II SA/Go 268/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi K.J. na informację Zarządu Województwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu oddala skargę. 1 września 2016r. K.J. złożyła wniosek o dofinasowanie projektu: Wprowadzenie innowacyjnych technologii i usług w firmie M w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego 2020, Oś Priorytetowa 1 "Gospodarka i innowacje", Działanie 1.5 Rozwój sektora MŚP, Poddziałanie 1.5.1. Rozwój sektora MŚP – wsparcie dotacyjne. We wniosku wskazała, że zamierza zakupić: A – robot do przeszczepu włosów; system L – urządzenie do kształtowania sylwetki oraz urządzenie Platforma [...] – wykorzystywane w dermatologii terapeutycznej i estetycznej. Pismem z [...] grudnia 2017 r. nr [...] instytucja zarządzająca - Zarząd Województwa - poinformował wnioskodawczynię, że wniosek uzyskał negatywny wynik oceny. Wniosek oceniony przez ekspertów spełnił wszystkie kryteria dopuszczające (horyzontalne i/lub specyficzne) oraz uzyskał 46,5 punktów podczas oceny merytorycznej, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w Konkursie nie wystarczyła na wybranie go do dofinansowania na podstawie uchwały Zarządu Województwa z dnia [...] grudnia 2016 r. Szczegółowa informacja o wyniku oceny została zawarta w Karcie Oceny Formalno-Merytorycznej, stanowiącej załącznik do informacji. Wynikało z niej, że pierwszy oceniający za spełnienie Kryterium – Wprowadzenie nowych /ulepszonych produktów/usług/technologii przyznał 4 punkty, drugi zaś 5 punktów. Za spełnienie Kryterium – Zastosowanie TIK obydwoje ekspertów nie przyznało punków, uznając że wprawdzie wnioskodawczyni zakupi w ramach projektu nowoczesne urządzenia ale we wniosku nie napisano i z niego nie wynika, że będą w nich zainstalowane technologie informacyjne i komunikacyjne. Za spełnienie Kryterium – Konkurencyjność przedsiębiorstwa na rynku i wpływ na otoczenie eksperci przyznali po 4 punkty (pierwszy z nich wskazał, że poprzez realizację projektu nastąpi poprawa konkurencyjności, ale nie wiadomo czy nastąpi i jaki będzie wpływ na inne podmioty na rynku regionalnym (zabrakło informacji we wniosku). Możliwość świadczenia usług w zakresie medycyny estetycznej, dermatologii i dermatochirurgii za pomocą trzech nowych innowacyjnych środków trwałych wzmocni przewagę konkurencyjną wnioskodawczyni. Wnioskowane urządzenia są maszynami najnowszej generacji. Ich innowacyjność podyktowana jest przede wszystkim dążeniem do poprawy efektów w trakcie zabiegu jak i efektów końcowych u osób z nich korzystających oraz redukcji kosztów użytkowania. Drugi z ekspertów ocenił natomiast, że wnioskodawczyni wykazała, że wprowadzania innowacja procesowa i produktowa a tym samym wzrost konkurencyjności ma znaczenie ponadregionalne lecz projekt nie ma wpływu na wzrost konkurencyjności innych podmiotów na rynku i nie oddziaływuje w żaden sposób na sytuację innych firm). Za spełnienie Kryterium potencjału rynkowego pierwszy z ekspertów przyznał 3 a drugi 4 punkty. We wniesionym w terminie proteście wnioskodawczyni zarzuciła dokonanej ocenie niezgodność z treścią wniosku o dofinansowanie, instrukcją wypełniania wniosku oraz regulaminem konkursu. Pismem z [...] marca 2017 r. nr [...] Zarząd Województwa poinformował wnioskodawcę, że protest nie został uwzględniony. Organ uznał, że za spełnienie Kryterium - Wprowadzenie nowych /ulepszonych produktów/usług/technologii, zasadne jest przyznanie 5 a nie 4 punktów. W pozostałym zakresie przyznanej punktacji, organ podzielił stanowisko ekspertów. Powyższe oznacza, że zmieniła się ilość uzyskanych punktów, tj. 47,5. Jednakże zdobyta liczba punktów nie wystarczyła na wybranie projektu do dofinansowania w ramach ww. Konkursu. Wobec nieuwzględnienia protestu wnioskodawczyni wniosła, z zachowaniem terminu, skargę na negatywną ocenę projektu zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa w tym: - art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2016 r., poz. 217 ze zm.; dalej u.z.r.p.) poprzez jego niezastosowanie przez Instytucję Zarządzającą i nieuwzględnienie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjantów w ramach programu oraz rażącego niezapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, i tym samym sporządzenie ocen merytorycznych z przekroczeniem granic dopuszczalnej swobody eksperckiej, a także rażące naruszenie procedury merytorycznej oceny wniosku, co stanowi podstawę do zmiany oceny końcowej w wyniku uznania, iż ocena merytoryczna przebiegała w sposób sprzeczny z ustalonymi w tym zakresie zasadami; - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 9 i art. 11 K.p.a. poprzez niejasne dla skarżącej ograniczenie się przez organ wyłącznie do ogólnikowego wyjaśnienia podstaw swojego stanowiska; - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 K.p.a. poprzez niedokonanie wyczerpującego i całościowego rozważenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co widoczne jest w uzasadnieniu pisma z [...] marca 2017 r., które ogranicza się wyłącznie do dowolnej, a nie swobodnej oceny wniosku. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, co miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę skarżąca wskazała, że innowacyjne urządzenia które zamierza, w ramach prowadzonej działalności, zakupić, uwzględniają TIK. Praktycznie cały opis produktów/usług to sposób funkcjonowania najnowocześniejszych urządzeń w oparciu o TIK. Współczesne urządzenia typu: robot, laser, skaner są oparte na technologii i komputeryzacji. Odnosząc się natomiast do Kryterium konkurencyjności przedsiębiorstwa, skarżąca wskazała, że w przypadku zakupu najnowocześniejszych urządzeń, dotychczas prosperujące na rynku marki w tym dotychczasowi liderzy rynku czy to polskiego czy międzynarodowego, aby utrzymać wielkość sprzedaży swoich usług i zachować znaczące miejsce na rynku będą zmuszeni do dokonywania zmian w technologii stosowanych urządzeń. Nowopowstała usługa, będąca technologiczną nowością na rynku, oferująca nową jakość a równocześnie pozostająca na dotychczasowym bądź niższym pułapie cenowym z pewnością wzbudzi zainteresowanie nowych partnerów biznesowych. W związku z powyższym można jednoznacznie stwierdzić, że realizacja proponowanego przez beneficjanta przedsięwzięcia znacząco wpłynie na wzrost konkurencyjności i wpływ na inne podmioty na rynku krajowym lub międzynarodowym oraz rozwój współpracy i/lub regionalnymi partnerami gospodarczymi. Odpowiadając na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest informacja Zarządu Województwa z [...] marca 2017 r. nr [...] o nieuwzględnieniu protestu od negatywnej oceny projektu zawartej w piśmie tego samego organu z [...] grudnia 2017 r. nr [...]. Powyższa informacja została wydana na podstawie art. 53 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 57 i 58 ust. 1 u.z.r.p. Kognicja sądu administracyjnego do rozpoznawania skarg na tego rodzaju rozstrzygnięcia wynika z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) w związku art. 61 ust. 1 u.z.r.p. Dokonując kontroli tego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sąd w myśl art. 64 u.z.r.p. stosuje w zakresie nieuregulowanym w u.z.r.p. przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższy zakres kontroli, Sąd uznał wniesioną w niniejszej sprawie skargę za niezasadną. Jak stanowi art. 1 ust. 1 u.z.r.p., ustawa ta określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi. Zgodnie z przyjętymi w tej ustawie zasadami realizacji programów operacyjnych, wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym albo pozakonkursowym. Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały największą liczbę punktów (art. 38 ust. 1, art. 39 ust.2 u.z.r.p.). Wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów (art. 53 ust. 1 u.z.r.p.). Protest jest rozpatrywany przez właściwą instytucję zarządzającą, którą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa (art. 9 ust. 1 pkt 2 u.z.r.p.) lub pośredniczącą, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie (art. 55 u.z.r.p.). W przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego (art. 61 ust. 1 u.z.r.p.). Zgodnie z art. 41 ust. 1 u.z.p.r. właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Obligatoryjne elementy regulaminu konkursu zostały zawarte w art. 41 ust. 2 u.z.p.r., regulamin ten określa m.in. kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 u.z.p.r.). W myśl art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis ten widzieć należy w kontekście postanowień art. 87 Konstytucji RP i systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z regulacji tej wynika, że jedynie tego typu źródła prawa mogą kształtować sytuację prawną adresata działań administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została czynność organu administracji publicznej, która posiada zakotwiczenie w normach prawa powszechnie obowiązującego, jak również w akcie, który nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, a mianowicie w regulaminie konkursu przyjętym przez właściwą instytucję, czyli instytucję przeprowadzającą konkurs. W niniejszej sprawie jest to Zarząd Województwa. Regulamin ten dostępny jest jedynie na stronach internetowych właściwej instytucji i nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, jednakże w tego rodzaj sprawach stanowi wzorzec kontroli sądowej. Przyjęcie tego regulaminu przewiduje art. 41 u.z.p.r. Jakkolwiek regulamin ten nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany w doktrynie między innymi jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, powinien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyroki WSA w Szczecinie z 9 listopada 2016 r., I SA/Sz 1033/16, WSA w Gdańsku z 23 listopada 2016 r., I SA/Gd 1094/16 oraz WSA w Rzeszowie z 13 grudnia 2016 r., I SA/Rz 823/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji wzorcem sądowej kontroli czynności prawnej podejmowanej przez organ administracji publicznej jest przywołana powyżej ustawa, inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jak również regulamin konkursu, w ramach którego zgłoszono wniosek podlegający ocenie w niniejszej sprawie. W rozpatrywanej sprawie skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie pt. Wprowadzenie innowacyjnych technologii i usług w firmie M. W sprawie mamy do czynienia z sytuacją, iż wniosek skarżącej spełnił wszystkie kryteria dopuszczające jednak uzyskał - podczas oceny merytorycznej dokonanej przy rozpoznaniu protestu - 47,5 punktów, co oznacza, że kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w Konkursie nie wystarczyła na wybranie go do dofinansowania, na podstawie uchwały Zarządu Województwa z [...] grudnia 2016 r. Nr [...]. Eksperci a w konsekwencji także organ - podzielając w tym zakresie ich stanowisko - nie przyznali punktów jeżeli chodzi o zastosowanie w projekcie technologii informacyjno-komunikacyjnych (TIK). W ramach tego kryterium - zgodnie z Regulaminem - technologie informacyjne i komunikacyjne obejmują: informatykę (włącznie ze sprzętem komputerowym oraz oprogramowaniem używanym do tworzenia, przysyłania, prezentowania i zabezpieczania informacji), telekomunikację, narzędzia i inne technologie związane z informacją. Dostarczają one użytkownikowi narzędzi za pomocą których może on pozyskiwać informacje, selekcjonować je, analizować, przetwarzać, zarządzać i przekazywać innym ludziom. Zakup sprzętu informatycznego, jeśli nie ma on znaczenia dla realizacji głównego celu projektu, nie jest podstawą do przyznania punktów. Zdaniem Sądu zapisy powyższego kryterium są jasne i precyzyjne. Skoro więc skarżąca zamierza zakupić innowacyjne urządzenia takie jak: urządzenie (robot) do przeszczepu włosów, urządzenie służące kształtowaniu sylwetki oraz sprzęt wykonujący zabiegi poprawiające stan skóry, słuszne jest stanowisko organu - uwzględniające zapisy Regulaminy w zakresie zastosowania w projekcie technologii informacyjno-komunikacyjnych - iż planowane do zakupu urządzenia nie obejmują aspektu przesyłania/przekazywania informacji w formie elektronicznej pomiędzy ludźmi. Skarżąca nie spełnia zatem tego kryterium, co prawidłowo skutkowało nie przyznaniem punktów. Skarżąca zarzuca także organowi przyznanie zbyt małej ilości punktów, mianowicie czterech, za spełnienie kryterium konkurencyjności przedsiębiorstwa na rynku i wpływu na otoczenie. W ramach tego kryterium - zgodnie z Regulaminem - można uzyskać: 4 punkty jeżeli poprzez realizację projektu nastąpi poprawa/wzrost konkurencyjności przedsiębiorstwa; 5 punktów jeżeli poprzez realizację projektu nastąpi poprawa/wzrost konkurencyjności i wpływ na inne podmioty na rynku regionalnym lub ponadregionalnym; 6 punktów jeżeli poprzez realizację projektu nastąpi poprawa/wzrost konkurencyjności i wpływ na inne podmioty na rynku krajowym lub międzynarodowym oraz rozwój współpracy z lokalnymi i/lub regionalnymi partnerami gospodarczymi. We wniosku skarżąca w zakresie konkurencyjności wskazała, że "wdrożenie projektu przyczyni się do poprawy konkurencyjności wnioskodawcy pozwalając na szybki rozwój, bardziej efektywne wykonywanie zabiegów i dostosowanie do globalnej gospodarki". Natomiast w biznesplanie wnioskodawczyni podkreślając konkurencyjność nowych produktów, opisała ich właściwości i cechy. Należy jednak wskazać, że kryterium konkurencyjności dotyczy tego, że projekt przyczyni się do zwiększenia działalności innych przedsiębiorstw - wpłynie na działalność tych podmiotów oraz rozwój współpracy z lokalnymi i/lub regionalnymi partnerami gospodarczymi. Tych informacji skarżąca nie zawarła w dokumentacji projektowej. Zasadnie zatem za spełnienie tego kryterium przyznano skarżącej 4 punkty. Powyższe oznacza, że argumentacja ekspertów przyjęta i rozważona w kontekście protestu przy ponownej ocenie projektu nie jest dowolna i spełnia standardy proceduralne. Ocena ta jest spójna, wyczerpująca, logiczna i odpowiada na zasadniczy problem w sprawie. Stosownie do treści art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a u.z.pr.p., w wyniku rozpoznania skargi sąd może uwzględnić skargę tylko wówczas, gdy stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Naruszeń prawa o wskazanym stopniu Sąd nie stwierdził, wobec czego skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała oddaleniu na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.p.r.