II SA/Go 263/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M.K. kwotę 320 zł (trzysta dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] lipca 2006r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z [...] lipca 1998r. Nr [...] o ustaleniu dla M.K. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę masarni o przerobie do 1500 kg mięsa na dobę na działce Nr [...]. Jako podstawę prawną decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało art. 1 i art. 2 ustawy z 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm. ) oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, póz. 1071 ze zm.). Zdaniem organu wniosek M.K. nie zawierał wszystkich informacji wskazanych w art. 41 ust.2 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz.139 ze zm.), obowiązującym w dacie orzekania, a koniecznych do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Na kopii mapy zasadniczej lub ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i najbliższe otoczenie tego terenu - brak właściwego określenia granic terenu objętego wnioskiem. Załącznik graficzny do wniosku wskazywał tylko działkę nr [...], a z wniosku wynika, że obejmuje on również działkę nr [...]. Nie wskazano także charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji i nie zawarto informacji, czy istnieje obowiązek wykonania oceny oddziaływania na środowisko. Zdaniem organu nie został precyzyjnie określony przedmiot sprawy objętej wnioskiem, co przełożyło się na wadliwość wydanej decyzji. Z pisma z [...] stycznia 1998r, [...] wynika, że Burmistrz rozdzielił inwestycję i wydał odrębne decyzje na lokalizację budynku mieszkalnego (punkt 2 wniosku) i lokalizację masarni (punkt 1 wniosku), natomiast z akt sprawy nie wynika, aby strona kiedykolwiek modyfikowała swój wniosek. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, iż decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia, a mimo to nie podano w niej przyczyn odstąpienia od sporządzenia uzasadnienia. Decyzja powołuje się na dwa załączniki (opisowy i graficzny), które określały szczegółowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu - tymczasem żadna z decyzji znajdujących się w aktach, nie zawiera załącznika graficznego, będącego niezbędną częścią rozstrzygnięcia (art.42 ust.1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Przedmiot wniosku o ustalenie warunków zabudowy różni się od decyzji w tej sprawie, a w aktach sprawy nie ma dokumentu świadczącego o tym, że strona zmodyfikowała swój wniosek. Wniosek wymienił budowę masarni o przerobie do 100 kg na dobę na działkach o numerach [...] oraz budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce budowlanej nr [...]. Natomiast decyzja objęła budowę masarni o przerobie do 1500 kg mięsa na dobę na działce nr [...] z wykorzystaniem istniejących budynków: warsztatu ślusarskiego, budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...]). Oznacza to, że Burmistrz bezpodstawnie zmodyfikował przedmiot żądania strony, a zatem decyzja została wydana niezgodnie z wnioskiem. W kwestionowanej decyzji wskazano, że szczególne warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji wydano na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z [...] maja 1994r, nr XLIII/293/94. Tymczasem w punkcie 1.1.2 planu zagospodarowania przestrzennego miasta działki o numerach [...] położone są na terenie MJ U w strefie S-P-2: strefa mieszkaniowa z usługami z tym związanymi. Wykluczone są na tym terenie nowe obiekty baz, zakładów przemysłowych, obiekty składowe (wyjątek działalność prowadzona w istniejących obiektach z ograniczeniem uciążliwości do powierzchni zajmowanej działki). Na terenie objętym zamiarem inwestycyjnym wykluczono możliwość lokalizacji nowych obiektów zakładów przemysłowych, bez względu na rozmiar zamierzonej działalności. Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji rozporządzeniu Rady Ministrów z 7 października 1997r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz.U. z nr 128, poz.829 ze zm.) masarnia jest obiektem przemysłowym przeznaczonym do przetwórstwa mięsa. Produkcja mięsa mieściła się w sekcji D przetwórstwa przemysłowego, w grupie 15.1- produkcja, przetwórstwo i konserwowanie mięsa i produktów mięsnych. Tym samym zamierzenie inwestycyjne M.K. było sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. SKO uznało, że decyzja Burmistrza rażąco narusza artykuły 41, 42 i 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art.107 § 1 i art.64 § 2 K.p.a. oraz postanowienia zawarte w punkcie 1.1.2. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył M.K. podając, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszyła art.41, 42 i 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a także art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem odwołującego SKO błędnie ustaliło, że organ samodzielnie zmienił ilość mięsa przewidzianego do przerobu w planowanej wówczas masarni, gdyż skarżący wniosek złożył na przerób 1000 kg, ale następnie go skorygował i rozszerzył do 1500 kg. Dodał też, że n a wezwanie Burmistrza z [...] stycznia 1998r. M.K. uzupełnił wniosek, przedkładając ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko. Za nieuzasadniony uznał również zarzut sprzeczności zamierzonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż Kolegium oparło się tylko na wyciągu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, a dla rzetelnego i prawidłowego rozpatrzenia sprawy jest niezbędne zbadanie kompletnego planu. Nadto w ocenie M.K. Kolegium błędnie przyjęło, iż na przedmiotowych działkach nie mogła powstać masarnia powołując się na rozporządzenie Rady Ministrów sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności. Teren działek, na których wzniesiono obiekty masarni leżał w strefie porządkowania i miał przeznaczenie mieszkalnictwo rodzinne niskiej intensywności na działkach wydzielonych i usługi. Masarnia skarżącego nie jest uciążliwa dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, nie ma na jej terenie ubojni, a przywożone są gotowe półtusze. Masarnia jest obiektem rzemieślniczym a skarżący jest członkiem Cech Rzemiosł Różnych. Odwołujący dodał też, iż Burmistrz odstąpił od sporządzenia uzasadniania stosownie do art.107 § 4 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] listopada 2006r. nr [...] utrzymało w mocy swą własną decyzję z [...] lipca 2006r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wniosek M.K., będący podstawą wydania decyzji z dnia [...] lipca 1998 r., nie zawierał określenia granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionym na kopii mapy zasadniczej lub ewidencyjnej, gdyż załącznik graficzny dołączony do wniosku jako miejsce lokalizacji inwestycji wskazywał tylko działkę nr [...], a z treści wniosku wynikało, iż inwestycja ma dotyczyć również terenu działki [...]. We wniosku inwestor nie określił charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji i nie zawarł informacji czy istnieje obowiązek wykonania oceny oddziaływania na środowisko, ewentualnie w przypadku jego braku należało podać dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko. Wymogi te wynikały z art.41 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i dotyczyły treści wniosku. Natomiast wezwanie z 19.01.1998r. dotyczyło uzupełnienia wniosku o ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko opracowaną przez rzeczoznawcę do spraw ochrony środowiska z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, czyli dodatkowego dokumentu. Wobec wyraźnych braków w treści wniosku organ nie miał podstaw do wydania żądanej decyzji. Kolegium negatywnie odniosło się do zarzutu strony, iż organ bezpodstawnie stwierdził brak załącznika graficznego jako integralnej części decyzji Burmistrza zawierającej rozstrzygniecie istoty sprawy. Zdaniem SKO dołączona przez skarżącego kserokopia załącznika graficznego nie może zmienić tej oceny, bowiem nie jest podpisana przez Burmistrza, czyli organ, który wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Poza tym na tym załączniku widnieje klauzula, że jest to załącznik nr 1 do decyzji [...] z [...] maja 1999 r. o pozwoleniu na budowę masarni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że z treści planu zagospodarowania przestrzennego miasta wynika, że na terenie, na którym położone są przedmiotowe działki wykluczono lokalizację nowych obiektów przemysłowych bez względu na rozmiar zamierzonej działalności. Takim obiektem jest niewątpliwie masarnia, w której jak potwierdza skarżący odbywa się proces produkcji przetworów mięsnych. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożonej przez M.K., w której skarżący ponowił zarzuty popełnienia przez SKO błędów w ustaleniach faktycznych, dotyczących przerobu masarni wymienionego we wniosku, oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, załącznika graficznego do decyzji, relacji treści wniosku strony i decyzji organu. Podtrzymane zostały również zarzuty naruszenia prawa materialnego, przez błędną wy kład nie i niewłaściwe zastosowanie art.41, 42 i 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęcie przez SKO, iż decyzja Burmistrza Gminy z [...].07.1998r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem prawa naruszało art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. SKO naruszyło art.75 § 1 i art.77 § 1 K.p.a., poprzez nie uwzględnienie żądań strony dotyczących przeprowadzenia dowodu w postaci przesłuchania w charakterze świadka K.B., przesłuchania strony oraz zapoznania się z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy, mimo, iż niniejsze dowody mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumenty podniesione w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 25.04.2007r, II SA/Go 737/07 oddalił skargę M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2006 r. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, iż decyzja Burmistrza Gminy była sprzeczna z planem tej Gminy. W dacie wydania decyzji z dnia [...] lipca 1998 r. obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] maja 1994 r., nr XLI 11/ 2937 94. W tym planie działki nr [...] mieszczą się w granicach terenu MJ U przeznaczonego na cele mieszkalne i usługi nieuciążliwe, rzemiosło nieuciążliwe na działkach rzemieślniczych. Możliwe było również prowadzenie na wymienionych działkach rzemiosła nieuciążliwego. Nieuciążliwe dla mieszkańców będą więc takie usługi i takie rzemiosło jak: zegarmistrz, naprawa sprzętu RTV i AGD, szewc itd. Wykluczona była natomiast budowa masarni, gdyż masarnia produkuje mięso i produkty mięsne. Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), produkcja mięsa i produktów mięsnych została zaliczona do działalności produkcyjnej, a nie usługowej. Funkcjowanie masarni jest uciążliwe. Wobec niespornej treści planu zagospodarowania przestrzennego dla działek bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest przeprowadzenie dowodu z całego planu. Symbole istotne dla rozstrzygnięcia są tymi samymi symbolami, których znaczenie zostało wyjaśnione w decyzji Burmistrza. Nie ma więc sporu co do ich treści. Sąd podzielił także stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż rażącym naruszeniem prawa był brak załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dołączona do akt Burmistrza oraz przez skarżącego kopia mapy zaopatrzona jest pieczęcią organu i zawiera informację, że stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część i musi w związku z tym odpowiadać tym samym wymogom, jak decyzja. Zgodnie z art.107 § 1 K.p.a. powinien być opatrzony podpisem osoby piastującej funkcję organu administracyjnego. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana została przez Burmistrza. Na załączniku graficznym nie ma natomiast jego podpisu. Brak podpisu stanowi rażące naruszenie prawa. Skargę kasacyjną od wyroku złożył M.K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi l instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1244/07 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA w Gorzowie Wlkp. NSA podał w uzasadnieniu, iż Sąd l instancji przyjął za organami administracyjnymi rozszerzającą interpretację rozporządzenia o Polskiej Klasyfikacji Działalności niekorzystną dla skarżącego bez krytycznej oceny tej wykładni. Sąd nie ocenił ustalenia organów, że "masarstwo nie jest usługą". Ograniczenie się w tym zakresie do ustaleń słownikowych, zdaniem NSA, obarczone jest zbyt dużym ryzykiem popełnienia błędu. Sąd powinien był w swoim wyroku dokonać krytycznej oceny przestrzegania przez organy administracyjne art.7 i art.77 K.p.a. w zakresie ustalenia planowanego zakresu działalności gospodarczej skarżącego. Sąd powinien był również zweryfikować przestrzeganie przez organ wydający zaskarżoną decyzję zasady właściwości. Należało ocenić, czy było dopuszczalne ustalanie we własnym zakresie przez te organy treści wysoce specjalistycznego przepisu PKD i decydowanie bez zasięgania opinii Głównego Urzędu Statystycznego czy "masarstwo" jest "działalnością usługową związaną z wytwarzaniem wyrobów mięsnych"(15.13.B) czy też "produkcją konserw, przetworów z mięsa, z podrobów mięsnych i z krwi"(15.13.A). Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zarzut naruszenia przez Sąd l instancji art.141 § 1 P.p.s.a. Sąd l instancji uznał za prawidłową oceną organów administracyjnych, które z zakazu w planie prowadzenia na spornym terenie rzemiosła uciążliwego wyprowadziły wniosek, że niedopuszczalne było udzielenie zezwolenia na uruchomienie masarni. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafny zarzut skargi kasacyjnej bezpodstawnego i bezkrytycznego akceptowania stanowiska organów administracyjnych, że masarnia strony jest uciążliwa. Przede wszystkim należało zdaniem NSA odnotować, że postępowanie administracyjne nie dotyczyło abstrakcyjnej kategorii "masarni w ogóle", lecz - masarni M.K., funkcjonującej od kilku lat. Trafnie skarżący zwrócił uwagę, iż Sąd l instancji nie ocenił zaskarżonej decyzji w kontekście zastrzeżenia w planie, że na obszarze "MJU" możliwe jest prowadzenie rzemiosła nieuciążliwego, ograniczając się jedynie do powołania takiej klauzuli zamieszczonej w planie, ale bez wyciągnięcia z niej wystarczających wniosków, koniecznych dla adekwatnej oceny zaskarżonej decyzji. Sąd I. instancji powinien był sprawdzić i w uzasadnieniu wyroku dać wyraz swej ocenie, czy organy administracyjne dokonały weryfikacji faktycznie występującego oddziaływania owej masarni na otoczenie. Mając do dyspozycji taką ekspertyzę bardziej prawidłowa musi być ocena ogólnego stwierdzenia, że "każda masarnia jest uciążliwa". Z treści wyroku nie można się dowiedzieć, jakie elementy kontrolowanego materiału dowodowego skłoniły Sąd do akceptowania tej tezy determinującej decyzje SKO z roku 2006. Sąd nie ustosunkował się również do zarzutu skargi, że w toku postępowania prowadzonego w 1998 r. była badana uciążliwość masarni. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że rozpoznawana sprawa została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2008 roku, sygn. akt II OSK 1244/07, wydanego na skutek skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 kwietnia 2007r. sygn. akt II SA/Go 73/07. Wobec tego - po pierwsze, modyfikacji ulegają granice sprawy sądowoadministracyjnej, których nie wyznaczają już jedynie art. 134 § 1 i art. 135 p. p. s. a., ale również art. 168 § 3, art. 183 § 1 p. p. s. a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2006 roku, sygn. akt II OSK 1117/05, Lex nr 238489). Zakres badania sprawy limitowany jest bowiem zasięgiem rozpoznania skargi kasacyjnej. Po wtóre - zastosowanie znajduje art. 190 p. p. s. a., w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Obowiązek przyjęcia wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wprawdzie charakteru bezwzględnego, bowiem orzecznictwo oraz doktryna dopuszcza od niego odstępstwa, jednak w bardzo ograniczonym zakresie, nie powodującym uszczuplenia istoty przepisu. Omawiane wyjątki mogą występować jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 1998 roku, sygn. akt l PKN 226/98, OSNAP 1999/15/486), lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (por. B. Gruszczyński w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka -Medek "Postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Kraków 2005, s. 481). Wskazać również należy, że w orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Wykładnia prawna, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny, a także organu administracyjnego. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie wykładnią ma szeroki zasięg, gdyż obejmuje również strony postępowania. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Powyższe rozwiązanie ma na celu zapewnienie jednolitości orzecznictwa ( por. H.Knysiak-Molczyk - Skarga kasacyjna str. 301 ). Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma więc całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Jeżeli zatem, rozpoznając sprawę po raz pierwszy, Sąd l instancji ocenił zaskarżoną wskutek skargi wniesionej do tego Sądu decyzje jako zgodne z przepisami prawa materialnego i procesowego, a Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten zakwestionował, to ocena ta przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest wiążąca dla Sądu l instancji rozpoznającego sprawę ponownie. W tej sytuacji Sąd meriti nie mógł rozpoznawać sprawy tylko w granicach art. 134 i 135 p.p.s.a. z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odmienne stanowisko Sądu stanowiłoby naruszenie art. 190 p.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć wpływy na wynik sprawy, skutkującym uchyleniem wyroku w przypadku jego zaskarżenia skargą kasacyjną. Stwierdzić z całą mocą należy, iż w niniejszej sprawie żadna z przedstawionych powyżej okoliczności nie wystąpiła. Ani stan faktyczny sprawy ani stan prawny nie uległy zmianie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając obecnie sprawę ze skargi M.K., nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2008r., zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć. W omawianym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny krytycznie ocenił przyjęcie przez Sąd l instancji za organami administracyjnymi rozszerzającej interpretacji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 października 1997r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności ( PKD ) ( Dz.U. Nr 128,poz. 829 ze zm.) ustalenia, że masarstwo nie jest usługą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie w całości podziela powyższe stanowisko, stwierdzając, że dokonując ustalenia planowanego zakresu działalności gospodarczej skarżącego, że masarstwo nie jest usługą, organy administracji naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 K.p.a. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 K.p.a. i dalej art. 77 K.p.a., nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek z urzędu zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r. (III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83) "jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)." W przedmiotowej sprawie organ bez głębszej analizy przyjął, iż zamierzenie inwestycyjne skarżącego wskazane w jego wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę masarni było sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta, co stanowiło rażące naruszenie art. 43 u.z.p. Organ a priori przyjął, iż masarnia jest obiektem zakładu przemysłowego przeznaczonym do przetwórstwa mięsa, powołując się jedynie na to, że produkcja mięsa mieściła się w Polskiej Klasyfikacji Działalności w sekcji D przetwórstwa spożywczego, w grupie 15.1- produkcja, przetwórstwo i konserwacja mięsa i produktów mięsnych, a plan zagospodarowania przestrzennego na terenie planowanej inwestycji wykluczał możliwość lokalizacji nowych obiektów zakładów przemysłowych, dopuszczając jedynie możliwość powstania usług nieuciążliwych i rzemiosła nieuciążliwego na działkach rzemieślniczych. Racje ma skarżący zarzucając organowi błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 43 u.z.p. Organ bezzasadnie dokonał rozszerzającej interpretacji rozporządzenia Rady Ministrów z 7.10.1997r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) - (Dz.U. Nr 128, póz. 829 ze zm.), przyjmując niekorzystne dla skarżącego ustalenie, że "masarstwo nie jest usługą". Sekcja D - przetwórstwo przemysłowe obejmuje, po pierwsze, przemysłową, rzemieślniczą i chałupniczą działalność produkcyjną, czyli bezpośrednie wytwarzanie nowych wyrobów zarówno w procesie produkcji jednostkowej jak i seryjnej oraz masowej, po drugie, montaż części składowych wytwarzanego wyrobu finalnego, instalowanie, naprawy i konserwację, po trzecie działalność w zakresie usług produkcyjnych scharakteryzowaną w Zasadach Metodycznych. W grupie 15.13.A - produkcja konserw, przetworów z mięsa, z podrobów mięsnych i z krwi wskazano liczne podklasy, jedna z nich obejmuje produkcje wyrobów z mięsa, jednak podklasa ta nie obejmuje działalności usługowej sklasyfikowanej w 15.13.B, a jest to działalność usługowa związana z wytwarzaniem wyrobów mięsnych. Organ przesądzając, że "masarstwo nie jest usługą" w sposób jednoznaczny i kategoryczny rozstrzygnął wysoce specjalistyczne zagadnienie, które w ocenie Sądu, wymagało zasięgnięcia opinii Głównego Urzędu Statystycznego, który jako organ właściwy wypowiedziałby się na temat tego czy "masarstwo" jest "działalnością usługową związana z wytwarzaniem wyrobów mięsnych" ( 15.13.B), czy też "produkcją konserw, przetworów z mięsa, z produktów mięsnych i z krwi" (15.13.A). Podkreślić należy, iż kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś tylko takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym, traktowanym jako nowe postępowanie w sprawie, toczące się według przepisów art. 157 kpa, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (IIIARN 70/95 OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest zatem wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie jest więc dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w przypadku wątpliwości, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa, w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej ( por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r, II SA 981/88, z dnia 25 września 2007 r., II OSK 1111/06). Termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). Zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa do zastosowania, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroki NSA z dnia 6 lutego 2006 r. l FSK 439/05, OSP 2007/9/100, z dnia 21 października 1992 r, sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23).). Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r, Ml SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r, sygn. III ARN 22/95). Dokonując konkluzji powyższych wywodów, należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Z uwagi na to, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art.156 § 1 pkt 2 kpa może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji, od takich wad, które przez swoje istnienie lub przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest zatem ocena naruszenia jej podstawy prawnej jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji musi więc wykazać - po pierwsze - fakt niewątpliwego naruszenia prawa, a po drugie zakwalifikować to naruszenie jako rażące. A zatem kwestii rozróżnienia między naruszeniem prawa i rażącym naruszeniem prawa musi być poświęcona należyta uwaga w postępowaniu administracyjnym, tj. musi być wykazane jakie przyczyny spowodowały uznanie, iż w konkretnej sprawie zachodzi właśnie naruszenie prawa kwalifikowane jako "rażące" (tak np. orzeczenie NSA z 26 października, III SA 907/92). Przenosząc powyższe zasady na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż organ bez szczegółowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa tj. art. 41, art. 42 i art. 43 ustawy zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. Organ w ogóle nie wyjaśnił dlaczego, w jego ocenie, naruszenie tych przepisów ma cechy rażącego naruszenia prawa, nie ustosunkował się zatem do podstawowego zarzutu skarżącego. Bez tego trudno poznać motywy jakimi się kierował organ, przyjmując, że w niniejszej sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa. Nie można dokonywać jednoznacznego, kategorycznego stwierdzenia, nie popartego głębszą analizą, że doszło do rażącego naruszenia prawa, jeśli stan faktyczny sprawy budzi wątpliwości. Zgodzić należy się z tym, że w aktach brak jest załącznika graficznego jako odrębnego dokumentu, sporządzonego we właściwej formie, lecz należy zauważyć, że decyzję wydano w oparciu o uzgodnienia jakich dokonano z Wydziałem Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego i z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym. Organ powinien poczynić ustalenia dotyczące charakteru naruszeń prawa w świetle całokształtu wszystkich okoliczności sprawy, w tym wszystkich wyżej wskazanych dokumentów. Organ powinien wypowiedzieć się, czy powyższe uzgodnienia w jakikolwiek sposób wpływają na ocenę charakteru stwierdzonych naruszeń prawa, czy nie sprawiają, że naruszenia te są o mniejszym ciężarze gatunkowym. Nie ustosunkowanie się do istotnych zarzutów skarżącego doprowadziło w konsekwencji do przedstawienia stanu sprawy w oderwaniu od materiału dowodowego znajdującego się w aktach. Nie wyjaśniono wszystkich okoliczności mających istotny wpływ na określenie czy naruszenia prawa mają cechy rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Uzasadnienie decyzji organów powinno zawierać ocenę stwierdzonych naruszeń prawa i ich skutków. Innymi słowy, organ nie mógł ograniczyć się do stwierdzenia, że naruszenia te miały "rażący" charakter, lecz powinien określić ich ciężar gatunkowy i wskazać, czy mogą być one akceptowane bądź nie w praworządnym państwie prawa. Pamiętać bowiem trzeba, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Zgodzić należy się też ze stanowiskiem skarżącego, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja (m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04 Lex165717). W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa najpierw należy stwierdzić naruszenie prawa a potem ocenić je jako rażące przez pryzmat skutków prawnym wywołanych przez wadliwą decyzję. Przy ocenie czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym dużą rolę odgrywa zbadanie skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że w sytuacji, gdy budowa masarni została zakończona i oddana do użytku znacznie wcześniej, niż wszczęto postępowanie nieważnościowe, szczególnie istotne jest dokonanie gruntownej oceny zwłaszcza w aspekcie tej trzeciej przesłanki, na którą zwraca się uwagę w przytoczonym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, to jest okoliczności, czy kwestionowana decyzja zawierająca określone wady, wywołała skutki możliwe, czy też niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy jest do pogodzenia z porządkiem prawnym. Nie zwalnia to z obowiązku dokonania przez organ administracyjny oceny, czy kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, nawet jeżeli dojdzie się do przekonania, iż jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 kpa, wywołała skutki możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Organ wydając zaskarżoną decyzję w ogóle nie ustosunkował się do tej okoliczności, nie badał, czy zrealizowane zamierzenie inwestycyjne w postaci masarni wywołuje uciążliwości dla otoczenia, jeżeli tak to jakie są jego skutki. Organ nie wziął pod uwagę zasad funkcjonowania masarni, oparł się jedynie na badaniu akt sprawy, akcentując przede wszystkim uchybienia formalne. Tymczasem masarnia M.K. funkcjonuje od kilku lat, co sprawia, że wszelkie ewentualne niedogodności związane z jej funkcjonowaniem można byłoby w sposób precyzyjny i jednoznaczny stwierdzić i określić czy stwarzają zagrożenia powstania takich uciążliwości jak: hałas, zapach, drganie, wibracje czy inne szkodliwe dla zdrowia ludzi i środowiska naturalnego. Sąd w całości podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organ powinien dokonać weryfikacji faktycznie występującego oddziaływania owej masarni na sąsiednie nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło postępowanie wyjaśniające, ustaliło w sprawie stan faktyczny i prawny a następnie dokonało stosownej wykładni przepisów, czemu dało wyraz wydając decyzję z dnia [...] lipca 2006r., a następnie decyzję z dnia [...] listopada 2006r. Rozważyć należy, czy kwestia dokonanej przez SKO wykładni przepisów rozporządzenia o Polskiej Klasyfikacji Działalności może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Organ powinien rozważyć, czy w sytuacji gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne, lub też przepis nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, a jego wykładnia jest kształtowana przez orzecznictwo sądów (organy administracji publicznej), może być mowa o rażącym naruszeniu prawa. Z jednolitej linii orzecznictwa NSA i WSA wynika, że naruszenie prawa, które powodowałoby ewentualnie nawet nietrafną wy kład nie przepisów prawa, które nie mogą być stosowane w bezpośrednim rozumieniu, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Oczywistość naruszenia oznacza sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Dlatego też w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, czyli taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Wynika to z tego, że skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, są to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia. Ich wystąpienie oznacza, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Ponadto należy podkreślić, że istotą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią powołanego w niej przepisu, czyli nie dotyczy to błędnej wykładni prawa, lecz przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r, V S.A. 2998/99, LEX nr 51249, wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1994 r., III SA 640/94, Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1996, nr 3 póz. 109). Tak więc w świetle powyższych wywodów i przytoczonych regulacji prawnych organ powinien rozważyć, czy ewentualna błędna wykładnia przepisów prawa -rozporządzenia Rady Ministrów z dnia o Polskiej Klasyfikacji Działalności - może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 1998r. Odnosząc się jeszcze do kwestii wykładni przepisów wskazać należy, że spór w niniejszej sprawie dotyczy wykładni przepisów rozporządzenia o Polskiej Klasyfikacji Produkcji, ale nie tylko, gdyż dotyczy również interpretacji planu zagospodarowania przestrzennego Miasta. Plan ten, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej nr XLIII/293/94 z dnia [...] maja 1994r. jest prawem miejscowym. Jego przepisy zawierają pojęcia nieostre, niejednoznaczne, niezdefiniowane, co wymaga ich właściwej interpretacji. Teren planowanej inwestycji oznaczony był na planie zagospodarowania przestrzennego symbolami MJU - teren przeznaczony na cele mieszkalne i usługi nieuciążliwe, rzemiosło nieuciążliwe na działkach rzemieślniczych. Poza tym teren działek, na których planowano wznieść obiekty masarni leżał w strefie S-P-2 czyli w strefie porządkowania i miał przeznaczenie: mieszkalnictwo rodzinne niskiej intensywności na działkach wydzielonych i usługi, funkcje wykluczone: nowe obiekty baz zakładów przemysłowych, składowe ( wyjątek działalność prowadzona w istniejących obiektach z ograniczeniem uciążliwości do powierzchni zajmowanej działki). Sąd podziela zarzut skargi, że dla prawidłowego i rzetelnego rozpatrzenia sprawy niezbędne jest zbadanie kompletnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, na którym naniesiono wszelkie symbole i dokonano ich wyjaśnienia. Dokonywanie ustaleń dotyczących ważnych dla sprawy okoliczności wyłącznie na podstawie kserokopii wyciągu z tego planu należy uznać za niewystarczające. Przede wszystkim nie wiadomo, czy w przedmiotowym planie zawarta jest definicja legalna pojęć "usługi nieuciążliwe", "rzemiosło nieuciążliwe". W przypadku braku takich definicji należy je charakteryzować w kontekście konkretnych stanów faktycznych i należy odwołać się przede wszystkim do rozumienia tych pojęć wedle reguł języka polskiego. W ocenie Sądu, w analizowanych zapisach planu uchwałodawca posłużył się pojęciami, które są powszechnie używane. Analiza znaczenia poszczególnych słów pozwala przyjąć, iż usługi nieuciążliwe to usługi świadczone dla zaspokajania podstawowych potrzeb ludności. Takie usługi lokalizuje się jako dopełnienie dzielnic mieszkaniowych. Dlatego też dopuszcza się lokalizację takich usług w budynkach mieszkalnych lub jako budynki wolnostojące towarzyszące zabudowie mieszkaniowej. Przyjmuje się, że usługi nieuciążliwe to takie usługi o charakterze podstawowym, które nie przeszkadzają, ani nie utrudniają korzystania z nieruchomości, nie zakłócają ich funkcji mieszkaniowych, a ich zadaniem jest uzupełnienie infrastruktury osiedla mieszkaniowego (por. wyrok NSA z 27 września 2007r. II OSK 1265/06). Ustosunkowując się do wniosku zawartego w skardze o przesłuchanie pracownika Urzędu Miasta i skarżącego, Sąd pragnie zauważać, że zgodnie z art. 106 p.p.s.a. przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu. Przeprowadzenie więc dowodów zawnioskowanych w skardze jest niedopuszczalne. Tym niemniej w ocenie Sądu zbędne jest przeprowadzenie dowodu z zeznań strony i świadka, którzy mieliby stwierdzić, że "prawidłowo wydano decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu". Do oceny zgodności z prawem a więc i "prawidłowości" wydania decyzji powołane są bowiem odpowiednie organy a nie strona, czy też świadkowie. W ocenie Sądu kwestia wyjścia ponad żądanie zawarte we wniosku, objęcia załącznikiem graficznym tylko działki Nr [...], oddziaływania inwestycji na środowisko, uzupełnienia wniosku, oraz braku uzasadnienia decyzji aczkolwiek narusza prawo, lecz nie w stopniu rażącym. Organ w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, kierując się oceną prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku dokona oceny materiału dowodowego pod kątem, czy treść decyzji Burmistrza z dnia [...] lipca 1998r. pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Organ ten powinien zbadać, czy waga stwierdzonych naruszeń jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji oraz czy jej skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Ustaleń tych organ powinien dokonać dopiero po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie wskazanym już w niniejszym uzasadnieniu. Biorąc pod uwagę zakreśloną kognicję Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę uznać należało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji, jak i ją poprzedzającej z dnia [...] lipca 2006 r. dopuściło się naruszenie przepisów proceduralnych o tyle istotnych, iż z całą pewnością miało wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Tym samym, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a., Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był uchylić obie decyzje. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 153 p.p.s.a.