II SA/Go 244/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2008 r. sprawy ze skargi Z.P. na postanowienie z dnia [...] r. nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania postanawia: odrzucić skargę. Zaskarżonym skargą postanowieniem [...] Komendant Wojewódzki Policji w G. po rozpoznaniu wniosku sierżanta Z.P. o uchylenie prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego, wskazując jako podstawę art. 1 pkt. 1 oraz art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity: Dz. U. 2000 Nr 98, póz. 1071 ze zm. - zwanej dalej: Kpa) postanowił odmówić wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia orzeczenia dyscyplinarnego w oparciu o art. 154 Kpa. Wynikający z akt administracyjnych stan sprawy przedstawiał się następująco: Orzeczeniem [...], Komendant Wojewódzki Policji w G. wymierzył Z.P. karę dyscyplinarną ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby za to, że dokonał kradzieży jednej paczki kawy tj. dopuścił się czynu z art. 119 § 1 kodeksu wykroczeń, a tym samym zachowaniem swym nie dochował obowiązków wynikających z roty złożonego ślubowania, dopuszczając się czynu z art. 58 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji ( tekst jednolity: Dz. U. z 2007 Nr 43, póz. 277 ze zm., zwanej dalej ustawą o Policji ). Orzeczenie to stało się ostateczne wobec nieskorzystania przez obwinionego z prawa odwołania do wyższego przełożonego. Pismem z dnia [...], skarżący wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. o wznowienie postępowania dyscyplinarnego na podstawie art. 135r ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji ze względu na fakt, iż wyrokiem Sądu Rejonowego w Z. [...] roku w sprawie [...] został uniewinniony od zarzucanego mu czynu popełnienia wykroczenia kradzieży z art. 119 § 1 kw. Postanowieniertr nr [...] Komendant odmówił wznowienia postępowania dyscyplinarnego. Postanowieniem nr [...] Komendant Główny Policji stwierdził niedopuszczalność złożonego przez skarżącego zażalenia z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Wyrokiem z dnia z dnia 8 marca 2005 roku w sprawie II SA/Was 1950/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił Sygn .akt II SA /Go 244/08 skargę Z. P. na postanowienie Głównego Komendanta Policji. W dniu 7 lutego 2006 roku do Komendy Wojewódzkiej Policji w G. wpłynął nowy wniosek Z. P. z dnia 26 stycznia 2006 roku o wznowienie wspomnianego wyżej postępowania dyscyplinarnego w związku z wyrokiem uniewinniającym, z powołaniem na przesłankę wznowienia określoną w art. 135r ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Policji z żądaniem uchylenia skutków nałożonej kary i wypłacenia utraconych w związku z nią świadczeń finansowych. Wezwany do uzupełnienia wniosku o wznowienie Z. P., modyfikując pismem z dnia 28 lutego 2006 roku swój poprzedni wniosek, wniósł o uchylenie prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego z 19 maja 2003 roku w trybie art. 154 Kpa. Wnioskodawca argumentował, że w związku z niemożnością skorzystania z instytucji wznowienia postępowania, uregulowanej przepisami ustawy o Policji wnosi o zastosowanie nadzwyczajnego trybu postępowania, przewidzianego przepisami kpa, w zakresie uchylenia decyzji, na mocy której strona nie nabyła prawa. Powoływał się przy tym na istnienie uzasadnionego interesu społecznego oraz jego słusznego interesu jako strony w żądaniu uchylenia decyzji. Podnosił, że orzeczenie jakie zapadło w postępowaniu dyscyplinarnym pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią prawomocnego wyroku sądu powszechnego, którym został uniewinniony od zarzutu popełnienia wykroczenia będącego podstawą orzeczenia wobec niego kary dyscyplinarnej. Podtrzymał tekże żądanie wypłacenia świadczeń, których został pozbawiony w wyniku ukarania. W związku z wnioskiem o uchylenie orzeczenia dyscyplinarnego w trybie art. 154 Kpa Komendant Wojewódzki Policji trzykrotnie wydawał postanowienia o odmowie wznowienia postępowania dyscyplinarnego w trybie ustawy o Policji. Akty te były uchylane: raz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ( II SA/Wa 1371/06 ), a dwukrotnie przez Komendanta Głównego Policji (postanowienie nr 481 z dnia 10 października 2007 roku, postanowienie nr 45 z dnia 23 stycznia 2008 roku ). Po raz czwarty rozpoznając wniosek o uchylenie orzeczenia dyscyplinarnego, zaskarżonym skargą postanowieniem nr [...], Komendant Wojewódzki Policji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia orzeczenia dyscyplinarnego w oparciu o art. 154 Kpa. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem odrębnym, w którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą być stosowane wyłącznie Sygn .akt II SA /Go 244/08 , z mocy przepisów szczególnych, zatem stosowanie ich w drodze analogii nie jest dopuszczalne. W ocenie organu ustawa o Policji kompleksowo uregulowała zasady i tryb postępowania, w tym również nadzwyczajne tryby weryfikacji prawomocnych orzeczeń dyscyplinarnych, przewidując jako jedyną formę ich wzruszenia wznowienie postępowania. Podkreślił, że ograniczenie przez ustawodawcę sposobów wzruszenia prawomocnych orzeczeń, na gruncie ustawy o Policji, znajduje uzasadnienie w zaostrzonej odpowiedzialności policjantów jako funkcjonariuszy państwowych. Odpowiedzialność na gruncie ustawy jest, bowiem niezależna od tego czy popełniony przez funkcjonariusza czyn mieści się w granicach czynu mającego znamiona przestępstwa czy wykroczenia, obejmując także te czyny, które uchybiają godności lub regułom wykonywania tego zawodu i to niezależnie czy zaniechanie lub działanie funkcjonariusza było zamierzone czy też nie. Powyższe uzasadnia ograniczenie katalogu nadzwyczajnych środków prawnych, legitymujących uprawnionego do wzruszenia decyzji, w stosunku do sposobów kontroli jaki przewidział ustawodawca w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie dyscyplinarne nie jest, co prawda, obecnie wskazane w art. 3 § 1 Kpa jako postępowanie, do którego nie stosuje się przepisów Kodeksu to, zdaniem organu, nie powinno to jednak skłaniać do tezy, że dopuszczalne jest stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie nieuregulowanym odrębnie w przepisach rozdziału 10 ustawy o Policji. Podkreślał, że w ocenie organu, postępowanie dyscyplinarne nie jest postępowaniem prowadzonym przez organ administracji publicznej, a jego celem nie jest w niniejszym przypadku zastosowanie normy prawa administracyjnego. ( A. Wróbel, M. Jaśkowska: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 990 ). W tatr:ej sytuacji nie będzie w sprawie miał zastosowania art. 1 pkt. 1 Kpa, który regulując zakres zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje, że normuje on postępowanie przed organami administracji publicznej, w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Powyższe zaś przesądza o niemożności zastosowania w zakresie nieuregulowanym w ustawie o Policji przepisów art. 154 Kpa regulujących tryb nadzwyczajny umożliwiający uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W tym stanie rzeczy rozpoznanie wniosku zgodnie z żądaniem wnioskodawcy organ uznał za niedopuszczalne. Sygn .akt II SA /Go 244/08 W pouczeniu do postanowienia organ wskazał, iż jest ono ostateczne i nie przysługuje od niego środek zaskarżenia, jedynie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W złożonej skardze, Z. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia lub stwierdzenie, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów Kpa, w szczególności art. 3 § 1 Kpa i art. 154 Kpa polegającym na odmowie wszczęcia postępowania o uchylenie orzeczenia dyscyplinarnego w oparciu w wskazany przepis jak też o obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania. W uzasadnieniu wywodził, iż wbrew stanowisku organu w sprawie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania o uchylenie decyzji w oparciu powołany przepis art. 154 Kpa. Podkreślał, iż dla orzeczeń kończących postępowanie dyscyplinarne w art. 138 ustawy o Policji przewidziano tryb administracyjny. Zarzucał, iż Komendant Wojewódzki Policji zdaje się nie zauważać przepisu art. 1 pkt 2 Kpa z którego wynika dla organów Policji powinność stosowania przepisów Kodeku postępowania administracyjnego w zakresie nieuregulowanym w rozdziale 10 ustawy o Policji. Zdaniem skarżącego, skoro ustawodawca poprzez art. 138 ustawy o Policji dopuścił do stosowania Kodeks postępowania administracyjnego to znaczy, iż w części nieuregulowanej w rozdziale 10 ustawy o Policji, po wydaniu orzeczenia kończącego postępowanie stosuje się Kpa. Wprawdzie więc nie można stosować przepisów regulujących wznowienie postępowania dyscyplinarnego z Kpa, to nie ma przeszkód by w takim postępowaniu zastosować przepis art. 154 Kpa o ile zostaną spełnione przesłanki w nim wymienione. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w G. przedstawiając szczegółowo przebieg postępowania w sprawie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga podlegała odrzuceniu. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, iż badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza kontrola dopuszczalności jej rozpoznania przez sąd administracyjny. Zgodnie bowiem z przepisem art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia Sygn .akt II SA /Go 244/08 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, póz. 1270 ze zm. - dalej powoływanej jako: ppsa ) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na wymienione w § 2 art. 3 ppsa decyzje administracyjne ( pkt 1 ) , postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty ( pkt 2 ) , postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie ( pkt 3 ) oraz inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa ( pkt 4 ), a także na bezczynność organów w wyżej wymienionych przypadkach (pkt 8). Cytowany przepis wymienia ponadto skargi na akty prawa miejscowego, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków oraz akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego ( pkt 5,6 i 7 ). W myśl § 3 art. 3 ppsa sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z mocy wskazanego § 3 poddane kontroli sądowej są również orzeczenia oraz postanowienia kończące postępowanie dyscyplinarne funkcjonariuszy Policji ( art. 138 ustawy o Policji). Dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 oraz § 3 ppsa uzależniona jest ponadto od wyczerpania środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Prze . wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie ( art. 52 § 1 i 2 ppsa ). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi było żądanie skontrolowania przez sąd administracyjny legalności ( zgodności z prawem ) postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia orzeczenia dyscyplinarnego w oparciu o przepis art. 154 Kpa. Wydając to postanowienie organ stwierdził, iż jest ono ostateczne i podlega zaskarżeniu skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Kontrolowane postanowienie wydane zostało przez organ w wyniku wniosku skarżącego, domagającego się uchylenia prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego z dnia 19 maja 2003 roku w trybie art. 154 Kpa. W pierwszej kolejności wskazania zatem wymaga, iż kwestię Sygn .akt II SA /Go 244/08 odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów reguluje ustawa z 6 kwietnia 1990 roku o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 7, póz. 58 ze zm.) w rozdziale 10 zatytułowanym "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów". Zawarta jest w nim materialnoprawna regulacja odpowiedzialności policjantów jak też regulacja procesowa postępowania dyscyplinarnego. Jest to regulacja pełna w zakresie wszczęcia, przebiegu i formy zakończenia postępowania dyscyplinarnego. Regulacja ta jedynie w zakresie przewidzianym w art. 135p ust. 1 powołanej ustawy ( tj. dotyczącym wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych ) zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego. Powołana ustawa o Policji nie odsyła w zakresie w niej nieuregulowanym do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie odesłanie zawarte było w wydanym na podstawie ustawy o Policji § 45 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów ( Dz. U. z 1998 r. Nr 4, póz. 14), które utraciło moc obowiązującą. Ustawą z dnia 29 października 2003 roku o zmianie ustawy o Policji ( Dz.U. nr 192 póz. 1873 ) znowelizowany został Rozdział 10 ustawy o Policji dotyczący postępowania dyscyplinarnego. Przewiduje on jedynie - uruchamiany na wniosek lub z urzędu -tryb wznowienia postępowania dyscyplinarnego w przypadku wad procesowych lub materialnych wskazanych w art. 135 ustawy o Policji. Ani rozdział 10, ani pozostałe przepisy ustawy o Policji nie przewidują innych środków prawnych do wzruszania prawomocnych orzeczeń dyscyplinarnych, ani też nie zawierają odesłania do Kpa. Również artykuł 1 pkt 1 i pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstawy do stosowania do postępowania dyscyplinarnego przepisów tego Kodeksu. Sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej nie jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Zarówno zatem z uwagi na przedmiot postępowania dyscyplinarnego, jak i regulację szczególną w powołanej ustawie o Policji, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania dyscyplinarnego policjantów. W konsekwencji oznacza to, iż prawomocne orzeczenia dyscyplinarne dotyczące funkcjonariuszy Policji mogą być wzruszane wyłącznie w trybie wznowienia postępowania uregulowanego w ustawie o Policji i wyłączona jest w stosunku do takich aktów możliwość eliminowania ich z obrotu prawnego w nadzwyczajnych trybach postępowania, regulowanych w Sygn .akt II SA /Go 244/08 rozdziałach 12113 Kpa ( vide : wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2006 roku l OSK 472/06, Lex nr 290653; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2006 roku l OSK 527/06, Lex nr 2906445; uzasadnienie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2005 roku w sprawie II SAB/Wa 133/05 - nie publik.; uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2005 roku w sprawie II SAB/Wa 133/05 - nie publik., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2006 roku, l OSK 361/06 -nie publik.). Rozstrzygając w przedmiocie wniosku o uchylenie decyzji, w żądanym przez skarżącego trybie art. 154 Kpa, organ wydał - na podstawie art. 154 i 1 § 1 Kpa postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w tym trybie z pouczeniem o ostateczności tego aktu. Wskazania w związku z tym wymaga, iż na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego nie została określona forma odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego bowiem możliwości takiej, poza trzema wyjątkami, nie przewidziano. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje możliwość wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej ( art. 31 § 2 Kpa ). Natomiast w dwóch pozostałych przypadkach dla odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 3 Kpa ) i dla odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ( art. 157 6 3 Kpa ) Kodeks przewiduje formę decyzji administracyjnej. Będące przedmiotem skargi postanowienie zostało zatem wydane bez podstawy prawnej Skoro zatem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują podstaw do jego wydania to nie może przysługiwać na nie zażalenie, bowiem w myśl art. 141 § 1 Kpa przysługuje ono tylko w przypadkach wskazanych w ustawie. Skarżonego postanowienia nie można również zaliczyć do postanowień kończących postępowanie gdyż na gruncie Kpa są nimi wyłącznie postanowienie o niedopuszczalności odwołania i o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania ( art. 134 Kpa ) oraz postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania ( art. 59 § 2 Kpa ). Jedynie te postanowienia mają z mocy ustawy charakter ostateczny i podlegają zaskarżeniu skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zaskarżony akt nie jest również postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. W konsekwencji nie podlega on kontroli sądowoadministracyjnej, której zakres przedmiotowy w odniesieniu do postanowień wyznacza powołany 7 Sygn .akt II SA /Go 244/08 przepis art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. Tym samym skargę na badany w niniejszej sprawie akt ( w formie jaką nadał mu wydający go organ ) uznać należało za niedopuszczalną ( art. 58 § 1 pkt 1 ppsa ). Mając na uwadze okoliczności sprawy, Sąd poddał również kontroli zaskarżony akt przy założeniu, iż w istocie stanowi on decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 Kpa . Zgodnie bowiem z tym przepisem organ załatwia sprawę w formie decyzji chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Nawiązując do faktu nieokreślenia w Kpa formy odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego wskazania wymaga, że w przypadku, gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek organ może pozostawić go bez rozpatrzenia jedynie w sytuacji określonej w art. 64 § 1 i 2 Kpa tj. w sytuacji nieuzupełnienia braków formalnych , może przekazać go organowi właściwemu ( art. 65 i 66 § 1 Kpa ) albo na podstawie art. 66 § 1 i 3 Kpa dokonać stosownego zawiadomienia lub zwrotu wniosku ( podania ). W innych przypadkach wniosek strony powoduje zawiązanie postępowania i konieczność załatwienia sprawy w formie decyzji. Nie wydaje się zatem możliwe załatwienie wniosku strony o rozstrzygnięcie sprawy w żądanym przez nią - a niedopuszczalnym trybie - w formie pisma wyjaśniającego lub przez pozostawienie go bez rozpoznania. Z kolei dopuszczalność zaskarżenia skargą decyzji ( np. decyzji załatwiającej wniosek o uchylenie orzeczenia ) uzależniona jest jednak od wyczerpania środków zaskarżenia ( art. 52 § 1 i 2 ppsa ). W sytuacji zaś niewyczerpania trybu odwoławczego skarga jako niedopuszczalna również podlega odrzuceniu ( art. 58 § 1 pkt 6 ppsa ). Na ocenę dopuszczalności skargi w kontekście przesłanek jej odrzucenia ( art. 58 § 1 pkt 1 i 6 psa ) pozostaje bez wpływu fakt, iż organ udzielił skarżącemu Błędnego pouczenia o ostateczności zaskarżonego aktu i prawie zaskarżenia go skargą do sądu administracyjnego. O dopuszczalności skargi przesądza bowiem nie samo pouczenie organu, ale wyłącznie to czy sprawa należy właściwości sądów administracyjnych ( art. 3 § 2 i 3 ppsa ) jak też fakt uprzedniego wyczerpania przysługujących środków zaskarżenia ( art. 52 ppsa ). Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji postanowienia.