II SA/Go 236/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant St. sekr. sądowy Katarzyna Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa-Starosty [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z [...] nr [...] Wójt Gminy [...] decyzją z [...] grudnia 2024 r., znak [...], powołując się na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572), art. 3 ust 1 i 2, art. 5 ust 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 399), art. 3 ust. 1 pkt 19, art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587, określanej dalej jako u.o.), § 3 Rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10), 1. nakazał Staroście [...] usunięcie z terenu działki nr ewid. [...] obręb [...], Gmina [...]odpadów o kodach 17 06 05 materiały budowlane zawierające azbest, 15 01 02 opakowania z tworzyw sztucznych, 15 01 07 opakowania szklane (butelki) i inne; 2. wskazał, że wykonanie decyzji powinno nastąpić przez przetransportowanie odpadów do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania (składowania) prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie właściwego organu zgodnie z u.o.; 3. ustalił wykonanie obowiązku, o którym mowa w pkt 1 w terminie do dnia [...] marca 2025 r.; 4. zobowiązał Starostę [...] do dostarczenia Wójtowi Gminy [...] dokumentów potwierdzających zagospodarowanie /utylizację odpadów w terminie do [...] kwietnia 2025 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w związku z powziętą informacją przez Główny Inspektorat Ochrony Środowiska, który otrzymał zgłoszenie za pośrednictwem elektronicznego formularza "zgłoś interwencję" w sprawie porzucenia odpadów: azbest i inne śmieci w miejscowości [...] o współrzędnych geograficznych [...], zweryfikowano, że to działka nr [...] obręb [...], Gmina [...], będąca własnością Skarbu Państwa w gospodarowaniu Starosty [...]. W dniu [...] stycznia 2024 r. zawnioskowano o usunięcie odpadów w sposób zgodny z u.o. oraz dostarczenie dokumentów potwierdzających przekazanie odpadów do utylizacji w terminie do [...] marca 2024 r. W dniu [...] lutego 2024 r. Wójt otrzymał informację, że działka nr [...] jest przedmiotem postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] mającego na celu stwierdzenie nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa. Jednocześnie Starosta [...] stwierdził, że nieruchomość ta służy jedynie zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności i podlega komunalizacji, stanowi urządzenie melioracji wodnych i należy do zainteresowanych właścicieli gruntów i uznał, iż nie jest właściwy do usunięcia przedmiotowych odpadów. Następnie Wójt podał, że w dniu [...] października 2024 r. zostało z urzędu wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W trakcie przeprowadzonych dnia [...] listopada 2024 r. oględzin działki stwierdzono występowanie odpadów zgodnie z katalogiem odpadów o kodach: 17 06 05 materiały budowlane zawierające azbest, 15 01 02 opakowania z tworzyw sztucznych, 15 01 07 opakowania szklane (butelki) i inne. Ustalono, że miejsce, w którym występują odpady nie jest przeznaczone do ich składowania lub magazynowania. W dalszej części uzasadnienia organ zaznaczył, że w sprawie obowiązuje domniemanie wyrażone w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., w myśl którego ilekroć w ustawie jest mowa o "posiadaczu odpadów - rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości". Zdaniem Wójta, fakt prowadzenia postępowania w sprawie nieodpłatnego nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r., które może zakończyć się różnym rozstrzygnięciem, nie zmienia faktu, iż do czasu aż decyzja komunalizacyjna się uprawomocni ujawnionym właścicielem nieruchomości nr [...] obręb [...] jest Skarb Państwa w gospodarowaniu Starosty [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Starosta [...], wnosząc o uchylenie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2024 r. i umorzenie postępowania. Starosta wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2024 r. znak: [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r., prawa własności m.in. działki o nr ewidencyjnym [...]położonej w obrębie [...], gmina [...]. Decyzja ta została zaskarżona i w związku z tym, że brak jest prawomocnego rozstrzygnięcia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w sprawie decyzji komunalizacyjnej, zdaniem Starosty, nakaz usunięcia odpadów jest bezzasadny. Decyzją z [...] lutego 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 26 ust. 1 u.o. posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W świetle natomiast art. 26 ust. 2 u.o. z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Zgodnie z definicją legalną, określaną w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. U.o. nie zawiera definicji pojęcia "władającego powierzchnią ziemi". Pojęcie to definiuje natomiast ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 54; dalej jako u. p.o.ś.). Stosownie do art. 3 pkt 44 u.p.o.ś. pod pojęciem "władającego powierzchnią ziemi" rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający". Zdaniem Kolegium władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Następnie organ odwoławczy zaznaczył, że w sprawie pozostaje bezsporne, iż na działce o nr ewid. [...]obręb [...], Gmina [...] znajdują się odpady, co zostało potwierdzone m.in. podczas oględzin w dniu [...] listopada 2024 r. Powyższa działka nie jest ponadto miejscem przeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów. W dalszej kolejności podał, że jak wynika z akt sprawy działka nr [...]Obręb [...], Gmina [...] o powierzchni 0,12 ha, jest własnością Skarbu Państwa w gospodarowaniu Starosty [...] w [...]. Organ powołał się również na treść Księgi Wieczystej [...], z której wynika, że właścicielem tej działki jest Skarb Państwa - Starosta [...]. Również w ewidencji gruntów nie został ujawniony inny poza Skarbem Państwa podmiot władający przedmiotową nieruchomością, a zatem, w ocenie Kolegium, to na Staroście [...] reprezentującym Skarb Państwa ciąży obowiązek usunięcia odpadów, chyba że wykaże, iż posiadaczem odpadów jest inny podmiot, który dokonuje składowania odpadów na jego nieruchomości. Tylko w taki sposób może dojść do obalenia domniemania, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Kolegium zwróciło również uwagę na interwencyjny charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 26 ust. 2 u.o., której wydanie ma na celu doprowadzenie do jak najszybszego usunięcia odpadów. Dotyczy to także przypadków, w których jest oczywiste, że władający powierzchnią gruntu, na której znajdują się odpady, nie jest ich wytwórcą, ani nie gromadził odpadów, a jednocześnie nie jest możliwe ustalenie podmiotu, który wytworzył odpady bądź faktycznie nimi włada. Z przepisów u.o. wynika w tym zakresie prymat ochrony środowiska nad uprawnieniami władającego powierzchnią gruntu, który może być zobowiązany do usunięcia odpadów, których nie wytworzył i nie gromadził. Legalne magazynowanie odpadów prowadzone w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów, zgodnie z art. 41 ust. 1 u.o., może odbywać się wyłącznie na podstawie zezwolenia. Gromadzenie odpadów bez zezwolenia i ich nieusunięcie obliguje organ do wszczęcia postępowania zwieńczonego decyzją, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.o. Zatem stwierdzenie przez organ nielegalnego składowania odpadów tj. składowania odpadów bez zezwolenia w terenie nieprzeznaczonym do tego typu działalności i ustalenie podmiotu, który jest posiadaczem tych odpadów, skutkować zawsze winno nakazaniem usunięcia odpadów, kierowanym właśnie do posiadacza odpadów. Decyzja o nakazie usunięcia odpadów wydawana jest w ramach związania administracyjnego, tj. sytuacji, kiedy ustalenia określonego stanu faktycznego implikują wydanie decyzji o określonej treści. Jeśli zatem organ I instancji, co miało miejsce w niniejszym postępowaniu, ustalił zarówno fakt nielegalnego gromadzenia odpadów, jak i podmiot za to odpowiedzialny tj. posiadacza odpadów zgodnie z domniemaniem wynikającym z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.. - Starostę [...], zobligowany był w tej sytuacji do wydania nakazu usunięcia odpadów. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarb Państwa – Starosta [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2024 r. i umorzenie postępowania. Skarżący podał, że zgodnie z zapisem w bazie danych ewidencji gruntów i budynków aktualnie właścicielem działki o nr ewidencyjnym [...]o pow. 0,12 ha położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako W - rowy, księga wieczysta nr [...], jest Skarb Państwa w gospodarowaniu Starosty [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2024 r. znak: [...]stwierdził nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r., prawa własności m.in. działki o nr ewidencyjnym [...] położonej w obrębie [...], gmina [...]. Pismem z dnia [...] września 2024 r. Wojewoda [...] przesłał do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w Warszawie odwołanie Wójta Gminy [...] od powyższej decyzji. Postępowanie komunalizacje wszczęto na wniosek Starosty [...] z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...]w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr. 32, poz. 191 ze zm.; dalej jako u.p.w.u.s.t.). Nieruchomość ta nie służy w żaden sposób realizacji zadań Skarbu Państwa, a jedynie zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności i podlega komunalizacji z mocy samego prawa. Decyzja wydana przez Wojewodę ma charakter deklaratoryjny i potwierdza stan prawny nieruchomości na dzień [...] maja 1990 r. W ocenie strony skarżącej, to Gmina [...] z mocy prawa jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Do potwierdzenia stanu faktycznego wymagana jest jedynie decyzja Wojewody [...] stwierdzająca nabycie prawa własności działki z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r., która została już wydana. W związku z tym, iż brak jest prawomocnego rozstrzygnięcia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w sprawie decyzji komunalizacyjnej nakaz usunięcia odpadów jest bezzasadny i przedwczesny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej pod względem legalności była w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. utrzymująca w mocy opisaną na wstępie decyzję Burmistrza [...] nakazującą usunięcie odpadów z terenu działki nr [...], obręb [...]. Podstawę materialną powyższych decyzji stanowił art. 26 u.o., zgodnie z którym że posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1); z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2); w decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności: 1) termin usunięcia odpadów; 2) rodzaj odpadów; 3) sposób usunięcia odpadów (ust. 6). Z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. wynika, że przez posiadacza odpadów należy rozumieć wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. U.o. zawiera także definicję wytwórcy odpadów. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 32 u.o. stanowi bowiem, że ilekroć w ustawie jest mowa o wytwórcy odpadów - rozumie się przez to każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej; wytwórcą odpadów zdawanych do portowych urządzeń do odbioru odpadów ze statków w rozumieniu art. 5 pkt 9 ustawy z dnia 12 maja 2022 r. o portowych urządzeniach do odbioru odpadów (Dz. U. poz. 1250) jest podmiot świadczący usługę odbioru odpadów w porcie lub przystani morskiej. U.o. w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 19 in fine wprowadza domniemanie prawne, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Nie definiuje przy tym, kim jest władający powierzchnią ziemi. Skoro jednak, zgodnie z art. 1 ustawa ta określa środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegające i zmniejszające negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikający z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczające ogólne skutki użytkowania zasobów i poprawiające efektywność takiego użytkowania, to uprawnione jest w tym zakresie odwołanie się do definicji zawartej w art. 3 pkt 44 u.p.o.ś.) i stwierdzenie, że władającym powierzchnią ziemi jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający (por. wyrok NSA z 26 maja 2023 r., III OSK 2301/21, wyrok NSA z 8 kwietnia 2025 r., III OSK 2361/23). Domniemanie to należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku, gdy faktyczny posiadacz odpadów nie jest znany, obowiązki tego posiadacza obciążają władającego nieruchomością zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 44 u.p.o.ś. (por. M. Górski, Usuwanie odpadów, WKP 2021, Rozdział 4.2 Podmiot zobowiązany do usunięcia odpadów). Wprowadzenie przez ustawodawcę domniemania prawnej odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów. Władający gruntem muszą mieć świadomość obowiązku dbałości o stan swoich nieruchomości i odpowiedzialności na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości. Jednym ze skutków domniemania prawnego wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. jest przerzucenie ciężaru dowodu na osobę władającą powierzchnią ziemi, na której znajdują się odpady. Tak więc to na właścicielu nieruchomości spoczywa ciężar obalenia powyższego domniemania, które zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości - wytwórcy odpadów (por. D. Danecka W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, WKP 2022, t. 9 i powołane tamże orzecznictwo). Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że niesporne było, iż na działce nr [...], obręb [...], znajdują się odpady o następujących kodach: 17 06 05 (materiały budowlane zawierające azbest), 15 01 02 (opakowania z tworzyw sztucznych), 15 01 07 (opakowania szklane, butelki i inne), a powyższa działka nie jest miejscem przeznaczonym do składowania lub magazynowania, co wynika z protokołu oględzin nieruchomości z [...] listopada 2024 r. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że nie doszło do dobrowolnego niezwłocznego usunięcia powyższych odpadów stosownie do art. 26 ust. 1 u.o. W związku z tym zaktualizowały się podstawy do wydania decyzji, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.o. Intencją organów w kontrolowanej sprawie, wobec nieustalenia faktycznego posiadacza odpadów było uczynienie adresatem decyzji właściciela działki. Uznały bowiem - posługując się domniemaniem prawnym zawartym w art. 3 ust. 1 pkt 19 in fine u.o. – że właściciel nieruchomości działki nr [...], a więc władający powierzchnią ziemi zanieczyszczonej odpadami, jest posiadaczem odpadów. W konsekwencji organy przyjęły również, że to właściciel tej nieruchomości zobowiązany jest do ich usunięcia. Z ewidencji gruntów (na którą powoływał się Burmistrz [...]) oraz z księgi wieczystej [...] (na którą dodatkowo powoływało się Kolegium) wynika, że do dnia wydawania decyzji przez powyższe organy właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa-Starosta [...]. W sentencji decyzji organu I instancji, zaakceptowanej przez organ odwoławczy, jako zobowiązanego do usunięcia odpadów wskazano jednak jedynie Starostę [...] mimo, że w rzeczywistości właścicielem ujawnionym w powyższych dokumentach był Skarb Państwa, a wspomniany Starosta działał jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa. Skarb Państwa jest podmiotem – osobą prawną (art. 33 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny – tekst jedn. Dz.U. z 2024, poz. 1061; dalej jako k.c.). Nie wykonuje on jednak samodzielnie działalności gospodarczej, ani też nie podejmuje czynności w postępowaniach prowadzonych z jego udziałem. We wszelkich w zasadzie przypadkach prowadzenia takiej działalności, dotyczącej mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa, podmiotami, które to czynią, są jednostki organizacyjne na ogół wyodrębnione w tym właśnie celu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 25 czerwca 2012 r., I SA/Wr 459/12). Tego rodzaju stan rzeczy jest przede wszystkim konsekwencją specyficznej konstrukcji prawnej Skarbu Państwa, będącego podmiotem niemającym ani organów, ani też siedziby, nieposiadającym też statutu w rozumieniu art. 35 k.c. i niepodlegającym wpisowi do jakiegokolwiek rejestru (zob. J. Frąckowiak (w:) System prawa prywatnego, t. 1, Prawo cywilne – część ogólna, red. M. Safjan, Warszawa 2007, s. 1059). Z tej właśnie przyczyny za Skarb Państwa działają inne jednostki organizacyjne. Jednym z przypadków działania w imieniu Skarbu Państwa jest dokonywanie czynności gospodarowania nieruchomościami uregulowane w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. 2024 r., poz. 1145; dalej jako u.g.n). Z art. 11 ust. 1 u.g.n. wynika, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Rozwinięciem tej ogólnej zasady jest unormowanie zawarte w art. 23 ust. 1 u.g.n. W związku z tym prawidłowo zredagowana sentencja decyzji o usunięcia odpadów kierowana do właściciela nieruchomości, w przypadku gdy jest nim Skarb Państwa, nie może ograniczać się jedynie do wskazania jednostki reprezentującej Skarb Państwa (por. wyrok WSA w Krakowie z 29 września 2023 r., II SA/Kr 636/23), jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie. Rozstrzygnięcie bowiem w żadnym miejscu nie wskazuje, iż nakłada obowiązek usunięcia odpadów na Starostę [...] jako reprezentanta Skarbu Państwa, będącego właścicielem działki nr [...]. Określenie adresata obowiązku powinno być precyzyjne i jednoznaczne, tak aby podmiot zobowiązany, jak i organ egzekucyjny nie mieli jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie. Istotne to jest zwłaszcza w przypadku starosty, który może działać jako organ administracji, reprezentant powiatu, jak również jako przedstawiciel Skarbu Państwa. Należy podkreślić, że decyzja administracyjna (niezależnie czy organu rozpoznawczego, czy odwoławczego) powinna spełniać wymagania, o których mowa w art. 107 § 1 pkt 1-9 k.p.a. (w związku z art. 140 k.p.a., jeśli chodzi o decyzję organu odwoławczego), a także inne wymagania, jeżeli przepisy szczególne tak stanowią. Jednym z tych wymogów formalnych jest oznaczenie strony lub stron postępowania (art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a.). Należy zaznaczyć jednocześnie, że oznaczenie adresata decyzji jest jednym z elementów konstytuujących decyzję administracyjną, ponieważ dzięki temu prawo lub obowiązek ustanowiony w drodze decyzji będzie mógł się zmaterializować w stosunku do podmiotu prawa znajdującego się poza sferą administracji publicznej. Wynika to poniekąd z art. 1 pkt 1 k.p.a., gdzie mowa jest o rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Słownikowe znaczenie terminu "rozstrzygnąć" oznacza: "rozważyć coś, opowiadać się za czymś, decydować się na coś, wpływać na coś w sposób ostateczny, decydujący, przesądzać coś np. kwestię sporną, spór, zagadnienie" (por. E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003, s. 875). Decyzja administracyjna nie tylko kończy sprawę administracyjną, tj. jej tok (art. 104 § 1 k.p.a. - aspekt procesowy), ale przede wszystkim rozstrzyga sprawę administracyjną decydując o kształcie praw lub obowiązków publicznoprawnych - art. 1 pkt 1 k.p.a. - aspekt materialny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 4 września 2024 r. II SA/Po 196/24). Wydając decyzję administracyjną, organ administracji publicznej (rozpoznawczy i odwoławczy) rozstrzyga o treści prawa lub obowiązku konkretnego podmiotu prawa. Oznaczenie strony lub stron musi nastąpić w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, ponieważ w sytuacji, kiedy decyzja uzyska przymiot ostateczności (art. 16 § 1 k.p.a.). to właśnie z niej będzie rekonstruowana treść prawa lub obowiązku podmiotu prawa. Przy czym niedopuszczalne jest, aby rekonstruowanie tego adresata następowało częściowo na podstawie rozstrzygnięcia, a częściowo na podstawie uzasadnienia decyzji. Już powyższe naruszenie art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 23 ust .1 u.g.n. uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, iż zasadnicza oś sporu koncentrowała się wokół tego, czy Skarb Państwa w istocie jest właścicielem działki, na której znajdują się odpady. Starosta wskazywał bowiem, że nieruchomość tą nabyła Gmina [...] na mocy art. 5 ust. 1 u.p.w.u.s.t. z dniem wejścia w życie tej ustawy tj. z dniem [...] maja 1990 r. Przy czym w toku postępowania administracyjnego poddanego kontroli w obrocie prawnym pozostawała decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2024 r., stwierdzająca, że Gmina [...] nabyła z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. m.in. działkę nr [...]. Nie miała ona jednak przymiotu ostateczności, gdyż wspomniana Gmina zaskarżyła ją do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, która wydała decyzję utrzymującą w mocy powyższą decyzję już w toku postępowania sądowadministracyjnego (por. decyzję z dnia [...] maja 2025 r., nr [...]). W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że choć nabycie przez gminę własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 u.p.w.u.s.t. następuje z mocy prawa, a przewidziana w art. 18 ust. 1 u.p.w.u.s.t. decyzja administracyjna stwierdzająca to nabycie ma charakter deklaratoryjny, to tkwi w niej także element sui generis konstytutywny i dopóki decyzja ta nie zostanie wydana i nie stanie się ostateczna, dopóty właścicielem mienia (nieruchomości), o którym mowa w art. 5 ust. 1 u.p.w.u.s.t., pozostaje w obrocie Skarb Państwa, a gmina nie może skutecznie powoływać się na swoje prawo własności ani wykonywać praw właścicielskich (por. uchwałę składu siedmiu sędziów SN z 29 lipca 1993 r. III CZP 64/93, OSNC 1993/12/209 i uchwałę SN z 2 sierpnia 1994 r. III CZP 94/94, OSNC 1995/1/9 oraz wyroki SN: z 28 czerwca 2000 r. IV CKN 71/00, z dnia 21 listopada 2002 r. III CKN 202/00 i z 6 lutego 2004 r. II CK 404/02, wyrok NSA z 21 marca 2013 r., I OSK 1436/12). Stąd mimo deklaratywnego charakteru decyzji komunalizacyjnej brak takiej ostatecznej decyzji nie uprawniał organów orzekających w przedmiocie usunięcia odpadów w kontrolowanej sprawie do samodzielnego ustalenia, że przejście prawa własności nastąpiło z mocy prawa w dniu [...] maja 1990 r. Sprawa komunalizacji działki nr [...] stanowiła jednak zagadnienie prejudycjalne. Była bowiem jedynym sposobem na wykazanie przez Skarb Państwa, iż nie jest on właścicielem nieruchomości i to z datą wsteczną. Powyższa okoliczność uzasadniała zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie administracyjne, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym (prejudycjalnym) w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest wyłącznie kwestia prawna, która albo ujawniła się w toku postępowania i dotyczy istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Kwestia prawna nie może przy tym być rozstrzygnięta w zakresie posiadanych kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie (por. wyrok NSA z 24 lutego 2012 r., II OSK 2378/10). Rozstrzygnięcie ujawnionej w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w tej sprawie kwestii dotyczącej tego, kto jest właścicielem działki nr [...] spełnia wszystkie cechy zagadnienia wstępnego. Jest to bowiem kwestia prawna, ujawniona w toku postępowania administracyjnego, której rozstrzygnięcie stanowi istotną okoliczność dla prawidłowego załatwienia sprawy, a ponadto rozstrzygnięcie tego zagadnienia nie leży w kompetencji ani Burmistrza [...], ani Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Należy przy tym wyraźnie wskazać, że brak rozstrzygnięcia tej kwestii w ogóle uniemożliwiał prawidłowe wydanie decyzji w sprawie. Nie można bowiem wydawać decyzji nakazującej usunięcia odpadów nie wiedząc, kto jest posiadaczem tych odpadów lub mając w tym zakresie istotne wątpliwości (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2012 r., II SA/Kr 892/12). Podkreślić przy tym należy, iż z uwagi na to, że postępowanie komunalizacyjne było na końcowym etapie (rozpoznawane było odwołanie od decyzji organu I instancji) nie zachodziła obawa naruszenia zasady szybkości postępowania o usunięcie odpadów, która jest szczególnie istotna z punktu widzenia ochrony środowiska, a także zdrowia i życia ludzi. Organy zaniechawszy zawieszenia postępowania naruszyły tym samym art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.,) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu oraz zmiany okoliczności, które nastąpiły po wydaniu zaskarżonej decyzji, a mianowicie wydanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, decyzji z dnia [...] maja 2025 r., nr [...]