II SA/Go 266/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. działający z upoważnienia Prezydenta Kierownik Zarządzania Pasem Drogowym w Urzędzie Miasta orzekł o nałożeniu na S.D. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. [...] (kategoria drogi: gminna) bez zezwolenia zarządcy drogi (Prezydenta Miasta) w celu składowania pryzmy piachu w terminie od dnia [...] października 2015 r. do dnia [...] stycznia 2016 r. tj. 95 dni, powierzchnia zajęcia pasa drogowego: zmienna - od 12,21 m2, w wysokości 4.794,90 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że za datę wyjściową do naliczania kar przyjęto [...] października 2015 r. czyli dzień, w którym pracownik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Transportu wykonał pierwszą dokumentację fotograficzną oraz sporządził protokół z przeprowadzonej wizji w terenie, potwierdzając, że strona zajmowała pas drogowym ul. [...] w związku z usypaniem pryzmy piachu służącej do prowadzonych robót budowlanych w posesji przy ul. [...]. Organ podał, że powierzchnia zajętego pasa drogowego - pobocza wynosiła 12,21 m2. Organ zaznaczył również, że podczas wykonywania pomiarów S.D. wyszedł przed posesję przedstawiając się jako właściciel posesji i zalegającej pryzmy. Został on poinformowany ustnie przez pracownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Transportu Publicznego A.P. o przyczynie wykonywanych czynności i zaistniałej sytuacji. Organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...] października 2016 r., nr [...] strona została prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego ulicy [...] (pas drogowy ul. [...]) ponadto organ pouczył ją, że przysługuje jej prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Strona nie stawiła się na wyznaczony termin spotkania w Wydziale Gospodarki Komunalnej i Transportu Publicznego Urzędu Miasta. Organ wskazał, że w trakcie zajęcia pasa drogowego pracownicy Wydziału dokonywali regularnych kontroli pasa drogowego, co ma swoje odzwierciedlenie w protokołach sporządzanych na tę okoliczność. Protokół z wizji w terenie spisany w dniu [...] listopada 2015 r. stwierdzono zmniejszenie powierzchni do 9,90 m . Zawiadomieniem odebranym w dniu 9 grudnia 2015 r. strona została poproszona o udział w oględzinach terenu w dniu [...] grudnia 2015 r., jednak nie stawiła się. W protokołach z dnia [...] grudnia 2015r. i [...] stycznia 2016 r. stwierdzano zmniejszanie powierzchni pryzmy piachu do odpowiednio 9,90 m i 4,95 m . Zgodnie z protokołem z dnia [...] lutego 2016 r. stwierdzono, że pas drogowym doprowadzono do poprzedniego stanu użyteczności. Organ uzupełnił dokumentację o wyrysy i wypisy geodezyjne, z potwierdzeniem przez Geodetę Miejskiego własnościami terenu oraz granicami pasa drogowego, na których naniesiono powierzchnie zajmowanego pasa drogowego. Strona została również zawiadomiona o zakończeniu postępowania administracyjnego, jednakże nie stawiła się w Urzędzie celem wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. S.D. wniósł o uchylenie powyższej decyzji. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. Naruszenie prawa procesowego - art. 9 k.p.a. przez pracowników działających z upoważnienia Prezydenta Miasta przez niepoinformowanie o możliwości złożenia w każdej chwili wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez złożenie pryzmy piachu, skutkujące możliwością istotnego zminimalizowania kary pieniężnej, 2. Naruszenie prawa materialnego - art. 40 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przypisanie zajęcia pasa drogowego na pryzmowanie piachu w sposób świadomie bezprawny, gdy tymczasem strona podniosła, iż nie była świadoma, że na takie pryzmowanie piachu wymaga się posiadania stosownego zezwolenia. W uzasadnieniu odwołania skarżący podał, że był przekonany, że skoro nie uzyskał zezwolenia na pryzmowanie piasku to później nie jest to możliwe. Skarżący zaprzeczył również, że był poinformowany o możliwości złożenia wniosku o zajęcie pasa drogowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 1, art.2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 z późn. zm.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (art. 40 ust. 1 - 6) definiujące pojęcie zajęcia pasa drogowego oraz określające na opłaty za jego zajęcie. Dalej SKO wskazało, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja wydawana w trybie art. 40 ust. 12 u.d.p. nie ma charakteru uznaniowego, lecz stanowi wykonanie bezwzględnej dyspozycji wskazanej w ustawie, przy zaistnieniu określonych w niej okoliczności. Brzmienie przepisów ustawy o drogach publicznych związanych z wymierzeniem w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia obliguje zarządcę drogi do orzeczenia kary pieniężnej w przypadku ustalenia takiego stanu rzeczy. Rozstrzygnięcie organu ma w takim przypadku charakter decyzji związanej. Przyjmuje się więc, że odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter obiektywny i jako taka jest niezależna od winy sprawcy. Kolegium podało, iż organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił, że S.D. w okresie od [...] października 2015 r. do [...] stycznia 2016r. zajmował pas drogowy ul. [...] bez zezwolenia Prezydenta Miasta poprzez złożenie na nim pryzmy piachu. Organ prawidłowo ustalił początkowy termin zajęcia pasa drogowego, co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna oraz protokół kontroli stanu pasa drogowego przy ulicy [...] z dnia [...] października 2015 r. Dalszy okres zajmowania pasa drogowego dokumentowany był poprzez wykonywanie fotografii w dniach [...] listopada 2015 r., [...] listopada 2015 r., [...] grudnia 2016 r., [...] grudnia 2016 r., [...] stycznia 2016 r. oraz [...] lutego 2016 r. W aktach sprawy znajdują się kserokopie map określająca linie graniczne pasa drogowego wraz z oznaczeniem zajętego obszaru pasa drogowego. Organ załączył do akt sprawy aktualny wypis z rejestru gruntów, który potwierdził zaszeregowanie drogi jako gminną oraz wyrys z mapy ewidencyjnej. Z protokołu sporządzonego przez Inspektora z Wydziału Gospodarki Komunalnej i Transportu Publicznego Urzędu Miasta wynika, że obszar zajmowanego pasa drogowego wynosił na początku 12,21 m . Z dalszych protokołów sporządzanych w ramach oględzin terenu wynika, że zajmowany obszar ulegał sukcesywnemu zmniejszaniu i wynosił odpowiednio: 9,90 m2 podczas oględzin w dniu [...] listopada 2016 r., 9,57 m2 podczas oględzin w dniu [...] grudnia 2015 r. i 4,95 m2 w dniu [...] stycznia 2016 r. Podczas oględzin w dniu [...] lutego 2016 r. organ spostrzegł, że usunięto pryzmę piachu i uprzątnięto teren pobocza. Powyższe potwierdza dokumentacja fotograficzna oraz sporządzony tego dnia protokół. Organ odwoławczy podkreślił, iż zawiadomieniem z dnia [...] października 2015r. skarżący został powiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Skarżący został poproszony o stawiennictwo w Wydziale Gospodarki Komunalnej i Transportu Publicznego Urzędu Miasta celem zapoznania się z materiałem dowodowym, jednak pomimo wezwania skarżący zaniechał stawienia się w Urzędzie. W tym samym piśmie skarżący został poinformowany, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest zabronione i skutkuje nałożeniem kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Pismo zostało skutecznie doręczone skarżącemu w dniu 04 listopada 2015 r. Ponadto Kolegium poinformowało, że zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2015 r. skarżący zostały poproszony o udział w oględzinach pasa drogowego, które miały odbyć się w dniu [...] grudnia 2015 r. S.D. odebrał wskazane zawiadomienie w dniu 9 grudnia 2015 r., jednakże nie usunął z pasa drogowego pryzmy piachu ani też nie stawił się podczas oględzin tego pasa. Dopiero w dniu 29 grudnia 2015 r. skarżący stawił się w Urzędzie i zadeklarował, że usuwa sukcesywnie (na miarę swoich możliwości) piach i pryzma maleje. Skargę na powyższą decyzję SKO złożył S.D., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego (art. 40 Ustawy o drogach publicznych/tekst jednolity Dz.U. 2015 poz. 460) przez błędną jego wykładnię i przypisanie mi składowania piachu na pasie drogowym przed moim domem jako celu, gdy tymczasem piasek ów, czasowo tam trzymany, przeznaczony był na wytwarzanie zaprawy tynkarskiej w wykańczanym domu jednorodzinnym i systematycznie zużywany; 2. naruszenie prawa procesowego -art. 9 k.p.a. przez pracowników działających z upoważnienia Prezydenta Miasta przez niepoinformowanie mnie o możliwości wniesienia w każdej chwili wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez złożenie pryzmy piachu, skutkujące możliwością istotnego zminimalizowania kary pieniężnej; W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2016. 1066 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2017.1369; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za zajęcie bez wymaganego przepisami zezwolenia pasa drogowego. Materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. 2016.1440). Zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ustawy). W przypadkach określonych w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, tj. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W świetle dokonanych przez organy ustaleń, nie budzi wątpliwości Sądu, że w okresie wskazanym w decyzji doszło do zajęcia przez skarżącego pasa drogowego ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi w celu składowania pryzmy piachu. Skarżący kwestionuje zasadność wymierzenia kary na postawie art. 40 ustawy o drogach publicznych, z uwagi na okoliczność, że nie czerpał żadnych korzyści z zajęcia pasa drogowego, a piasek był systematycznie zużywany. Z takim stanowiskiem skarżącego nie sposób się zgodzić. Wyjaśnić należy, że przepisy ustawy o drogach publicznych regulujące wymierzenie w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nakładają na zarządcę drogi obowiązek orzeczenia kary pieniężnej, gdy ustalone zostanie takie nielegalne zajęcie, a rozstrzygnięcie decyzji organu ma charakter związany. W orzecznictwie sądów administracyjnych, utrwalony jest pogląd, że z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych wynika, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, jest obligatoryjne. Z ustawy nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia omawianej kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Zaistnienie przesłanek z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych jest wystarczające, aby podmiot administrowany poniósł z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego ujemne konsekwencje (sankcję administracyjną). Zbędne staje się zatem badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, jak na przykład wina podmiotu, które nie mają wpływu ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej (por. np. wyroki NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1746/11, LEX nr 1288446, z dnia 17 grudnia 2014 r., II GSK 2027/13, LEX nr 1637128, z dnia 14 października 2016 r., II GSK 773/15, LEX nr 2207021, z dnia 20 stycznia 2017 r., II GSK 4486/16, LEX nr 2278930). Kara administracyjna z reguły jest karą związaną z wystąpieniem określonego skutku, niepożądanego przez ustawodawcę i do jej nałożenia stwierdzenie winy jest zbędne. Tak właśnie uregulowana jest kara pieniężna za bezprawne zajęcie pasa drogowego w ustawie o drogach publicznych, co związane jest z oczywistą koniecznością zapobieżenia dezorganizacji użytkowania pasów drogowych. Odpowiedzialność administracyjna, ujęta w ustawie o drogach publicznych, za bezprawne zajęcie pasa drogowego jest więc niezależna od winy sprawcy. W przypadku stwierdzenia takiego zdarzenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary i to niezależnie od motywów jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego, czy miał on świadomość, iż na zajęcie pasa drogowego powinien mieć stosowne zezwolenie lub nawet wiedzę, że w ogóle zajmuje pas drogowy. Wobec powyższego wywody skarżącego dotyczące braku zawinienia, braku korzyści materialnych z zajmowania pasa drogowego, czy też konieczności zapewnienia ciągłości prac budowlanych, nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Nie był również zasadny zarzut skargi naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącego o możliwości złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w toku postepowania. Oczywistym jest, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Powyższe wynika z ogólnych zasad rządzących tym postępowaniem, w szczególności z art. 9 k.p.a., ale również z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. W ocenie sądu, organ I instancji obowiązkom tym zadośćuczynił albowiem wszelkie informacje o podstawie faktycznej i prawnej postępowania znalazły się w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z [...] października 2015r., gdzie wskazano również skarżącemu termin stawienia się w Wydziale Gospodarki Komunalnej i Transportu Publicznego Urzędu Miasta, na który to termin skarżący nie stawił się. Należy podkreślić, że obowiązek z art. 9 k.p.a. nie obejmuje udzielania stronom pomocy prawnej ani zastępowania ich w wyborze optymalnego sposobu postępowania (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 758/12, 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2141/13, z 4 sierpnia 2016 r. I OSK 2598/14, publ.orzeczenia.nsa.gov.pl), czego w istocie domaga się skarżący. Należy też zauważyć, że skarżący nie jest osobą nieporadną albowiem do 2014 r. wykonywał zawód adwokata. Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, organ dokonał bowiem wszystkich niezbędnych ustaleń faktycznych w sprawie, a następnie dokonał właściwej i prawidłowej wykładni art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych i w konsekwencji zgodnie z przepisami wymierzył skarżącemu karę finansową. W tym stanie rzeczy, należało stosownie do art. 151 p.p.s.a., skargę oddalić.