II SA/Go 238/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., Nr XXXIX/297/02 w sprawie udzielenia zgody na stosowanie bonifikat i umownych stawek oprocentowania przy sprzedaży lokali mieszkalnych z zasobów komunalnych Gminy I. stwierdza, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Dnia [...] czerwca 2002 r. Rada Miejska, działając na podstawie art. 68 ust. 1, pkt 7 i art. 70 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), art. 18 ust. 2 pkt 19 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) – według stanu prawnego obowiązującego na dzień podjęcia – podjęła uchwałę Nr XXXIX/297/2002 w sprawie udzielenia zgody na stosowanie bonifikat i umownych stawek oprocentowania przy sprzedaży lokali mieszkalnych z zasobów komunalnych Gminy. W § 1 uchwały Rada wyraziła zgodę na udzielenie przez Zarząd Gminy bonifikat od ceny sprzedaży lokali mieszkalnych w trybie bezprzetargowym dla najemców określonych w art. 34 ust. 1 pkt 3 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami według załącznika nr 1 do niniejszej uchwały obejmującego 22 pozycje. Wysokość bonifikat została ustalona w pkt 1 i 2 cytowanego paragrafu. W § 4 uchwały Rada wyraziła zgodę na stosowanie przez Zarząd Gminy umownej stawki oprocentowania przy sprzedaży lokali mieszkalnych w wysokości 1/2 stopy kredytu refinansowego NBP na dzień 1 marca każdego roku, w którym przypada spłata raty. Zgodnie z § 5 uprawnienia wynikające z uchwały dotyczyły nabywców mienia komunalnego wykazanego w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały, którzy złożą wnioski o kupno do dnia 30 września 2002 r. Natomiast w § 7 Rada zawarła stwierdzenie, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14-stu dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2002 r. Nr 76, pod pozycją 1015. Na powyższą uchwałę, w części obejmującej jej § 4, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa – art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na zmianie określonej w art. 70 ust. 3 ustawy stopy oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości i ustaleniu w stosunku do wszystkich nabywców gminnych lokali mieszkalnych sprzedawanych w trybie bezprzetargowym obniżonego stałego oprocentowania w wysokości 1/2 stopy kredytu refinansowanego NBP oraz wskazania, że zarząd Gminy ma prawo stosować umowną stawkę oprocentowania przy sprzedaży lokali mieszkalnych w wyżej wskazanej wysokości, pomimo braku po stronie rady gminy kompetencji do uchwalenia w tym zakresie przepisów odnoszących się do wszystkich mieszkańców gminy i w sposób generalny zmieniających wysokość oprocentowania niespłaconej części ceny zakupu nieruchomości. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w części obejmującej jej § 4. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, iż art. 70 ust. 2 u.g.n. określa w sposób kompletny warunki zmiany wysokości oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości i ma charakter indywidualny. Potwierdzeniem tego stanowiska jest użyte w tym przepisie sformułowanie "za zgodą", co oznacza, iż dotyczy ona konkretnej sprawy. Zgoda rady na zmianę stopy oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości, o której mowa w art. 70 ust. 4 u.g.n., jest elementem postępowania dotyczącego sprzedaży konkretnych nieruchomości, a zatem zgoda powinna być udzielana przez radę po przedstawieniu przez organ wykonawczy gminy wniosku zawierającego cenę. W ramach analizowanej regulacji brak jest natomiast upoważnienia do wydawania przez radę aktów o charakterze generalnym, przed wnioskiem i ponadto w odniesieniu do wszystkich komunalnych lokali mieszkalnych i nieruchomości innych niż lokale mieszkalne potencjalnie podlegających sprzedaży w trybie bezprzetargowym. Zastosowanie zamiast aktu wyrażenia zgody, formy aktu o charakterze generalnym i abstrakcyjnym prowadzi do zmiany ustawowo wyznaczonej relacji współdecydowania organu wykonawczego i uchwałodawczego gminy w zakresie ustalania umownej wysokości oprocentowania niespłaconej części ceny sprzedawanych przez gminę nieruchomości na relację podległości kompetencji prawodawczej i co za tym idzie skutkuje pozbawieniem organu wykonawczego gminy przysługujących mu z mocy ustawy kompetencji do zmiany ustawowo określonej wysokości oprocentowania, na którą to zmianę rada gminy może jedynie wyrazić zgodę, względnie zgody takowej odmówić. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Prokurator zwrócił uwagę, iż jeżeli sprawa należy do właściwości organu wykonawczego gminy, to bez podstawy prawnej rada gminy nie może wkroczyć w kompetencje innego organu (organu wykonawczego) gdyż stanowi to podstawę stwierdzenia nieważności takiej uchwały, naruszającej kompetencje innego organu, zaś wydana uchwała nie może być traktowana jako akt wewnętrzny. Rada gminy nie jest uprawniona do ustalenia w uchwale generalnej zgody na stosownie przez wójta odmiennych, niż to przewidziała w art. 70 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stawek oprocentowania, skutecznych wobec wszystkich potencjalnych nabywców nieruchomości gminnych nabywanych w trybie bezprzetargowym, którym rozłożono spłatę ceny na okres do 10 lat. Oznacza to, że uchwalając zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy, rada gminy w tej części przekroczyła normę kompetencyjną zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 9 a u.g.n. i naruszyła art. 70 ust. 4 u.g.n. Stąd też Rada Gminy nie mogła dla ustalenia stopy oprocentowania innej niż redyskonto weksli stosowane przez Narodowy Bank Polski, posłużyć się formą prawną aktu generalnego i abstrakcyjnego. Niezależnie od powyższych zarzutów o charakterze zasadniczym kolejnym uchybieniem jakim obarczone są kwestionowane przepisy, jest posługiwanie się w nich pojęciem "obowiązującej stopy redyskonta weksli" bez wskazania, o stopę redyskonta weksli przez jaki podmiot ustalaną chodzi, w sytuacji gdy przepis art. 70 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi bowiem, iż rozłożona na raty niespłacona część ceny podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Nie może być mowy zatem o umownej stawce oprocentowania, albowiem takie uregulowanie jest niezgodne z treścią wyżej cytowanego przepisu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu z treści art. 70 ust. 4 u.g.n. wynika, że rada gminy może wyrazić zgodę na zastosowanie innej stopy procentowej niż określona w ust. 3 tego artykułu, zatem Rada wyraziła zgodę na zastosowanie ½ stopy kredytu refinansowego NBP na dzień 1 marca każdego roku. Zawarte w uchwale uprawnienia nie dotyczyły wszystkich mieszkańców gminy, a tylko określonych w załączniku nr 1 do uchwały, nabywców budynków i lokali komunalnych zaniedbanych, przejętych do zasobów gminy po byłych Państwowych Gospodarstwach Rolnych oraz słabej substancji mieszkaniowej znajdującej się w zasobach komunalnych gminy i tylko tych nabywców wskazanych lokali i budynków, którzy złożyli w określonym terminie, tj. do dnia 30 września 2002 r. wnioski o wykup najmowanych lokali. Z uprawnienia wynikającego z treści powyższej uchwały skorzystało 6 nabywców. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Skarga okazała się zasadna, jednakże z innych powodów, aniżeli wskazane przez stronę skarżącą. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) dalej w skrócie p.p.s.a. Kompetencja Prokuratora do wniesienia skargi znajduje swe umocowanie w art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Legitymacja Prokuratora do wniesienia skargi wynika również z treści art. 50 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej w skrócie u.s.g. zasadą jest, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Nie stwierdza się jednak nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego, co wynika z treści art. 94 ust. 1 u.s.g. W takim przypadku, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem (art. 94 ust. 2 u.s.g.). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XXXIX/297/02 Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie udzielenia zgody na stosowanie bonifikat i umownych stawek oprocentowania przy sprzedaży lokali mieszkalnych z zasobów komunalnych gminy. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 7 i art. 70 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), dalej w skrócie u.g.n. oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. Zgodnie z art. 34 ust. 1 u.g.n. w przypadku zbywania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z warunków wymienionych w tym przepisie, m.in. jest najemca lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony (art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.). Stosownie do treści art. 67 ust. 1 u.g.n. cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Przy sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej niż jej wartość (art. 67 ust. 3 u.g.n.). Z kolei w myśl art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n. właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana m.in. jako lokal mieszkalny. Organem właściwym do udzielenia bonifikaty był zarząd gminy, co wynika z treści art. 4 pkt 9 u.g.n. w wersji obowiązującej na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. [...] czerwca 2002 r. Przepis art. 70 ust. 1 u.g.n. wprowadza zasadę, w myśl której cena nieruchomości sprzedawanej w drodze przetargu podlega zapłacie nie później niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność. Cena nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej może zostać rozłożona na raty, nie dłużej niż na 10 lat. Wierzytelność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w stosunku do nabywcy z tego tytułu podlega zabezpieczeniu, a w szczególności zabezpieczeniu hipotecznemu. Pierwsza rata podlega zapłacie, nie później niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości, a następne raty wraz z oprocentowaniem podlegają zapłacie w terminach ustalonych przez strony w umowie (art. 70 ust. 2 u.g.n.). Rozłożona na raty nie spłacona część ceny podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski (art. 70 ust. 3 u.g.n.). Wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu lub województwa, mogą zastosować umowne stawki oprocentowania (art. 70 ust. 4 u.g.n.). W pierwszej kolejności rozważenia wymaga charakter prawny podejmowanej na podstawie art. 68 ust. 1 u.g.n. uchwały rady gminy o wyrażeniu zgody na udzielenie przez wójta (burmistrza prezydenta miasta) bonifikaty od ceny nieruchomości. Zgoda rady, o której mowa w tym przepisie ma charakter wyłącznie indywidualny i może zostać wyrażona w sposób podmiotowy lub przedmiotowy. Może dotyczyć jednej lub wielu, ale indywidualnie wskazanych osób lub konkretnie oznaczonych nieruchomości. Zgoda obejmująca nie tylko pojedyncze przypadki, ale nawet dotycząca zbiorowości zawsze będzie musiała wymieniać je indywidualnie (wyrok NSA z 22 lipca 2008 r., I OSK 166/08, LEX nr 475243). Uchwała taka jest aktem wydawanym jedynie w relacji właściwy organ – najemcy lokali. Nie jest ona natomiast adresowana do innych podmiotów i nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów niebędących wskazanymi w niej najemcami. Pociąga to za sobą istotne konsekwencje co do charakteru prawnego takiej uchwały, a ściślej rzecz biorąc przesądza o tym, czy stanowi ona akt prawa miejscowego. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów, wymagane są takie cechy jak generalność i abstrakcyjność zawartych w nim norm prawnych. Gdy uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego, dla którego warunkiem wejścia w życie jest publikacja w wojewódzkim dzienniku urzędowym (wyrok NSA z 18 lipca 2006 r., I OSK 669/06, LEX nr 275445). W przeciwnym wypadku uchwała takiego charakteru nie posiada. Z literalnego brzmienia przepisu art. 68 ust. 1 u.g.n. wynika, że nie daje on podstaw do wydania aktu o charakterze generalnym, odnoszącym się do ogólnie określonego kręgu podmiotów, niesprecyzowanych nieruchomości, przed ustaleniem ich ceny w sposób określony w ustawie. Uzyskanie zgody na zastosowanie bonifikaty możliwe jest wyłącznie w przypadku ziszczenia się przesłanek enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 68 u.g.n., a nadto po ustaleniu ceny w sposób określony w art. 67 ust. 3 u.g.n. Organ udzielający zgody na zastosowanie bonifikaty musi mieć zapewnioną każdorazowo możliwość oceny, czy nieruchomość przeznaczona do sprzedaży, została wyceniona zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy jej sprzedaż następuje na wskazany w ustawie cel oraz na rzecz wskazanych osób. Możliwości takich Rada Gminy będzie pozbawiona w wypadku przyjęcia generalnej regulacji wynikającej z zaskarżonej uchwały. Dlatego zgodnie z art. 68 ust. 1 u.g.n. warunkiem udzielenia bonifikaty jest nie tylko sprzedaż nieruchomości na określony w ustawie cel (w tym przypadku najemcom lokali mieszkalnych), ale również ustalenie ceny nieruchomości stanowiącej przedmiot sprzedaży zgodnie z art. 67 ust. 3 u.g.n. (podobny pogląd wyraził WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 18 lipca 2007 r., II SA/Go 392/07). Zaskarżona uchwała Rady Gminy zawiera jedynie normy dotyczące sytuacji prawnej najemców lokali mieszkalnych wskazanych w załączniku do tego aktu, co oznacza, że brak jest podstaw do uznania jej za akt prawa miejscowego. Przyjmuje się, że akt dotyczący jednorazowej sytuacji oraz konsumujący się poprzez jednostkowe zastosowanie – co miało miejsce w przypadku uchwały stanowiącej przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie – nie nabiera cech generalności i abstrakcyjności przypisanych aktom prawa miejscowego (wyrok WSA w Lublinie z 9 marca 2007 r., II SA/Lu 965/06, LEX nr 475567). Postanowienia zaskarżonej uchwały zostały skonsumowane poprzez skorzystanie przez najemców wymienionych w niej lokali z uprawnienia do nabycia lokali z przyznaną bonifikatą. Oznacza to, że zaskarżona uchwała nie zawiera generalnych i abstrakcyjnych norm postępowania, a w konsekwencji nie podlegała ona obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449 ze zm.). Dodatkowo z treści § 2 zaskarżonej uchwały wynika, że na dzień jej podjęcia wymienione w załączniku lokale nie zostały jeszcze poddane wycenie. Nadto wnioski o nabycie tych lokali nie zostały jeszcze złożone (na co wskazuje treść § 5 uchwały), co powodowało, że na dzień udzielenia przez Radę Gminy zgody na zastosowanie bonifikat brak było pewności, który z najemców stanie się nabywcą lokalu. W konsekwencji zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 68 ust. 1 u.g.n. polegającym na wyrażeniu zgody na udzielenie bonifikaty przed ustaleniem cen nieruchomości zgodnie z art. 67 ust. 3 u.g.n. Podobnie zgoda rady gminy wydana na podstawie art. 70 ust. 4 u.g.n. na zastosowanie innej stopy procentowej niespłaconej części ceny nieruchomości niż określona w ust. 3 tego artykułu nie ma charakteru generalnego i abstrakcyjnego. Tym samym przepis ten nie daje podstaw do wydania przez radę gminy aktu prawa miejscowego o charakterze generalnym. W ramach tego przepisu rada powiatu upoważniona jest jedynie do wyrażenia zgody na zastosowanie innej niż przewidziana w ustawie stopy oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 25 sierpnia 2010 r., II SA/Go 498/10). Z uwagi na fakt, że jak wskazano, nie można uznać zaskarżonej uchwały za akt prawa miejscowego, w świetle treści art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g. brak jest podstaw do uznania wniosku Prokuratora o stwierdzenie nieważności § 4 uchwały. Opisane wyżej naruszenia prawa upoważniają jednak Sąd do stwierdzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 2 u.s.g., że zaskarżona uchwała została w całości wydana z naruszeniem prawa. Orzeczenie zawarte w pkt I wyroku znajduje oparcie w treści art. 134 p.p.s.a., w myśl którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast rozstrzygnięcie w pkt II wyroku zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a.