II SA/Go 239/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant referent Marta Świetlik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 r. wniosku Prokuratora Okręgowego o uzupełnienie wyroku w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia [...] r. ,nr XI/106/2007 w przedmiocie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich uzupełnić wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Go 239/10 w ten sposób, że dodać punkt III. w brzmieniu "w pozostałej części skargę oddala". 1. Dnia [...] lipca 2007 r. Sejmik Województwa, działając na podstawie art. 18 pkt 1c ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 , poz. 1592 ze zm.; dalej ustawa o samorządzie województwa) oraz art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej ustawa o drogach publicznych), podjął uchwałę Nr XI/106/2007 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich. Uchwała powyższa opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 16 lipca 2007 r. (Dz. U. Nr 73, poz. 1043). W § 2 ust. 3 uchwały ustalono, że zajęcie pasa drogowego przez czas krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. W § 3 ust. 1 ustalono roczne stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg wojewódzkich dotyczącego umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w zależności czy jest to teren zabudowany, poza tym terenem czy też urządzenia na drogowym obiekcie inżynierskim. W ust. 2 tego paragrafu uchwalono, że roczne stawki opłat w wysokości określonej w § 3 ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. W ust. 3 postanowiono, że roczną opłatę za umieszczenie urządzenia nalicza się proporcjonalnie do liczby dni do końca roku kalendarzowego licząc od daty wskazanej we wniosku. Natomiast § 3 ust. 4 stanowi, że opłaty za kolejne lata wymierzane będą decyzjami administracyjnymi. W § 4 pkt 2 uchwalono, że za zajęcie pasa drogowego, na cel o którym mowa w §1 pkt 3 uchwały, ustala się dzienne stawki opłat za 1 m2 reklamy: lit. a) zawierającej informacje o gminie, powiecie lub województwie, w szczególności w postaci planów, map, tablic lub plansz w wysokości 0,50 zł, lit b) reklamy inne w wysokości 1,50 zł. 2. Powyższa uchwała w części obejmującej § 2 ust. 3, § 3 ust. 2, ust. 3 i ust. 4, § 4 pkt 2 lit. "a i "b" została zaskarżona przez Prokuratora Okręgowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonym zakresie. Uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa to jest art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 40 ust. 8 i ust. 9 ustawy o drogach publicznych polegające na przekroczeniu przez Sejmik Województwa w przepisach § 2 ust. 3, § 3 ust. 2, 3 i 4 oraz § 4 pkt 2 litera "a" i litera "b" zaskarżonej uchwały upoważnienia ustawowego, którego zakres określają powołane przez skarżącego przepisy ustawy o drogach publicznych. Wyrokiem z dnia 6 maja 2010 r. wydanym w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. stwierdził nieważność § 2 ust. 3 oraz § 3 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 zaskarżonej uchwały (pkt I). W pkt II wyroku Sąd określił, iż zaskarżona uchwała w części objętej punktem I nie podlega wykonaniu. Wyrok wraz z uzasadnieniem doręczono Prokuratorowi w dniu 27 maja 2010 r. Pismem z dnia 10 czerwca 2010 r. (data nadania) Prokurator wniósł o uzupełnienie wyroku przez rozstrzygnięcie o oddaleniu skargi w części, w której nie została ona uwzględniona (§ 4 pkt 2 lit. a i lit. b zaskarżonej uchwały). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek Prokuratora należy uznać za zasadny. Stwierdzając nieważność uchwały w części wymienionej w pkt I powołanego wyroku z dnia 6 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wskazane w pkt 7 i 8 uzasadnienia tegoż wyroku przyczyny przemawiają za stwierdzeniem nieważności § 2 ust. 3 oraz § 3 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a (pkt 7 uzasadnienia wskazanego wyroku). Natomiast takiego naruszenia nie dopatrzono się w treści § 4 pkt 2 lit. a i lit. b uchwały. (pkt 9 uzasadnienia). Brak wyraźnego rozstrzygnięcia w wyroku spowodowany został wątpliwościami co do relacji pomiędzy przepisami art. 134 § 1, art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a., w szczególności konieczności wydania rozstrzygnięcia negatywnego w przypadku derogacji części aktu prawa miejscowego. Jednakże analiza wniosku i podnoszonych w nim wątpliwości wskazuje na niezbędność zamieszczenia w wyroku rozstrzygnięcia oddalającego skargę w części w sytuacji, gdy stwierdzając nieważność uchwały w części Sąd dokonał tego w mniejszym zakresie niż został objęty skargą. Art. 147 § 1 p.p.s.a. określa bowiem treściową relację orzeczenia sądu administracyjnego w stosunku do administracyjnoprawnego przedmiotu kontroli, czyli aktu lub uchwały. Natomiast art. 151 p.p.s.a. wyznacza relację do zasadności skargi jako szczególnego rodzaju środka zaskarżenia inicjującego kontrolę sądowoadministracyjną. Z tych względów należy uznać, iż jeżeli akt lub uchwała, w wyniku uwzględnienia części skargi podlega stwierdzeniu nieważności w mniejszym zakresie niż wynika to z zaskarżenia konieczne jest, obok zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a., zawarcie rozstrzygnięcia negatywnego z art. 151 p.p.s.a. Inna wykładnia prowadzi bowiem do braku możliwości zaskarżenia wyroku w części, w której skarga nie została uwzględniona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2010 r., I OSK 897/09, publ. w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Dlatego warunek wymieniony w art. 157 § 1 p.p.s.a. należało uznać za spełniony. Odnosząc się do powodów uznania części skargi za niezasadną powtórzyć należy, iż Sąd podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2008 r., (II GSK 151/08), w którym stwierdzono, iż przepisy art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych, nie nakładają obowiązku ustalenia tylko jednej stawki opłaty. Nie zakazują zatem różnicowania wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego. Przepis art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, który nakazuje organowi gminy wzięcie pod uwagę kilku elementów. Przesądza to o możliwości funkcjonowania co najmniej dwóch opłat. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za możliwością różnicowania wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego przemawia nie tylko brak wyraźnego przepisu w ustawie o drogach publicznych, który zawierałby taki zakaz, ale także przepis art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych, który dopuszcza możliwość wprowadzenia preferencji. Zasada równości jest podstawową zasadą porządku prawnego. Wymaga ona jednak wypełnienia pojęciowego i konfrontacji z warunkami jej zastosowania. W przedmiotowej sprawie uchwalona preferencja nie ma charakteru dyskryminującego i nie narusza zasady równości. Nie jest też wyrazem nieuzasadnionego zróżnicowania pozycji podmiotów umieszczających reklamy, lecz uprzywilejowaniem urządzeń niosących informację publiczną o przydatności społecznej i ponadlokalnej. Tego typu preferencja ma istotną podbudowę aksjologiczną wywodzoną z zasad i celów samorządności lokalnej, w której doniosłą rolę odgrywa informacja o regionie. Skoro pozostałym reklamom (pkt 2 lit. b) przysługuje status komercyjny nie budzi zastrzeżeń, właściwe dla tej sfery zjawisk, zwiększenie różnorodnych wymagań w tym obciążeń finansowych, które w skali wynikającej z uchwały, nie można uznać za nieproporcjonalne. Z tych względów, w tym zakresie nie zachodziła podstawa do derogacji aktu prawa miejscowego. Zatem skarga w tej części podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).