II SA/Go 249/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. 1. Decyzją z dnia [...] Listopada 2013 r. nr [...] Zastępca Dyrektora Centrum Pomocy Rodzinie i Polityki Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, przyznał R.K. zasiłek rodzinny na dzieci: J.K., M.K., K.P., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na dzieci: J.K. i M.K., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dzieci: J.K., M.K., K.P. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na K.P.. Organ odmówił natomiast przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na J.K. i M.K.. Uzasadniając rozstrzygnięcie odmowne organ podał, że wnioskodawczyni jest wdową, ojciec synów J. i M.K. nie żyje, zaś strona żyje obecnie w konkubinacie z ojcem córki K.P.. 2. Od powyższej decyzji R.K. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego podnosząc, że jej sytuacja od ubiegłego roku nie uległa zmianie. Jest matką trojga dzieci, ojciec dwóch synów nie żyje od 2005 roku, natomiast ojciec K. dobrowolnie płaci na córkę i nie ma obowiązku utrzymywania chłopców. R.K. nie ma ślubu ze S.P. i nie jest on prawnym opiekunem jej synów. Synowie J. i M. w dalszym ciągu posiadają orzeczenie o niepełnosprawności i wymagają stałej specjalistycznej opieki. Środki, które otrzymywała z CPRiPS w poprzednim okresie zasiłkowym jako matka samotnie wychowująca dzieci w kwocie 500 zł wspierały sytuację finansową, która ma związek z utrzymaniem i leczeniem synów. 3. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę, że R.K. spełniła ustawowe kryteria do przyznania wnioskowanego zasiłku rodzinnego na dzieci: M.K., J.K. oraz K.P., a także do przyznania wnioskowanych dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej. Jednakże w myśl art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1456), dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ drugi z rodziców dziecka nie żyje, ojciec dziecka jest nieznany, powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone. Dodatek przysługuje również osobie uczącej się, jeżeli oboje rodzice osoby uczącej się nie żyją. Ilekroć w ustawie jest mowa o osobie samotnie wychowującej dziecko – oznacza to pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem (art.3 pkt. 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych). R.K. nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż jest wdową, lecz wychowuje córkę K.P. wraz z jej ojcem – S.P.. W tej sytuacji należało odmówić R.K. przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci: M. i J.K.. 4. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego R.K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zarzucając, mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego i procesowego, to jest: - art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zastosowanie przez organy błędnej wykładni tego przepisu skutkującej stwierdzeniem, że skarżąca nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko podczas gdy skarżąca jest osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu powyższego przepisu; - art. 11 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne zastosowanie skutkujące stwierdzeniem, że nie zaszły przesłanki do przyznania skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, podczas gdy skarżąca spełniła wszelkie przesłanki ustawowe uprawniające do przyznania jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka; - art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.) poprzez ich niezastosowanie skutkujące nieprawidłowym wskazaniem podstawy prawnej decyzji, podczas gdy organ drugiej instancji wydając zaskarżoną decyzję powinien był prawidłowo wskazać podstawę prawną jego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej organy orzekające w sprawie dokonały błędnej wykładni pojęcia osoby samotnie wychowującej dziecko. Tymczasem skarżąca spełnia przesłanki pozwalające zakwalifikować ją jako osobę samotnie wychowującą dziecko. Art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych w dalszej części swej definicji owszem wskazuje, że osobą samotnie wychowującą dziecko nie jest osoba, która wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Niemniej jednak odnosi się to do przypadków dotyczących wychowywania wspólnie dziecka co do którego rodzic żąda przyznania przedmiotowego dodatku do zasiłku rodzinnego. Powyższy przepis, wbrew temu co twierdzą organy, nie dotyczy natomiast sytuacji wychowywania przez rodzica żądającego przyznania dodatku do zasiłku, jakiegokolwiek innego dziecka z inna osoba. Skarżąca pomimo bycia w związku konkubenckim ze swoim partnerem, w dalszym ciągu pozostaje osobą samotnie wychowującą dzieci M. oraz J.K.. Wynika to z okoliczności, że jej dwaj synowie nie są wychowywani wspólnie przez skarżącą i jej partnera, ale tylko i wyłącznie przez skarżącą. Bez znaczenia jest w tym przypadku natomiast okoliczność, że skarżąca wychowuje wspólnie z partnerem córkę, która jest ich dzieckiem. Ponadto partner skarżącej nie ma żadnego obowiązku dokonywania jakichkolwiek świadczeń na rzecz jej małoletnich synów M. oraz J.K.. Fakt natomiast pozostawania skarżącej w związku konkubenckim nie ma żadnego wpływu na sferę władzy rodzicielskiej i obowiązków alimentacyjnych względem synów skarżącej. Dla stwierdzenia zatem, że skarżąca jest osobą samotnie wychowującą dziecko nie ma żadnego znaczenia czy pozostaje w nowym związku małżeńskim czy w tzw. związku nieformalnym, a także okoliczność czy z tym nowym partnerem wychowuje inne, wspólne dziecko. Skarżąca wskazała także na niekonsekwencję orzeczniczą organów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. w identycznym stanie faktycznym przyznało skarżącej prawo do przedmiotowego dodatku do zasiłku rodzinnego, wskutek zmiany decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Podstawę prawną kwestionowanych decyzji stanowią przepisy art. 11a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 17a ustawy. 6. Zgodnie z przepisem art. 8 pkt 3 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Z kolei z przepisu art. 11a tej ustawy wynika, że dodatek przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ: 1) drugi z rodziców dziecka nie żyje; 2) ojciec dziecka jest nieznany; 3) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone. Definicja osoby samotnie wychowującej dziecko została zawarta natomiast w art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi, że osobą tą jest panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Jednak dokonując wykładni wskazanego przepisu należy mieć na względzie, wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego zawartą w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. akt P 18/06 (Dz. U. nr 119, poz. 770). Wyrokiem tym Trybunał orzekł, że art. 2 pkt 5 lit.a ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo: a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim, b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka. Racją takiego rozumowania było to, że przepis art. 18 Konstytucji stanowi, że małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Z art. 32 ust. 1 wynika natomiast, że wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 1 Konstytucji: "Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych". W judykaturze, inspirowanej ideą prokonstytucyjnej wykładni prawa, wykształciło się stanowisko, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 2008 r. odnosić należy również do przepisów rządzących przyznaniem dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci na zasadach przewidzianych ustawą o świadczeniach rodzinnych. O konieczności zachowania jednolitego rozumienia zakresu derogacji wypowiedział się także sam Trybunał Konstytucyjny stwierdzając w wyroku z dnia 23 października 2007 r., wydanym w sprawie o sygn. akt P 28/07 (OTK-A 2007/9/106), że "uznanie niekonstytucyjności kontrolowanego przepisu w zakresie oznaczonym w sentencji wynika z ram wyznaczonych przez pytanie sądu. Niepodobna jednak nie dostrzegać, że także inne sytuacje, w których znajduje zastosowanie zdekonstytucjonalizowany przepis, są dotknięte podobną właściwością. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego powoduje zatem nierówność w ramach populacji, wobec której znajduje zastosowanie przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. 7. Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., odniósł bezpośredni skutek jedynie w sprawach dotyczących zaliczek alimentacyjnych to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie znaczenia przepisu art. 3 pkt 17 a ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Skoro definicja osoby samotnie wychowującej dziecko zawarta w art. 3 pkt 17a ustawy uznana została za niekonstytucyjną na gruncie ustawy o zaliczce alimentacyjnej, to tak samo należy ją ocenić dla potrzeb ustalania zaistnienia przesłanek do przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Uznanie przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjną definicji osoby samotnie wychowującej dziecko, użytej w ustawie o świadczeniach rodzinnych dla potrzeb ustawy o zaliczce alimentacyjnej powinno być rozpatrywane w ten sam sposób w stosunku do innych świadczeń na rzecz osób samotnie wychowujących dziecko. Przepis art. 2 ust. 5 lit.a ustawy o zaliczce alimentacyjnej ma bowiem charakter blankietowy i odsyła do definicji osoby samotnie wychowującej dziecko, określonej w art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013 r., I OSK 2162/12). Fakt zawarcia nowego związku małżeńskiego przez rodzica samotnie wychowującego dziecko nie ma bowiem wpływu na sferę władzy rodzicielskiej i obowiązków alimentacyjnych względem tego dziecka. Dlatego mając na względzie wyżej wskazane regulacje konstytucyjne uznać należy, że dziecko wychowujące się w rodzinie rekonstruowanej nie traci statusu osoby wychowywanej przez samotnego rodzica. Błędna wykładnia art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przez organy w sprawie stanowiła o naruszeniu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). W sprawie nie doszło natomiast do naruszenia prawa procesowego, w tym art. 107 § 1 i 3 bowiem organ zrealizował normy proceduralne w sposób właściwy, lecz inaczej zinterpretował prawo materialne. Brak drugiego z zarzucanych naruszeń nie ma jednak wpływu na konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji z przyczyn materialnoprawnych. Orzekając ponownie w sprawie organ będzie związany wykładnią art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych przedstawioną w niniejszym orzeczeniu (art. 153 p.p.s.a.). O wstrzymaniu wykonania zaskrzonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.