Zabytków w [...] w zakresie ochrony zabytków oraz ze Starostą [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych. Zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Projekt decyzji w dniu [...] listopada 2023 r. wysłany został do uzgodnienia z pismem przewodnim znak: [...] do: - Powiatowego Konserwatora Zabytków w [...] w zakresie ochrony zabytków, data doręczenia [...] listopada 2023 r., brak odpowiedzi w terminie 14 dni. Organ wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 5 upzp w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma, uzgodnienie uważa się za dokonane. - Starosty [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych, data doręczenia [...] listopada 2023r., brak odpowiedzi w terminie 14 dni, więc uzgodnienie uważa się za dokonane. Następnie organ I instancji zaznaczył, że w myśl art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 upzp nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy jeżeli planowane przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera określone warunki wykonania budynków oraz zagospodarowania terenu, tak by został zachowany podobny charakter w odniesieniu do istniejącej zabudowy w tej części miejscowości. Biorąc pod uwagę powyższe oraz art. 61 k.p.a. organ stwierdził, iż zostały spełnione warunki konieczne, o których stanowi art. 61. ust. 1 upzp do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji określonej wnioskiem. Z przeprowadzonej analizy stanu faktycznego i prawnego oraz warunków zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych zdaniem organu wynika, iż możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż w rozpatrywanym przypadku spełnione są wymogi prawne oraz nie występuje sprzeczność zamierzenia z przepisami odrębnymi. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. Spółka z o. o. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W odwołaniu zarzucono naruszenie: - art. 61 ust. 5a upzp, poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego z uwagi na błędne określenie frontu terenu, którego szerokość powinna stanowić podstawę do określenia granic obszaru analizowanego, - § 5 ust. 112 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez odstąpienie od wyznaczenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na podstawie średniej z obszaru analizowanego i brak przedstawienia przekonującego wyjaśnienia przyczyn przyjęcia takiego rozwiązania, - § 6 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia, poprzez odstąpienie od wyznaczenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na podstawie średniej z obszaru analizowanego i brak przedstawienia przekonującego wyjaśnienia przyczyn przyjęcia takiego rozwiązania, - § 6 ust. 2 w/w rozporządzenia, poprzez wyznaczenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej budynku w sposób zbyt szeroki (od 8,9 m do 35 m), co daje inwestorowi zbyt dużą dowolność w kształtowaniu zabudowy i może prowadzić do naruszenia ładu przestrzennego, - art. 7 i 77 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, - art. 8 k.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, - art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy w pierwszej kolejności przywołał treść art. 61 ust. 1 i ust. 5a upzp, a następnie wskazał, że w analizowanej sprawie szerokość frontu organ przyjął 27 m - tj szerokość części działki nr [...] i działki nr [...] po obrysie linii wyznaczającej teren inwestycji, z której może nastąpić zjazd. W związku z powyższym organ I instancji obszar do analizy wyznaczył na kopii mapy zasadniczej w skali 1 : 500, w odległości 3 x 27 m = 81,0 m od granicy terenu objętego wnioskiem, czyli zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 61 ust. 5a ustawy. Obszar analizowany stanowią tereny niezabudowane oraz zabudowane domami jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej i w zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej, drogi. W ocenie Kolegium organ I instancji wyznaczył obszar do analizy prawidłowo zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami i orzecznictwem sądowoadministracyjnym, które zaważa, że część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem działki przylegającym do drogi publicznej, gdyż wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment stanowi front działki (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2650/15), a także, że o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne przyleganie działki do drogi publicznej, lecz wybór inwestora w zakresie szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej. Frontem działki jest ta część działki inwestycyjnej, która przylega bezpośrednio do drogi publicznej albo która przylega do drogi wewnętrznej lub drogi obciążonej służebnością drogową, które bezpośrednio graniczą z drogą publiczną (wyrok WSA w Rzeszowie sygn. akt. II SA/Rz 1568/16). Kolegium stwierdziło, że kontrolowana decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest prawidłowa, a część tekstowa koresponduje z częścią graficzną oraz planowana inwestycja spełnia wymagania art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 upzp, w tym również w zakresie dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej. Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu, Kolegium wyjaśniło, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowo-administracyjnym (wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., II OSK 1252/11). Kolegium zaznaczyło też, że w orzecznictwie wskazuje się, iż wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w przepisach r.s.u.w. analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze, gdzie ma powstać nowa zabudowa. Organ I instancji dokonał takiej właśnie analizy i w ujęciu tabelarycznym przedstawił parametry zabudowy istniejącej na obszarze przyjętym do analizy co spełnia ww. opisane przesłanki. Zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Zdaniem Kolegium organ I instancji w wydanej decyzji prawidłowo sposób ustalił powyższy parametr dla planowanej inwestycji na podstawie § 5 pkt. 2 na poziomie 33 % co odpowiada wielkości wskaźnika na obszarze analizowanym. Oznacza to, że średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki został określony zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia i jest zgodny z prawem. Parametr szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji został przez organ I instancji wyznaczony na § 6 pkt 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej niż wynikająca z ustaleń poczynionych na podstawie ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Z analizy znajdującej się w aktach sprawy wynika, że w obszarze analizowanym występują obiekty o szerokościach elewacji od 8,9 do 35 m. Organ I instancji ustalił dla planowanej inwestycji szerokość elewacji od 8,9 do 35 m, co pokrywa się z szerokościami elewacji istniejącymi w obszarze analizowany (w szczególności dla budynków w zabudowie szeregowej). W opinii organu II instancji oznacza to, że szerokość elewacji dla planowanej inwestycji została wyznaczona zgodnie z prawem. Organ I instancji zarówno przy wyznaczaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jak i wyznaczeniu szerokości elewacji oparł się na wielkościach tych parametrów istniejących na analizowanym obszarze i uzasadnił wbrew twierdzeniom strony odwołującej swoje stanowisko w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że kontrolowana decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji jest prawidłowa i zgodna z przepisami prawa materialnego, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp, a także z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. A. Spółka z o. o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na powyższą decyzję Kolegium, w której zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego: - art. 61 ust. 5a upzp poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające nieprawidłowym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego z uwagi na błędne określenie frontu terenu, którego szerokość powinna stanowić podstawę do określenia granic obszaru analizowanego, - § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez odstąpienie od wyznaczenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na podstawie średniej z obszaru analizowanego i brak przedstawienia przekonującego wyjaśnienia przyczyn przyjęcia takiego rozwiązania, - § 6 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia, poprzez odstąpienie od wyznaczenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na podstawie średniej z obszaru analizowanego i brak przedstawienia przekonującego wyjaśnienia przyczyn przyjęcia takiego rozwiązania, - § 6 ust. 2 w/w rozporządzenia, poprzez wyznaczenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej budynku w sposób zbyt szeroki (od 8,9 m do 35m), co daje inwestorowi zbyt dużą dowolność w kształtowaniu zabudowy i może prowadzić do naruszenia ładu przestrzennego, - art. 7 i 77 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, - art. 8 k.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, - art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji, - art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak zawarcia w decyzji merytorycznego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia i doręczenie stronom niekompletnej decyzji. Na podstawie tak postawionych zarzutów skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności wskazano na wadliwe wyznaczenie w przedmiotowej sprawie granic obszaru analizowanego. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 5a upzp, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt la, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W przedmiotowej sprawie organ stwierdził, że front terenu inwestycji ma szerokość 27 metrów, co należy uznać za ustalenie nieprawidłowe i niezgodne ze stanem faktycznym sprawy. Organ I instancji stwierdził w tym zakresie, że teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez działkę numer [...], a za front działki postanowiono przyjąć długość linii wyznaczającej teren inwestycji, z której może nastąpić zjazd o szerokości 27 metrów. Organ stwierdził przy tym, że front przyjęto dość szeroko, aby uprawdopodobnić umiejscowienie zjazdu, uwzględniając odpowiednie parametry projektowanego zjazdu. Strona skarżąca zauważyła, że żadna z części terenu inwestycji nie posiada wskazywanego przez organ wymiaru 27 metrów. Jeżeli bowiem organ za front terenu chciał uznać tę część działki nr [...], która przylega do działki nr [...] (przez którą ma odbywać się dojazd do drogi publicznej), to wymiar tej część działki nr [...] wynosi ok. 22 metry, a zatem o 5 metrów mniej niż przyjął organ. Jeżeli natomiast za front terenu organ uznał część działki nr [...] przylegającą do ul. [...], to ten wymiar wynosi blisko 29 metrów, a zatem również nie odpowiada przyjętej przez organ wartości. W tym zakresie Spółka podniosła, że analiza załącznika graficznego do decyzji wskazuje, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której dojazd do terenu inwestycji będzie się odbywał od ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną na działce nr [...], która jest w większości zlokalizowana poza terenem objętym decyzją. Tym samym za front terenu inwestycji powinien być uznany teren inwestycji od strony, z której ma się odbywać zjazd na drogę wewnętrzną, czyli od strony zachodniej. Teren inwestycji od strony zachodniej ma szerokość wynoszącą ok. 46 metrów, co powoduje, że granice obszaru analizowanego powinny zostać wyznaczone w odległości ok. 138 metrów od terenu inwestycji, a nie w odległości zaledwie 81 metrów. Skoro w przedmiotowej sprawie organ ustalił, że szerokość elewacji frontowej może wynosić nawet 35 metrów, to niewątpliwie przemawia to za uznaniem, że w tym przypadku front terenu ma szerokość większą niż przyjął organ I instancji. Wadliwe oznaczenie frontu działki wywołało przy tym skutek w postaci nieprawidłowego (zbyt wąskiego) wyznaczenia obszaru analizowanego, co nie pozwala na przyjęcie wyników sporządzonej w tej sprawie analizy jako podstawy do wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy. Takie działanie organu doprowadziło do pominięcia w analizie przeważającej części zabudowy zlokalizowanej w bliskim sąsiedztwie planowanej Inwestycji, w tym zabudowy zlokalizowanej wzdłuż ul. [...] oraz zabudowy osiedla [...]. Uwzględnienie przedmiotowej zabudowy niewątpliwie doprowadziłoby bowiem do zmian w zakresie średnich parametrów zabudowy w obszarze analizowanym, a tym samym mogłoby spowodować zmianę ustalonych w decyzji parametrów zabudowy. Zdaniem Spółki, nawet przy przyjęciu, że za front terenu można uznać wyłącznie część działki nr [...], która graniczy z działką nr [...] (które to stanowisko spółka uznaje za wadliwe), zaskarżona decyzja nie może zostać uznana za prawidłową. Ta część działki ma bowiem szerokość ok. 22 metry, a zatem w takim przypadku granice obszaru analizowanego powinny być wyznaczone w odległości ok. 66 m od terenu inwestycji. Spółka uznała, że kwestionowana decyzja powinna podlegać uchyleniu, a w sprawie powinna zostać przeprowadzona ponowna analiza urbanistyczno - architektoniczna opracowana w oparciu o prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Ponadto zauważyła, że w przedmiotowej sprawie w sposób nieprawidłowy zostały ustalone poszczególne parametry wnioskowanej zabudowy, w tym w szczególności parametr w zakresie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Przyjętego wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy został ustalony przy nawiązaniu do najwyższego wskaźnika występującego na obszarze analizowanym (33%), na poziomie wyższym o blisko 50% niż parametr średni (23,5 %), a przy tym przekraczającym nawet parametr wnioskowany przez inwestora (28%). Jedynym uzasadnieniem takiego rozwiązania jest przy tym stwierdzenie, że nie zaburzy to ładu przestrzennego w obszarze analizowanym i jest zgodne z wartościami w tabeli. Również w przypadku szerokości elewacji frontowej nawiązano do największego parametru występującego na obszarze analizowanym (35 m), przekraczając ponad dwukrotnie średnią wartość w obszarze analizowanym (wynoszącą 16,6 m), a także przekraczając parametr wnioskowany przez inwestora (który wnosił o wyznaczenie szerokości elewacji frontowej na poziomie do 27 metrów). Jako uzasadnienie dla takiego rozwiązania wskazano fakt występowania na obszarze analizowanym zabudowy szeregowej oraz okoliczność, że zdaniem organu nie zaburzy to ładu przestrzennego w obszarze analizowanym i jest zgodne z wartościami tabelarycznymi. Skarżąca spółka podniosła w tym zakresie, iż wskazane parametry zabudowy zostały ustalone na podstawie przepisów umożliwiających inne ustalenie danej wielkości niż to wynika z zasad ogólnych wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przywołane rozporządzenie w takich sytuacjach wymaga jednak, aby wynikało to z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistyczno - architektonicznej. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy nie wyjaśniły przekonująco, jakie przesłanki ustalone w przeprowadzonej analizie wskazują na zasadność takiego wyznaczenia parametrów nowej zabudowy. Zdaniem skarżącej Spółki kwestionowana decyzja nie spełnia powyższych wymogów, a brak wskazania w decyzji uzasadnienia odstępstw od reguł wyznaczania powyższych parametrów i wskaźników stanowi naruszenie § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Spółka zauważyła, że parametr w zakresie szerokości elewacji frontowej został wyznaczony w sposób dalece nieprecyzyjny, pozwalający inwestorowi właściwie na dowolne kształtowanie planowanej zabudowy. Szerokość elewacji frontowej została bowiem ustalona na poziomie od 8,9m do 35m, a zatem wskaźnik maksymalny jest w tym przypadku prawie czterokrotnie większy niż wskaźnik minimalny dla omawianego parametru. Zdaniem skarżącej przyjęte w zaskarżonej decyzji rozwiązanie nie jest prawidłowe, gdyż nie spełnia wymogów dookreśloności rozstrzygnięcia administracyjnego i przez to nie gwarantuje powstania zabudowy, która będzie się komponować z zabudową istniejącą w sąsiedztwie. Na koniec Spółka zwróciła również uwagę na poważne wady uzasadnienia decyzji organu II instancji. Treść uzasadnienia musi być zgodna z art. 107 § 3 k.p.a., a więc musi zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, gdy zaś chodzi o uzasadnienie prawne - obligatoryjne jest wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia z podaniem przepisów prawa. Zdaniem Spółki, uzasadnienie decyzji organu II instancji nie spełnia powyższych wymogów. Przede wszystkim uzasadnienie skarżonej decyzji jest niekompletne i nie zawiera wyjaśnienia podstaw podjętego rozstrzygnięcia, w tym nie zawiera odniesienia do podniesionych przez spółkę zarzutów. Tym samym Spółka oraz pozostałe strony postępowania nie mają możliwości poznania motywów, którymi kierował się organ odwoławczy przy wydaniu kwestionowanej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Przedmiot tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid. [...] oraz części działki [...] w [...] obrębie miasta [...]. W ocenie Sądu skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Należy wskazać, że zgodnie z art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz, U. z 2023 r., poz. 1688) zmieniającej u.p.z.p. do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. od [...] września 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 (czyli u.p.z.p.) w brzmieniu dotychczasowym; jednocześnie – jak stanowi art. 59 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Osoba uprawniona może zagospodarować nieruchomość zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, której postanowienia stanowią konkretyzację obowiązującego prawa. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Jednocześnie, w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zaznaczyć należy, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym (art. 52 w związku z art. 64 ust.1 u.p.z.p.) a decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (tak pozytywna, jak i negatywna) jest decyzją związaną, co znaczy, że zgodność inwestycji objętej wnioskiem z przepisami zobowiązuje organ do ustalenia warunków zabudowy, natomiast niezgodność z przepisami zobowiązuje organ do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Oceny spełnienia przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonuje się w obszarze analizowanym. Wyznacza się go w oparciu o reguły określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588). Nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu)i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników pozostawia miejsce na różnorodność i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii - ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., II OSK 519/21, www. orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Kontynuacja nie oznacza tożsamości zabudowy, ale umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie, które nie będzie z nią kolidowało. Nowa zabudowa, jak również zmiana jej funkcji jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2023 r., II OSK 2324/20, CBOSA). W niniejszej sprawie analizowany obszar stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w zabudowie szeregowej i w zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej. Planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację istniejącej zabudowy. Działka dostępna z tej samej drogi to taka, która ma dostęp do drogi publicznej, znajdująca się w określonym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość. Przepisy u.p.z.p. nie wskazują, że działką sąsiednią jest wyłącznie działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca z terenem inwestycji). Należy uznać za oczywiste, że dostępność z tej samej drogi publicznej nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja. W takim ujęciu niemożliwe byłoby bowiem ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia, które nie sąsiaduje bezpośrednio z innymi zabudowanymi terenami. W orzecznictwie wskazuje się, że przez działkę sąsiednią należy rozumieć nieruchomość znajdującą się wokół działki, tworzącą pewną urbanistyczną całość (por. np. wyrok NSA z 28 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 1390/21 i cyt. tam orzecznictwo). W analizie urbanistycznej wskazano, że inwestycja będzie realizowana na działce nr ewid. [...] oraz części działki [...] i teren posiada pośredni dostęp do drogi publicznej drogi powiatowej (działka o nr ewid. [...]) poprzez działkę o nr ewid. [...]. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. - na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy - obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu (nie mniejszej niż 50 metrów). Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Następnie organ przeprowadza dla tego obszaru analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 tego przepisu. Zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach, przy czym obszar ten może być poszerzony wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego i jeżeli organ decyduje się na poszerzenie tego obszaru, jest zobowiązany w sposób wyczerpujący uzasadnić takie działanie, albowiem nie może to mieć charakteru arbitralnego (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2021 r., II OSK 237/20, CBOSA). Treść przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wskazuje także, że zasadą jest wyznaczenie obszaru analizowanego, jako kręgu o w zasadzie równym promieniu. Odstąpienie od tej zasady powinno zostać przez organ uzasadnione w sposób przekonujący, poprzez wskazanie z jakich konkretnie względów, mających swe źródło w zasadach ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, nastąpiło wyznaczenie terenu analizowanego w innym kształcie. Uzasadnienie musi pozwalać na ocenę, czy odstąpienie od tej zasady nastąpiło z uwagi na ochronę wartości istotnych z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego. Niedochowanie wymogu właściwego uzasadnienia decyzji o powiększeniu obszaru analizowanego wskazuje na arbitralność organu, a nawet na sprzyjanie woli realizacji inwestycji kosztem ładu przestrzennego. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie było podstaw do powiększenia obszaru analizowanego i zostało on wyznaczony w sposób prawidłowy. W analizie urbanistycznej wskazano, że w oparciu o art. 61 ust. 5a u.p.z.p. został wyznaczony obszar analizowany w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Z analizy urbanistycznej wynika, że za front działki przyjęto długość linii wyznaczającej teren inwestycji, z której może nastąpić zjazd o szerokości 27 m, czyli trzykrotna szerokość frontu wynosi 81 m. Wskazano, że szerokość frontu uwzględnia odpowiednie parametry projektowanego zjazdu. W orzecznictwie stwierdzono, że część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, bowiem wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment stanowi front działki (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., II OSK 2650/15, wyrok NSA z dnia 3 lipca 2023 r., II OSK 67/22 CBOSA). Organy zasadnie przyjęły, że frontem działki jest ta część granicy działki (nr ewid. [...]), który przylega, a więc graniczy bezpośrednio, z drogą wewnętrzną (działka o nr [...]), a zatem odcinek zachodniej granicy terenu inwestycji o długości 27 m. Brak podstaw do zakwestionowania wymiaru tej części działki ([...]) we wskazanym powyżej rozumieniu, tj. 27 m. Należy dodać, że powoływany przez pełnomocnika strony skarżącej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 lutego 2021 r., II SA/Łd 755/20 dotyczący rozumienia frontu działki został uchylony przez Naczelny Sądu Administracyjny, który nie podzielił przedstawionego tam stanowiska (wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2022 r., II OSK 1185/21, CBOSA). Zdaniem Sądu organy poczyniły prawidłowe ustalenia odnośnie wskaźników zabudowy. W orzecznictwie wskazuje się, że parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie konkretną liczbą. Zważywszy, że decyzja o warunkach zabudowy określa tylko, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie, należy dopuścić określenie tych parametrów również poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, czy też użycie określenia "około" lub "do". To w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej ma dojść do ostatecznego, dokładnego i precyzyjnego ustalenia wymiarów planowanej zabudowy. Zwykle więc w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne tak precyzyjne określenie poszczególnych parametrów zabudowy, jak będzie to niezbędne na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Jednocześnie określenie wielkości danego parametru poprzez określenie tzw. "widełek" lub użycie określenia "do" jest na tyle precyzyjne, że wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Sposób tego ustalenia jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy i wynika z potrzeby realizacji podstawowego celu ustawy jakim jest zachowanie ładu przestrzennego. Jednocześnie z przepisów przywołanego wyżej rozporządzenia nie sposób wyprowadzić normy bezwzględnie nakazującej organowi wydającemu decyzję o warunkach zabudowy ustalenie ścisłych parametrów nowej zabudowy, w tym parametrów dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, szerokości elewacji frontowej, wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu i zabraniającej organowi określenia tegoż parametru poprzez wskazanie wartości granicznych, pomiędzy którymi musi zamknąć się projektowana inwestycja, a nawet jedynie wielkości maksymalnej, o ile jest to uzasadnione wynikami analizy. Inaczej rzecz ujmując, w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy ustalenie każdego z parametrów nowej zabudowy, o jakich mowa w § 5 do § 7 rozporządzenia, może nastąpić na trzy sposoby, tj.: poprzez ustalenie ścisłej, obowiązującej wielkości tego parametru, poprzez ustalenie wartości granicznych, pomiędzy którymi musi zamknąć się projektowana inwestycja oraz poprzez ustalenie wielkości maksymalnej. Określenie w decyzji tak poszczególnych parametrów zabudowy, jak i formy tego określenia (to jest czy będą to wielkości ściśle określone, czy też jedynie wielkości maksymalne, względnie wielkości maksymalne i minimalne danego parametru) winno przy tym znajdować oparcie w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej i być wystarczającym dla zapewnienia ładu przestrzennego na danym obszarze oraz winno respektować zasadę uwzględniania prawa własności, co oznacza, że wprowadzane restrykcje nie powinny ograniczać właściciela w prawie swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości w wymiarze większym niż jest to niezbędne dla zachowania wartości chronionej jaką jest ład przestrzenny (zob. wyroki NSA: z dnia 21 października 2016 r., II OSK 91/50; z dnia 28 czerwca 2018 r., II OSK 1902/16; z dnia 4 kwietnia 2019 r., II OSK 1764/18, 3 marca 2021 r., II OSK 1836/18, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że z przepisów r.s.u.w. wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia, zob. wyrok NSA z dna 22 października 2022 r., II OSK 3881/19, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., II OSK 36/18, CBOSA). W niniejszej sprawie wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono do 33%. Z analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym występują wskaźniki od 1% do 33%, a średni wskaźnik wynosi 23,5%. W analizie wskazano, że w związku z tym, że inwestycja dotyczy zabudowy szeregowej wskaźnik zabudowy do 33% nie zaburzy ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Zważyć trzeba, że na działkach sąsiednich [...] i [...] posadowione są budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej i ww. wskaźnik wynosi 33%. Należy zatem stwierdzić, że odstępstwo od parametrów średnich zostało uzasadnione przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Z kolei szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi od 8,9 m do 35 m; średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 16,6 m. Biorąc pod uwagę § 6 ust. 2 w/w r.s.u.w. oraz to, że na obszarze analizowanym występują budynki w zabudowie szeregowej, organ ustalił szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku - od 8,9 m do 35 m. Jak wskazano w analizie urbanistycznej taka szerokość elewacji frontowej nie zaburzy zatem ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Nie budzi również wątpliwości odnośnie zgodności z prawem ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, ustalenie geometrii dachu czy wysokości do kalenicy (§ 7, § 8 r.s.u.w.). Należy wskazać, że braki w zakresie uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji, które nie w pełni odpowiadało wymogowi, o którym mowa w art. 107 § 3 k.p.a. nie miało i nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podsumowując należy uznać, że postępowanie było prowadzone zgodnie z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. Decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego – przepisami u.p.z.p. oraz przepisami odrębnymi. Tym samym wobec spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. organ był zobowiązany do wydania decyzji ustalającej dla przedstawionego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego warunki o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.