II SA/Go 224/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant St. sekr. sądowy Katarzyna Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Nr LV/411/24 Rady Miejskiej [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie wsi [...] I. stwierdza nieważność § 5 ust. 1, § 11 ust. 2 pkt 3 lit. c) oraz lit. f) zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie oddala skargę. Dnia [...] marca 2024 r. Rada Miejska [...] podjęła uchwałę Nr LV/411/24 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie wsi [...]. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2024 r. pod poz. 930 i weszła w życie z dniem [...] kwietnia 2024 r. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł Wojewoda [...], zarzucając istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 3, 6 10, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), dalej u.p.z.p., § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2023 r., poz. 1587), § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1881), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości podnosząc, iż przedmiotowy akt podjęto z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu, albowiem w realiach przedmiotowej sprawy wielokrotnie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. W ocenie Wojewody po pierwsze, zastrzeżenia budzi czytelność załącznika graficznego do uchwały, który nie spełnia powyższego wymogów z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rysunek planu jest bowiem "rozmazany", widać podwójne, nakładające się na siebie z lekkim przesunięciem oznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy, numerów działek. Odczytanie symboli przeznaczeń poszczególnych terenów jest niekiedy niemożliwe (uwaga dotyczy głównie terenów MN/RM/U/1-11, gdzie oznaczono na rysunku istniejącą zabudowę, co dodatkowo utrudnia odkodowanie treści załącznika graficznego]. Oprócz terenów rolniczych w uchwale przewidziano tereny do zabudowy, zatem mapa musi być w pełni czytelna, by spełniać swe funkcje w zakresie możliwości wydawania na jej podstawie pozwoleń na budowę. Dla prawidłowego ustalenia treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezbędne jest uwzględnienie przepisów jego części tekstowej oraz części graficznej (załącznika do uchwały), które łącznie tworzą normę prawa miejscowego. W świetle art. 20 ust. 1 u.p.z.p. część graficzna planu stanowi obligatoryjny element planu miejscowego przyjmującego formę załącznika do uchwały. Jednym z kluczowych elementów pozwalających na realizację takiej funkcji rysunku planu miejscowego jest jego dokładność i czytelność, a więc w konsekwencji zapewnienie jednoznacznej jego interpretacji. Przedmiotowy rysunek nie jest w pełni czytelny, co tym samym prowadzi do istotnego naruszenia § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia. Następnie, do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego doszło również poprzez brak spójności części tekstowej uchwały z jej częścią graficzną (zapisy części tekstowej nie zawsze mają swoje odzwierciedlenie w części graficznej bądź nie są tożsame z częścią graficzną). W § 3 ust. 1 uchwały wymienione zostały oznaczenia graficzne rysunku planu będące obowiązującymi ustaleniami planu. Oznaczenia graficzne części tekstowej powinny mieć swoje odzwierciedlenie na rysunku planu. Tymczasem wśród oznaczeń przedstawionych w części tekstowej zabrakło wszystkich oznaczeń przedstawionych na legendzie, zamieszczonej pod rysunkiem planu. Mianowicie brak: granicy obszaru ochronnego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych – [...] – Zbiornik [...], granicy historycznego układu ruralistycznego wsi oraz obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Niektóre oznaczenia zawarte w części tekstowej nie są tożsame z oznaczeniami zawartymi w części graficznej. Powyższa uwaga dotyczy: wymienionych odpowiednio w § 3 ust. 1 pkt 5 i 6 uchwały obiektów wpisanych do gminnej ewidencji zabytków oraz innych obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską (w legendzie pod rysunkiem widnieją następujące oznaczenia: obiekty ujęte w ewidencji zabytków, obszary ujęte w ewidencji zabytków, obszary wpisane do rejestru zabytków) oraz granicy strefy ochrony sanitarnej od cmentarza (w legendzie pod rysunkiem pojawiają się dwie strefy ochrony sanitarnej od cmentarza – 50 i 150 m.). Za istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu uznać należy również zaliczenie do oznaczeń informacyjnych przebiegu pasa technologicznego od linii elektroenergetycznych średniego napięcia (taki zapis wynika z oznaczenia informacyjnego zamieszczonego w legendzie pod rysunkiem planu), podczas gdy co innego wynika z zapisów części tekstowej planu. Mianowicie w § 11 pkt 5 lit. f uchwały postanowiono, że: "wyznacza się pasy technologiczne wzdłuż projektowanych i istniejących linii elektroenergetycznych dystrybucyjnych (...)", co jednoznacznie wskazuje, że zapisy te stanowią ustalenia planu. Z uwagi na fakt, iż przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie określają wprost (odległość w metrach) zakresu oddziaływania napowietrznych linii elektroenergetycznych średniego napięcia, praktyką jest, że organ planistyczny występuje w toku procedury planistycznej o opinię do właściwego gestora sieci, z której wynika postulowana szerokość strefy ochronnej (pasa technologicznego) związanej z potencjalnie ponadnormatywnym oddziaływaniem linii oraz ograniczeniami wynikającymi z bezpieczeństwa i jej prawidłowego funkcjonowania. Tak też miało miejsce w przedmiotowej sprawie, gdzie z dokumentacji planistycznej wynika, że organ planistyczny zwrócił się o opinię do projektu miejscowego planu do E. Sp. z o.o. Następnie, w oparciu o uzyskaną w sprawie opinię, organ planistyczny wprowadził do projektu, a Rada Miejska [...] uchwaliła zapisy § 11 pkt 5 lit. f) dotyczące wyznaczenia pasów technologicznych wzdłuż istniejących linii elektroenergetycznych dystrybucyjnych oraz obowiązujących w nich ograniczeń. Tym samym powyższe zapisy nie mają charakteru informacyjnego, sugerującego jedynie określone rozwiązania, lecz są obowiązującym ustaleniem planu. Z treści § 11 pkt 5 lit. f) uchwały wynika, że przez obszar objęty planem przebiegają dwie napowietrzne linie elektroenergetyczne - SN i nn-04 kV (w załączonej do dokumentacji opinii E. Sp. z o. o. mowa jest tylko o linii napowietrznej nn-0,4 kV), dla których ustalono różną szerokość pasa technologicznego. Tymczasem na rysunku planu linie określające przebieg pasa technologicznego nie są w żaden sposób oznaczone, wyglądają identycznie co powoduje, że nie ma możliwości ich zidentyfikowania. W rzeczywistości nie można zatem powiązać zapisów części tekstowej z częścią graficzną planu. W myśl § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Plan miejscowy składa się z części tekstowej, oraz graficznej (rysunku planu – art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Rysunek planu jest jego integralną częścią, ma tym samym także moc wiążącą i jest "uściśleniem" części tekstowej. Stąd ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie (z uwzględnieniem tak części graficznej jak i tekstowej). Ze wskazanych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem planu. Inaczej mówiąc, część graficzna planu nie może zawierać ustaleń, które nie odpowiadają zawartości tekstu planu. Stosownie natomiast do art. 20 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p. część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Tekst planu stanowi treść uchwały rady gminy, a jego redakcja przybiera postać przepisów prawnych. Rysunek planu jest zaś załącznikiem graficznym do uchwały w sprawie miejscowego planu i obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być więc uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu. W pewnym uproszczeniu rysunek planu stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu. Przyjmując zatem, że część graficzna planu stanowi uszczegółowienie, uzupełnienie i wyjaśnienie części tekstowej oraz ma moc wiążącą, to postanowienia planu należy odczytywać łącznie, uwzględniając zarówno część tekstową jak i graficzną. Tym samym nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem. Z tego też względu nie sposób zaakceptować, iż zapis części tekstowej nie znajduje potwierdzenia w części graficznej bądź odwrotnie. Uchybienie to należy w istocie pojmować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, przez które należy rozumieć wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ, które dotykają problematyki związanej ze sporządzaniem planu. Wojewoda zakwestionował również zapisy § 11 pkt 3 lit f, gdzie mowa jest o zakazie wprowadzonym na terenie kolejowym (zakaz wprowadzania wód opadowych) oraz zakazie korzystania z kolejowych urządzeń odwadniających. Ani w dalszej części uchwały, ani też na rysunku planu nie wskazano, gdzie przebiega wspomniany teren kolejowy. Co więcej, analiza obszaru sąsiadującego z terenem objętym planem wskazuje, że najbliższa linia kolejowa biegnie przez oddalony od wsi [...] obręb [...], a zatem nie graniczy z terenem objętym planem. Przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, skierowany do nieograniczonego kręgu adresatów. Tym samym jej postanowienia nie mogą zawierać zwrotów niejasnych, budzących wątpliwości interpretacyjne. Tymczasem ww. regulacje zawierają zapisy, które wprowadzać mogą w błąd odbiorców uchwały. Przepisy § 11 pkt 3 lit f kwestionowanej uchwały nie zostały zredagowane z zachowaniem zasad wynikających z § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", czym istotnie naruszają prawo. W ocenie Wojewody z ww. powodów należało zakwestionować zapisy § 5 ust. 1 uchwały, zgodnie z którym w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu ustala się zakaz lokalizacji w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych/produkcyjnych zaliczonych zgodnie z przepisami odrębnymi do obiektów mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko z wyjątkiem inwestycji celu publicznego. Mocą powyższego przepisu wprowadzony został bezwarunkowy zakaz lokalizacji w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczonych zgodnie z przepisami odrębnymi do obiektów mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko z wyjątkiem inwestycji celu publicznego. W art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm.) zawarta została definicja "przedsięwzięcia", przez które należy rozumieć: zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Katalog przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko normuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.). Jak wynika z brzmienia powyższych przepisów ustawodawca posługuje się pojęciem "przedsięwzięcia" mogące zawsze znacząco bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko rozumianym jako zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Tymczasem Rada Miejska [...] w § 5 ust. 1 uchwały wprowadzając w uchwale wskazany wyżej zakaz posłużyła się określeniem "obiekty i urządzenia usługowe i produkcyjne zaliczone zgodnie z przepisami odrębnymi do obiektów mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko", które swym zakresem pojęciowym nie odpowiada ww. definicji przedsięwzięcia. Tym samym w rzeczywistości nie wiadomo, zakaz których z wymienionych § 2 ww. rozporządzenia przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lokalny uchwałodawca miał na myśli. Wprowadzenie w uchwale takich niejasnych norm prawnych budzić może szereg wątpliwości interpretacyjnych u odbiorców uchwały, co jest niedopuszczalne i istotnie narusza § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu są także regulacje wprowadzające w planie obowiązek w zakresie sposobu zabezpieczenia terenu przed substancjami ropochodnymi lub innymi substancjami chemicznymi (przez utwardzanie i skanalizowanie terenu a także neutralizowanie zanieczyszczeń przed ich wprowadzeniem do kanalizacji – § 11 ust. 2 pkt 3 lit. c uchwały). Obowiązki te nie znajdują umocowania w przepisach u.p.z.p. W szczególności obowiązek taki nie wynika z art. 15 ust. 2 pkt 3, uprawniającego do określenia w planie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, uszczegółowionego w § 4 pkt 3 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu, ani też z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy, uprawniającego do określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, uszczegółowionego treścią § 4 pkt 9 ww. rozporządzenia. W granicach uprawnień przyznanych tymi przepisami (także ze względu na regulacje prawne zwarte w odrębnych przepisach) nie mieszczą się kompetencje rady do nakładania w planie miejscowym wskazanych obowiązków na inne podmioty. Tym samym kwestionowane zapisy uchwały nie mają ustawowej podstawy prawnej i wykraczają poza sferę regulowaną w planie miejscowym. Wojewoda zakwestionował też szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem w zakresie terenów RM (zabudowy zagrodowej) – § 13 ust. 1 uchwały. Tereny zabudowy zagrodowej to tereny rolne, zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82) gruntami rolnymi, są m.in. grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Tymczasem w art. 101 ust. 2 u.g.n., regulującym zasady przeprowadzania procedury scalania i podziału jednoznacznie wskazano, że przepisy rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. W konsekwencji na terenach przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolnicze bądź leśne, zasad takich ustalać nie można. Rada Miejska [...] dokonała zatem ustaleń w zakresie scalania i podziału m.in. dla terenów przeznaczonych w planie na cele rolne, naruszając tym samym art. 101 ust. 2 u.g.n. Problematykę scalenia i podziału nieruchomości rolnych i leśnych regulują przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2024 r. poz. 1881). W art. 101 ust. 2 u.g.n. jednoznacznie wskazano, że przepisy rozdziału 2 działu III tej ustawy (regulującego sprawy scalania i podziału nieruchomości) stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. W konsekwencji na terenach przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolnicze bądź leśne, zasad takich ustalać nie można. Skoro zatem w przywołanym art. 101 ust. 2 u.g.n. wykluczono wprost pewną kategorię terenów, tj. rolnych i leśnych, niemożliwe jest, aby gminny prawodawca w podjętej uchwale, m.in. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wypowiedział się o zasadach scalania i podziału także dla tych nieruchomości. W takim przypadku nie jest dopuszczalny jakikolwiek "luz interpretacyjny", który mógłby prowadzić do dopuszczenia uregulowania mocą uchwały zasad scalania i podziału takiej kategorii terenów, która została wykluczona obowiązującym przepisem rangi ustawy. Zdaniem Wojewody przedmiotowa uchwała nie spełnia wynikającego z art. 20 ust. 1 ustawy wymogu nienaruszalności postanowień studium. Jedną z zasad sporządzenia planu, na które wskazuje art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jest wynikająca z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. reguła związania ustaleniami studium organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Reguła ta znajduje również potwierdzenie w art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust.l u.p.z.p. (przepisy w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia kwestionowanej uchwały). Studium nie jest aktem prawa miejscowego, ale aktem kierownictwa wewnętrznego, przeznaczonym do użytku wewnętrznego rady gminy i podporządkowanych jej jednostek organizacyjnych. W treści studium rada gminy dokonuje podstawowych ustaleń w zakresie kształtowania polityki przestrzennej gminy. Studium stanowi zatem swego rodzaju diagnozę zagospodarowania przestrzennego i zbiór wytycznych dla organów gminy, w oparciu o które mają w przyszłości kształtować politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Jego podstawową rolą jest określenie kierunków i sposobów działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu w przyszłości projektów planów miejscowych. Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Są to akty o zdecydowanie większym stopniu szczegółowości niż studium. Ustala się w nich w sposób szczegółowy przeznaczenie terenów oraz określa się sposób ich zagospodarowania i zabudowy. Plan miejscowy i studium składają się z części tekstowej i graficznej. Skoro stosownie do treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania, czy projekt planu miejscowego nie narusza ustaleń studium, konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Zatem podstawę stwierdzenia, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Konsekwencją unormowania art. 9 ust. 4 u.p.z.p. jest, że regulacje zawarte w planie nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Zatem określone obszary na terenie gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę czy działalność danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę czy działalność. W związku z powyższym rada gminy może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, wbrew ustaleniom zawartym w studium jest zatem dopuszczalna wyłącznie po uprzedniej zmianie studium w trybie, w jakim jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). Sprzeczność między ustaleniami studium i planu co do przeznaczenia określonego terenu zawsze obliguje do stwierdzenia, że plan narusza w sposób istotny ustalenia studium. W studium nie tylko dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia, ale określa się, m.in. minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, co wynika wprost z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. Ustalone w studium minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, podobnie jak przeznaczenie terenu, także wiążą organy gminy przy sporządzaniu planu miejscowego, zaś zmiana tych parametrów może zostać dokonana jedynie poprzez zmianę ustaleń studium. Ustalenie innych wskaźników zagospodarowania terenu lub parametrów kształtowania zabudowy (tzw. parametrów urbanistycznych) w planie miejscowym niż w studium, należy zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności w całości lub części. W realiach niniejszej sprawy analiza tekstu planu oraz tekstu studium przyjętego uchwałą Nr VIII/76/99 Rady Miejskiej [...]z dnia [...] lipca 1999 r., prowadzi do wniosku, iż wbrew opisanej powyżej zasadzie ustalenia dotyczące sposobu określenia wysokości zabudowy oraz kąta nachylenia połaci dachowych dla poszczególnych terenów w planie naruszają ustalenia obowiązującego w tym zakresie studium, w którego rozdziale 5 pt. Tereny predysponowane do przeznaczenia pod zabudowę zagrodową, mieszkalno-usługowo-produkcyjną, zorganizowaną działalność inwestycyjną i turystyczno-wypoczynkową (zatem dla terenów, o których mowa w uchwale) ustalone zostały następujące zasady zabudowy: - budynki ustawione kalenicą do drogi, - forma dachów – dwuspadowy lub kopertowy o nachyleniu połaci 35°do 50°, - zakaz realizowania obiektów budowlanych z dachami pulpitowymi, uskokowymi i asymetrycznymi oraz zastosowania schodkowych zwieńczeń ścian, - zachowanie istniejącej linii zabudowy przy zabudowie plombowej, - charakter i gabaryty zabudowy oraz pokryć dachowych muszą być zbliżone do zabudowy i pokryć w sąsiedztwie, - stosowanie tradycji budowlanej (w miarę możliwości), - budynki gospodarcze – realizowane do wysokości 4m od poziomu terenu do okapu, - budynki produkcyjno-usługowe i użyteczności publicznej realizowane nie więcej niż 5 metrów od poziomu terenu do okapu, - poziom podłogi parteru nie wyżej niż 1.30 m od poziomu terenu. Jednocześnie w studium dla ww. terenów brak jakichkolwiek zapisów o możliwości zastosowania odstępstw od ustalonych parametrów i wskaźników planistycznych. Tym samym ustalone w studium zasady zabudowy obowiązują bez wyjątku. Tymczasem analiza przepisów kwestionowanego planu miejscowego wykazała, że przewidziane w studium zasady zabudowy nie zostały zachowanie dla wszystkich terenów. Mianowicie: - dla terenów zabudowy usługowej U/l ustalono: dachy budynków o spadkach 5° 35°, - dla terenu innych usług Ul/l ustalono dachy budynków o spadkach 5°-45°, - dla terenu usług sportu i rekreacji US/1-3 ustalono dachy budynków o spadkach 5° 45°, - dla terenu produkcji AG/1,2 ustalono dachy budynków o spadkach 5°-45°, - dla terenów rolniczych R/1-23 ustalono dachy budynków o spadkach 5°-45°, - dla terenu usług sakralnych i kultury UK/1,2 ustalono maksymalną wysokość zabudowy na 25m, - dla terenu innych usług Ul/l ustalono maksymalną wysokość zabudowy na nie więcej niż 8m licząc od poziomu terenu do okapu. Powyższe rozbieżności pomiędzy ustaleniami studium a zapisami planu miejscowego świadczą o naruszeniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty. Z brzmienia wyżej cytowanego przepisu wynika, że wszelkie parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu winny odnosić się do działki budowlanej. Tymczasem w kwestionowanej uchwale ww. wskaźniki i parametry planistyczne raz określane są do powierzchni działki budowlanej (teren MN/RM/U/1-11], innym razem do działki (np. teren MN/1-13, teren U/l,) a niekiedy bez żadnego wskazania (teren UK/1-2, teren ZC/1). Jednocześnie w uchwale brak jest ogólnego zapisu precyzującego do czego powinny odnosić się parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Takie regulacje istotnie naruszają art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Z uwagi na ilość i rozmiar stwierdzonych w kwestionowanej uchwale istotnych naruszeń prawa, dotyczących części tekstowej i części graficznej uchwały, w ocenie Wojewody zasadnym jest żądanie stwierdzenia jej nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska [...] wniosła o jej oddalenie wskazując, że zaskarżona uchwała została podjęta w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem organu nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów, jak również Rada nie przekroczyła władztwa planistycznego. Powyższy plan był już uprzednio podejmowany uchwałą Nr XXXVIII/282/22 Rady Miejskiej [...] i Wojewoda wniósł do niego w dniu [...] grudnia 2022 r. rozstrzygnięcie nadzorcze Nr [...] stwierdzając jej nieważność w zakresie z wynikającym z rozstrzygnięcia. Organ przy ponownej procedurze uchwalania planu ściśle współpracował z Wojewodą. W zasadniczej części skarga opiera się na rzekomym braku czytelności przyjętego przez Radę planu. Organ nie podziela tej argumentacji. Wojewoda [...] na żadnym etapie procedury planistycznej nie sygnalizował swoich wątpliwości co do czytelności załącznika graficznego ani nie wskazywał innych zarzutów podniesionych obecnie w skardze. Organ przyjmując uchwałę nie naruszył art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Technologii i Rozwoju z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponieważ uczynił element graficzny – mapę załącznikiem do uchwały. Gmina [...] przed opracowaniem m.p.z.p. wsi [...] nabyła z Wydziału Geodezji Powiatu [...] aktualną mapę cyfrową, na której to został opracowany rysunek planu. Podkład ten można dowolnie powiększać, a mapa cały czas jest czytelna i dokładna. Na tym podkładzie opracowywany był m.p.z.p., zarówno ten, który był przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] grudnia 2022 r. jak i obecnie zaskarżonego. Przy czym do poprzedniego załącznika graficznego w zakresie widoczności Wojewoda nie zgłaszał uwag. Na planie w wersji cyfrowej (w formacie PDF) każdy teren można dowolnie powiększyć, a przy zastosowaniu odpowiednich skrótów klawiszowych łatwo jest znaleźć każdy teren czy działkę, jak również zmienić szerokość linii (ctrl+5). Cała uchwała z załącznikami w wersji elektronicznej została przekazana Wojewodzie [...] wraz dokumentacją prac planistycznych i wersją papierową uchwały. Nadto jakość rysunków można sprawdzić w Systemie Informacji Przestrzennej Gminy [...] ([...] – System Informacji Przestrzennej) jak i w Biuletynie Informacji Publicznej w wykazie planów zagospodarowania przestrzennego, gdzie można pobrać każdy załącznik w formacie PDF. Co do zarzutu braku spójności części tekstowej uchwały z jej częścią graficzną organ podniósł, iż obowiązujące oznaczenia graficzne rysunku planu miejscowego, m.in. obiekty wpisane do gminnej ewidencji zabytków oraz inne obiekty i obszary objęte ochroną konserwatorską są spójne z legendą rysunkiem planu, gdzie znajdują się: granica historycznego układu ruralistycznego wsi, obiekty wpisane do rejestru zabytków, obiekty ujęte w ewidencji zabytków, obszary ujęte w ewidencji zabytków, stanowiska archeologiczne. Zwrot: inne obiekty i obszary objęte ochroną konserwatorską tożsamy jest z legendą rysunku planu, a Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wnosił do takiego zapisu żadnych zastrzeżeń. Również zapis: § 3. 1. Pkt 6) granica strefy ochrony sanitarnej od cmentarza, spójny jest z legendą na rysunku planu gdzie wskazano: Strefa ochrony sanitarnej 50 m od cmentarza, i Strefa ochrony sanitarnej 150 m od cmentarza. Ponadto w § 9 ust 2 ustalono strefę ochrony sanitarnej o szerokości 50 m i 150 m od granicy cmentarza oznaczonego symbolem ZC/1. Powyższy zarzut jest także bezzasadny co do rzekomego braku w legendzie oznaczenia granicy głównego zbiornika wód podziemnych GZWP nr [...]" (§ 3 ust. 1 pkt 7). Co do zarzucanego braku na rysunku planu linii określających przebieg pasa technologicznego linii energetycznych organ wyjaśnił, iż sieci elektroenergetyczne zostały opisane w § 11 ust. 2 pkt 5 lit. f) uchwały, który stanowi: wyznacza się pasy technologiczne wzdłuż projektowanych i istniejących linii elektroenergetycznych dystrybucyjnych, w poziomie nie mniejsze niż dla linii napowietrznych SN – 14 m (po 7 m po każdej ze stron od osi linii), dla linii napowietrznych nn-04 kV – 7m (po 3,5 po każdej ze stron od osi linii), dla linii kablowych SN i nn-0,4 kV – 0,5 m (po 0,25 m po każdej ze stron od osi linii). Utworzenie pasów technologicznych wzdłuż linii nie powoduje wyłączenia terenu z zagospodarowania, jedynie wprowadza obostrzenia (zakaz sadzenia roślinności wysokiej, i o rozbudowanym systemie korzeniowym, w tym obowiązuje szerokość pasa wycinki podstawowej drzew na trasie linii wg przepisów odrębnych). Przyjmując, że część graficzna planu stanowi uszczegółowienie, uzupełnienie i wyjaśnienie części tekstowej planu organ podniósł, że tekst i rysunek planu wystarczająco dokładnie opisują linie sieci elektroenergetycznych i pasów technologicznych, które są czytelne i dokładnie widoczne. Co do treści § 11 ust. 3 lit f) planu, w myśl którego nie dopuszcza się odprowadzania wód opadowych na teren kolejowy i korzystania z kolejowych urządzeń odwadniających, z powodu braku terenów kolejowych na terenie planu ani w jego bliskim sąsiedztwie organ wyjaśnił, że zapis ten nie jest niejasny. Faktycznie nie odnosi się do terenów wsi [...], co powoduje, że jest martwym zapisem. Odnośnie zapisu § 5 ust. 1 uchwały, dotyczącego lokalizacji w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczonych zgodnie z przepisami odrębnymi do obiektów mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, organ podniósł, iż w przepisie tym, w miejsce słowa "przedsięwzięcie" zapisano: "obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych". Ogólnie pojęta definicja przedsięwzięcia to ogólne określenie jakiegoś projektu lub działania podjętego w jakimś celu lub jakiegoś zamysłu, którego wynikiem są konkretne działania, np. działania inwestycyjne jako przedsięwzięcie inwestycyjne. Zwrot użyty w treści planu nie narusza rozporządzenia, gdzie wskazano rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a zapis ten nie narusza "Zasad techniki prawodawczej". Odnośnie zarzutu dotyczącego wprowadzonych regulacji w zakresie sposobu zabezpieczenia terenu przed substancjami ropochodnymi lub innymi substancjami chemicznymi organ wywiódł, iż zapis ten został wprowadzony z myślą dbałości o środowisko przyrodnicze i często pojawia się we wnioskach do planu kierowanych przez Wojewódzką lub Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną. W ocenie organu zapis ten nie narusza w znaczny sposób istniejącego prawa. Odnośnie zarzutu dotyczącego zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości w zakresie terenów RM organ zgodził się z Wojewodą, że dla terenów przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolnicze bądź leśne nie należy ustalać warunków podziałów. § 13 Uchwały stanowi, iż scalenie i podział nieruchomości dopuszcza się z zastrzeżeniem zachowania: pkt 1 dla działek w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług oznaczonej symbolem MN/RM/U oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN: minimalnej szerokości frontu działki – 20 m, minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek – 800 m. W treści tego punktu wskazano symbol użyty w treści planu MN/RM/U, jednakże nie ujęto słowa "zagrodowej" czym wskazano wprost, że zapis ten dotyczy terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a nie zagrodową. W dalszej części § 13 pkt 3 ustanowiono podział dla terenu usług U. Nie ma w § 13 mowy o podziale gruntów rolnych. Zarzut Wojewody uznać należy za bezpodstawny. Odnośnie zarzutu dotyczącego nienaruszalności postanowień studium, organ załączył do skargi kilka zdjęć budynków mieszkalnych, usługowych i gospodarczych z obszaru objętego planem wskazując, iż mają one bardzo różny charakter, znajdują się tam budynki z dachami dwuspadowymi lub kopertowymi o różnych nachyleniach połaci dachowych jak i budynki z dachami płaskimi tj. o nachyleniu kąta połaci dachowych w przedziale od 5° do 50°. Budynki o takich dachach znajdują się nie tylko w obrębie wsi [...], ale w całej gminie [...]. Zważywszy na zapis w studium, że charakter i gabaryty zabudowy oraz pokryć dachowych muszą być zbliżone do zabudowy i pokryć w sąsiedztwie uznać należy, że plan nie narusza ustaleń studium [...]. Studium jest wytyczną, kierunkiem jak gmina ma rozwijać się w przyszłości. Studium [...] uchwalone było ponad 25 lat temu, zatem bardzo dawno i nie powinno w nim być bardzo precyzyjnych i szczegółowych zapisów odnośnie kształtów dachów, spadków dachów i wysokości do okapu. Są to bardzo szczegółowe zapisy, które powinny znaleźć się w planach miejscowych. Dodatkowo istniejące budynki we wsi [...] przeznaczone pod Ul, UK mają już dachy o spadku od 5°. Dodatkowo wymóg studium o tym by budynki ustawione były kalenicą do drogi, nie pokrywa się ze stanem aktualnym, albowiem budynki kalenicą sytuowane są bardzo często równolegle do drogi. Na terenie całej gminy[...] większość obiektów usługowych (hale sportowe) czy przemysłowych posiada płaskie dachy i zapis planu dopuszczający dachy o spadkach w przedziale od 5° do 45° dla terenów usług, usług innych, usług sportu i rekreacji lub terenów produkcji w przedziale od 5° do 45° wpisuje się w krajobraz gminy [...] i jest ekonomicznie uzasadnione. Plan nie narusza ustaleń studium odnośnie przeznaczenia gruntów na cele budowlane, przemysłowe czy inne. Studium zgodnie z obecnymi przepisami będzie obowiązywać tylko do końca 2025 r., a plan w takim kształcie długo oczekiwany przez mieszkańców gminy będzie obowiązywał długie lata. Organ nie podzielił zatem stanowiska Wojewody, iż plan narusza ustalenia studium [...]. Odnośnie zarzutu obejmującego zapisy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, art. 2. ust 29 u.p.z.p. wskazuje definicję "udział powierzchni biologicznie czynnej" przez co należy rozumieć stosunek sumy powierzchni biologicznie czynnych znajdujących się na: a) działce budowlanej do powierzchni tej działki budowlanej – w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego..." zgodnie z ustawą wszystkie kwestionowane wskaźniki zagospodarowania terenu odnoszą się do działki budowlanej. Zapisy w uchwale, które wskazują działkę, działkę budowlaną lub bez wskazania działki jasno i precyzyjnie stanowią, czego dany parametr dotyczy i nie narusza to art. 15 ust 2 pkt 6 u.p.z.p. Na rozprawie organ podtrzymał stanowisko i wnioski przedstawione w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4 stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Do istotnego naruszenia prawa zalicza się m.in. naruszenie przez organ podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Jeśli chodzi o naruszenia prawa skutkujące nieważnością aktu planistycznego, ustawodawca w art. 28 u.p.z.p. wyszczególnił istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, albo naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Uzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm.) oraz nieuprawnionej modyfikacji przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2019 r., poz. 1839 ze zm.) dokonanej w § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w którym ustalono "zakaz lokalizacji w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczonych zgodnie z przepisami odrębnymi do obiektów mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko z wyjątkiem inwestycji celu publicznego". Wprowadzając zakaz o tej treści, w sposób nieuprawniony pominięto część przedsięwzięć mieszczących się w katalogach z § 2 oraz § 3 tego rozporządzenia, mimo że – jak wynika z odpowiedzi na skargę – Rada odwoływała się do treści przepisów tych aktów prawnych. Uzasadniony okazał się również zarzut kwestionujący zgodność z prawem § 11 ust. 2 pkt 3 lit. c) zaskarżonego planu miejscowego. Należy zwrócić uwagę, iż art. 164 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 i 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607; z 2006 r. Nr 154, poz. 1107), bezspornym pozostaje, iż społeczności lokalne mają, w zakresie określonym prawem, swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie dominuje pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym, zgodnie z którym zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Nadto, również powszechnie, przyjmuje się, że normy kompetencyjne należy interpretować ściśle, co prowadzi do zakazu wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141) wyjaśnił, że "stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawym, jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do stanowienia aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań, a także mając na względzie art. 7 Konstytucji, należy przyjąć, że Konstytucja zamyka system źródeł prawa powszechnie obowiązującego w sposób przedmiotowy – wymieniając wyczerpująco formy aktów normatywnych powszechnie obowiązujących, oraz podmiotowy – przez jednoznaczne wskazanie organów uprawnionych do wydawania takich aktów normatywnych. Oceniając zatem powyższy zarzut skargi, z uwzględnieniem dotychczasowych uwag należy rozważyć, czy nałożone uchwałą obowiązki w zakresie § 11 ust. 2 pkt 3 lit. c) stanowiącego, iż każdy teren, na którym może dojść do zanieczyszczenia powierzchni substancjami ropopochodnymi lub innymi substancjami chemicznymi, należy utwardzić i skanalizować, a zanieczyszczenia winny być zneutralizowane na terenie inwestora przed ich odprowadzeniem do kanalizacji, został podjęty w ramach czy z przekroczeniem kompetencji rady gminy, przekazanej temu organowi przez ustawodawcę. W tym kontekście za uzasadniony uznać należy zarzut skargi odnoszący się do powołanego paragrafu uchwały, w zakresie nałożonych w nim obowiązków. Upoważnienie rady gminy do wprowadzenia do planu miejscowego regulacji nakładających obowiązki w zakresie sposobu zabezpieczenia terenu przed substancjami ropopochodnymi lub innymi substancjami chemicznymi (przez ich utwardzenie i skanalizowanie) a także neutralizowania tych zanieczyszczeń przed ich wprowadzeniem do kanalizacji nie znajduje umocowania w przepisach u.p.z.p. W szczególności nie wynika ono z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. uprawniającego do określania w planie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, uszczegółowionego w § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagań projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1587) ani też z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. uprawniającego do określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, uszczegółowionego treścią § 4 pkt 9 tego rozporządzenia. W granicach uprawnień przyznanych tymi przepisami – także ze względu na regulacje prawne zawarte w odrębnych przepisach – nie mieszczą się kompetencje rady do nakładania w planie miejscowym wskazanych wyżej obowiązków na inne podmioty. Obowiązki dotyczące oczyszczania ścieków przemysłowych przed wprowadzeniem ich do kanalizacji sanitarnej uregulowane zostały w przepisach odrębnych, które określają tryb nakładania tych obowiązków (por. przepisy przywołane w skardze, zwłaszcza art. 10 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2023 r. poz. 537), kształtującego obowiązki dostawcy ścieków przemysłowych, w tym między innymi, instalowania niezbędnych urządzeń podczyszczających ścieki przemysłowe i prawidłowej eksploatacji tych urządzeń oraz przepisy rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawcy ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania do kanalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 139 i 1893 oraz z 2016 r. poz. 1250). W konsekwencji zakwestionowane uregulowanie spornej uchwały nie ma ustawowej podstawy prawnej oraz wykracza poza sferę, którą rada gminy może regulować w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym jako naruszenie prawa o charakterze istotnym nie może ostać się w obrocie prawnym, albowiem nie stanowi przejawu władztwa planistycznego gminy przyznanego art. 15 ust. 2 pkt 3 i pkt 10 u.p.z.p. oraz wkracza w materię uregulowaną w przepisach odrębnych. Za uzasadniony należało uznać również zarzut kwestionujący treść § 11 ust. 2 pkt 3 lit. f) zaskarżonego planu. W myśl tej regulacji nie dopuszcza się odprowadzania wód opadowych na teren kolejowy i korzystania z kolejowych urządzeń odwadniających. Tymczasem z treści zaskarżonego planu oraz załącznika graficznego nie wynika, by przez obszar objęty planem przebiegała linia kolejowa. Jednocześnie również organ w odpowiedzi na skargę również podniósł, iż na obszarze objętym planem oraz w jego bliskim sąsiedztwie brak jest terenów kolejowych, zaś kwestionowany zapis jest zapisem martwym. W tej sytuacji jako zasadną należy uznać argumentację, iż powyższy zapis zawarty w § 11 ust. 2 pkt 3 lit. f) zaskarżonego planu w sposób istotny narusza § 6 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", z których wynika, iż przepisy aktu prawa miejscowego redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, stwierdzając nieważność § 5 ust. 1, § 11 ust. 2 pkt 3 lit. c) oraz lit. f) zaskarżonej uchwały. Nie było natomiast podstaw do uwzględnienia zarzutu braku czytelności załącznika graficznego do zaskarżonego planu miejscowego. Załącznik graficzny do planu (dołączony do akt sprawy w wersji elektronicznej na płycie CD) został bowiem sporządzony w czytelnej technice graficznej, umożliwiającej pełną czytelność ustaleń planu oraz zastosowanych w nim symboli oraz oznaczeń graficznych, w wymaganej ustawą skali 1:1000 (art. 16 ust. 1 u.p.z.p.). Jak wynika z analizy tego załącznika graficznego, rysunek planu w formacie PDF można powiększać i pomniejszać nie tylko przy pomocy wskazanego w odpowiedzi na skargę skrótu klawiszowego (Ctrl+5) ale również przy pomocy ikonek "+" oraz " " –", co jak już wyżej wskazano, zapewnia czytelność i przejrzystość wszystkich oznaczeń i symboli oraz możliwość odczytania ich opisów, przy zachowaniu ostrości obrazu. W tej sytuacji wynikający z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wymóg czytelnej techniki graficznej zapewniającej możliwość wyłożenia planu do publicznego wglądu, sporządzania jego kopii, a także ogłoszenia go w dzienniku urzędowym województwa, został zachowany. Wbrew zarzutom skargi na rysunku planu przedstawione zostały również granice obszaru ochronnego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych GZPW [...]" (§ 3 ust. 1 pkt 7 części tekstowej planu), granice historycznego układu ruralistycznego wsi, obiekty wpisane do rejestru zabytków, obiekty ujęte w ewidencji zabytków oraz obszary ujęte w ewidencji zabytków, opisane w § 3 ust. 1 pkt 5 części tekstowej planu jako obiekty wpisane do gminnej ewidencji zabytków oraz inne obiekty i obszary objęte ochroną konserwatorską, a także granice strefy ochrony sanitarnej 50 m oraz 150 m od cmentarza, opisane w § 3 ust. 1 pkt 6 części tekstowej planu jako granica strefy ochrony sanitarnej cmentarza. Brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu odnoszącego się do sposobu oznaczenia przebiegu pasa technologicznego linii elektroenergetycznych (§ 11 ust. 2 pkt 5 lit. f) planu). W ocenie Sądu nie doszło w tym zakresie do istotnego naruszenia przepisów u.p.z.p., a tym art. 15 ust. 2 pkt 9 tej ustawy, w myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. W myśl § 11 ust. 2 pkt 5 lit. f) zaskarżonego planu wyznacza się pasy technologiczne wzdłuż projektowanych i istniejących linii elektroenergetycznych dystrybucyjnych, w poziomie nie mniejsze niż dla linii napowietrznych SN – 14m (po 7m po każdej ze stron od osi linii), dla linii napowietrznych nn-04 kV – 7m (po 3,5 po każdej ze stron od osi linii), dla linii kablowych SN i nn-0,4 kV – 0,5 m (po 0,25 m po każdej ze stron od osi linii). Utworzenie pasów technologicznych wzdłuż linii nie powoduje wyłączenia terenu z zagospodarowania, jedynie wprowadza obostrzenia (zakaz sadzenia roślinności wysokiej i o rozbudowanym systemie korzeniowym, w tym obowiązuje szerokość pasa wycinki podstawowej drzew na trasie linii wg przepisów odrębnych). Natomiast na rysunku planu wskazano przebieg linii sieci elektroenergetycznych. Odnosząc się do braku możliwości rozróżnienia na rysunku planu przebiegu linii SN i nn-0,4 kV, dla których w części tekstowej planu ustalono różną szerokość pasa technologicznego, Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt I OSK 180/19 o konieczności wyznaczenia pasa technologicznego dla prawidłowej obsługi linii elektroenergetycznej i jej urządzeń. Jak jednak słusznie zauważono w uzasadnieniu tego wyroku, wymagania odległościowe dla sieci elektroenergetycznych są określane w specjalistycznych przepisach technicznych, gdyż wielkość bezpiecznego obszaru zależy od wielu specjalistycznych czynników, w tym wysokości napięcia linii energetycznej, a także od zastosowanych przy wykonywaniu zadania inwestycyjnego metod i środków. Dlatego też postanowienia planu miejscowego odsyłające do specjalistycznych regulacji i uzgodnień z właściwym zakładem energetycznym, pozwalają na prawidłową ocenę wielkości niezbędnego terenu dla bezpiecznego i prawidłowego wykonania zadania. Podobny pogląd wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. z wyroku z dnia 14 września 2023 r., sygn. akt II SA/Go 265/23. W konsekwencji, w okolicznościach niniejszej sprawy powyższe nie stanowiło w ocenie Sądu istotnego naruszenia art. 15 ust. 1, ust. 2 pkt 9 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w tej części, podobnie jak nie zaliczenie pasów technologicznych tych linii w części tekstowej do obowiązujących ustaleń planu w sytuacji, gdy wyznaczenie tych pasów technologicznych nastąpiło z odwołaniem się do przepisów odrębnych, dokonanym przy tym w uzgodnieniu z przedsiębiorstwem energetycznym. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut dotyczący niezgodnego z prawem sformułowania w § 13 ust. 1 zaskarżonej uchwały szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości w zakresie terenów zabudowy zagrodowej (RM). W myśl § 13 ust. 1 scalenie i podział nieruchomości dopuszcza się z zastrzeżeniem zachowania: dla działek w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług oznaczonej symbolem MN/RM/U oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN: minimalnej szerokości frontu działki – 20 m, minimalnej powierzchni nowo – wydzielanych działek – 800 m2. Zdaniem Wojewody powyższy zapis zaskarżonego planu narusza art. 101 ust. 2 u.g.n., z którego wynika, iż przepisy rozdziału 2 działu III tej ustawy (regulującego sprawy scalania i podziału nieruchomości) stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. W konsekwencji na terenach przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolnicze bądź leśne zasad takich ustalać nie można. Tymczasem w ocenie Wojewody Rada Miejska dokonała ustaleń w zakresie scalania i podziału m.in. dla terenów przeznaczonych w planie na cele rolne. W konsekwencji na terenach przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolnicze bądź leśne, zasad takich ustalać nie można i niemożliwe jest, by gminny prawodawca w podjętej uchwale, m.in. w sprawie planu miejscowego wypowiedział się o zasadach scalania i podziału także dla tych nieruchomości. Odnosząc się do tego zarzutu należy podzielić stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę, w myśl którego z kwestionowanego § 13 ust. 1 zaskarżonego planu wynika wprost, iż ustalone w tym przepisie zasady scalania i podziału nieruchomości odnoszą się tylko do działek w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN, nie zaś do terenów przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolnicze bądź leśne. Z kolei jeśli chodzi o zawarty w tym przepisie symbol RM (z uwagi na co omawiany zarzut został w skardze zawarty) to nie został on tu zamieszczony jako symbol odrębny, samodzielny, lecz stanowi jedynie fragment bardziej rozbudowanego symbolu MN/RM/U, przy czym ten drugi symbol został użyty również w innych przepisach zaskarżonego planu (przykładowo w § 5 ust. 3 czy § 14 ust. 1) i zostały dla niego sformułowane w tych przepisach określone ustalenia. W konsekwencji w ocenie Sądu nie ma podstaw do uznania, iż w kwestionowanym § 13 ust. 1 planu miejscowego Rada dokonała ustaleń w zakresie scalania i podziału dla terenów przeznaczonych w planie na cele rolne, przez co do naruszenia art. 101 ust. 2 u.g.n. nie doszło. Brak było także podstaw do uwzględnienia zarzutu niezgodności zaskarżonego planu z postanowieniami studium. Przed szczegółowym rozważeniem tego zarzutu należy podkreślić, że przestrzeganie zgodności treści ustaleń zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w stanie prawnym obowiązującym w czasie procedury planistycznej poprzedzającej uchwalenie zaskarżonego planu miejscowego było jedną z podstawowych zasad ich sporządzania, co wynikało z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Jednakże pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium jest pojęciem niedookreślonym i ma w znacznym stopniu charakter ocenny. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków. Ustawodawca żąda od gminy sprawdzenia, czy plan nie narusza ustaleń studium. Studium nie jest przy tym "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem jej polityki przestrzennej, ujętym kierunkowo. W studium nie dokonuje się przeznaczenia terenów na oznaczone cele (por. wyroki NSA z 14 marca 2023 r., II OSK 2728/21 oraz z 15 listopada 2023 r., II OSK 333/21). W orzecznictwie przyjmuje się, iż badanie zgodności planu ze studium nie może sprowadzać się do ustalenia, czy postanowienia planu stanowią powielenie postanowień studium. Związanie organu planistycznego zapisami studium dotyczyło przede wszystkim ogólnych wytycznych i założeń polityki przestrzennej gminy. Wyłącznie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne, a konkretnie – stosownie do brzmienia art. 20 u.p.z.p. – nie mogą naruszać założeń studium. Oznacza to, że zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego zachodzi w sytuacji, gdy plan stanowi identyczne zasady zagospodarowania terenu do tych ustalonych ogólnie w studium. O istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi, można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. m.in. wyroki NSA z 26 maja 2011 r., II OSK 412/11, z 21 grudnia 2016 r., II OSK 731/15, z 8 października 2019 r., II OSK 2795/17 oraz z 14 marca 2023 r., II OSK 2728/21). Zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzie z założeniami studium. Co do zasady studium nie operuje konkretnymi (ścisłymi) wskazaniami w zakresie sposobu zagospodarowania terenów gminy. Z powyższego wynika, że studium nie przesądza o dopuszczalnym zagospodarowaniu bo jest to akt zbyt ogólny, a jedynie wyznacza ogólnie kierunki takiego zagospodarowania. W ocenie Sądu wskazane w skardze różnice w treści uregulowań zaskarżonego planu z 2024 r. oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalonego w 1999 r. na takim poziomie szczegółowości, jak to wynika ze skargi, nie powinny skutkować stwierdzeniem nieważności kwestionowanego planu. Jak bowiem wyżej wskazano, studium nie będąc "planem wyższego rzędu" wiąże przede wszystkim co do ogólnych wytycznych i założeń polityki przestrzennej gminy. Pod tym względem zapisy zaskarżonego planu pozostają w zgodzie ze studium, przez co w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia wymogu wynikającego z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Odnośnie zarzutu kwestionującego zapisy dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwagi na treść art. 2 pkt 29 lit. a) u.p.z.p. skład orzekający podziela stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę, iż z uwagi na treść przywołanego przepisu ustawy wszystkie wskaźniki zagospodarowania terenu odnoszą się do działki budowlanej, przez co art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie został naruszony w stopniu wymagającym stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pkt II sentencji wyroku orzeczono o oddaleniu skargi w omówionym powyżej zakresie.