II SA/Go 275/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. nr uchwała nr VIII/32/03 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w zakresie lokalizacji funkcji mieszkaniowej, usługowej, zbiorników wodnych, poboru kruszywa, zalesień I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 3 ust. 10 pkt 2 w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...], II. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego A. W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą nr VIII/32/03 z dnia [...] czerwca 2003 r., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), Rada Miejska w [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w zakresie lokalizacji funkcji mieszkaniowej, usługowej, zbiorników wodnych, poboru kruszywa, zalesień. Pismem wniesionym do Urzędu Miejskiego w [...] w dniu 22 stycznia 2025 r. A. W. - właściciel objętej ww. planem, położonej w obrębie geodezyjnym [...] działki o nr ewid. [...], wezwał Radę Miejską w [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykreślenie niezgodnego z prawem, ograniczającego właściciela w dysponowaniu nieruchomością zapisu § 3 ust. 10 pkt 2 uchwały, zakazującego dokonywania podziału m.in. tejże działki. Uchwałą nr XII/139/2025, podjętą na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Rada Miejska w [...] uznała to wezwanie za bezzasadne. Pismem z dnia [...] marca 2025 r. A. W., powołując się m.in. na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr VIII/32/03 z dnia [...] czerwca 2003 r., zarzucając jej naruszenie - poprzez ustanowienie w § 3 ust. 10 pkt 2, mimo braku upoważnienia, zakazu podziału działek - art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2402). Celem wykazania przysługującego mu, wywodzonego z prawa własności nieruchomości, interesu prawnego w kwestionowaniu ww. zakazu A.W. dołączył do skargi kopię aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2014 r., na mocy którego nabył on na własność działkę oznaczoną nr [...] położoną w miejscowości [...], dla której Sąd Rejonowy w [...], Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...]. Uzasadniając skargę A. W. podniósł m.in., iż działka nr [...] jest zbyt duża, by wykorzystać ją w całości do zabudowy mieszkaniowej, bowiem zgodnie z polityką przestrzenną Gminy "standardowa działka budowlana to max 0,12 ha", w dalszej zaś kolejności powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wedle którego przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., zobowiązujący radę do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad i warunków podziału nieruchomości, nie przyznaje radzie kompetencji do wprowadzania zakazu dokonywania ich podziału, który zasadą podziału nie jest. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w dziale III co do zasady dopuszcza podział nieruchomości, a więc akt niższego rzędu, jakim jest akt prawa miejscowego, nie może tego podziału zakazywać. Podkreślił także, że wyrażona w art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała jego zakresu. W konsekwencji unormowanie wykraczające poza to upoważnienie byłoby naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego. Kwestionujący zakaz podziału wniósł także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Odpowiadając na skargę i wnosząc o jej oddalenie, Burmistrz Gminy i Miasta [...] w pierwszej kolejności podkreślił, że zaskarżona uchwała została uchwalona na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 10 pkt 7 przyznawała Radzie - w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego - kompetencję do ustalenia w planie, w zależności od potrzeb, zasad i warunków podziału terenów na działki budowlane. W ocenie reprezentującego Gminę [...] na zewnątrz Burmistrza jedną z możliwych form uregulowania tej kwestii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego było wprowadzenie zakazu podziału nieruchomości. Uzasadnienia dla jego uchwalenia upatruje organ w realizacji obowiązku dbałości o kształtowanie ładu przestrzennego, którego zaburzenie może być powodowane nadmiernym rozdrobnieniem nieruchomości. Burmistrz podkreślił nadto, iż sąd rozpoznając sprawę ze skargi A.W. nie jest związany znaną organowi, przy czym według organu błędną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą wprowadzenie zakazu podziału nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga A.W., kwestionująca prawidłowość wprowadzonego przez Radę Miejską w [...] uchwałą nr VIII/32/03 na stanowiącej własność skarżącego działce nr [...] zakazu jej podziału, podlegała uwzględnieniu. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowił akt prawa miejscowego, którym Rada Miejska w [...] uchwaliła w dniu 25 czerwca 2003 r. zmianę ustalonego uchwałą nr VII/34/1989 z dnia [...] października 1989 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmująca orzekanie w sprawach skarg na tego rodzaju akty odbywa się na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.). Z uwagi na datę podjęcia kwestionowanej uchwały zaznaczenia wymaga, iż do aktów wydanych do dnia 1 czerwca 2017 r. stosuje się tryb zaskarżania wynikający z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed tejże daty, tj. przed zmianami wprowadzonymi ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), które weszły w życie i znajdują zastosowanie do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu jej wejścia w życie (art. 17 ust. 2 ). Tym samym podstawę wniesienia skargi A.W. stanowił przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu przewidującym, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Uprawnionym do wniesienia skargi w trybie przywołanego przepisu art. 101 ust. 1 może być zatem jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga ta nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się z kolei do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym pomiędzy obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Uwzględniając, że nieruchomość stanowiąca własność A.W. (działka nr [...], położona w obrębie [...]) znajduje się w granicach objętego ustaleniami zmiany planu obszaru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczonym symbolem "MN10") Sąd uznał, że zaskarżona uchwała niewątpliwie reguluje sytuację prawną skarżącego jako właściciela nieruchomości objętej zapisami planu. Interes prawny skarżącego wynika z przysługującego mu prawa własności nieruchomości, podlegającego ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Biorąc pod uwagę, iż w myśl zapisu § 3 ust. 10 części tekstowej uchwały na terenie MN10 Rada Miejska ustanowiła zakaz dokonywania podziału działki (pkt 2), Sąd stwierdza, że rozwiązania zmiany planu ograniczają sposób korzystania z prawa własności działki nr [...], w tym rozporządzania tą nieruchomością, "pogarszając" sytuację prawną jej każdorazowego właściciela, w konsekwencji czego A.W., wywodząc swój interes prawny z art. 140 Kodeksu cywilnego, może mówić o jego naruszeniu. Wykazane tym samym zostało istnienie związku przyczynowego pomiędzy § 3 ust. 10 pkt 2 kwestionowanej uchwały, a prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego. Odnosząc się do kolejnej przewidzianej przez ustawodawcę w przepisie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r.) przesłanki warunkującej dopuszczalność skargi, tj. konieczności poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, podnieść należy, iż skarżący dnia 22 stycznia 2025 r. wystąpił do Rady Miejskiej w [...] ze stosownym wezwaniem, przy czym wezwanie to uznane zostało przez Radę Miejską za bezzasadne. Powyższe przesądza o dopuszczalności skargi A.W., uprawniającej Sąd do dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, której zakres, co ugruntowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, determinowany jest zakresem naruszenia interesu prawnego skarżącego, ograniczającym się wyłącznie do tych ustaleń uchwały, które mają związek z jego nieruchomością. Przystępując zatem do kontroli uchwały Rady Miejskiej w [...] nr VIII/32/03 z dnia [...] czerwca 2003 r. w części odnoszącej się do ustanowionego w § 3 ust. 10 pkt 2 zakazu podziałki działki nr [...], podkreślić na wstępie należy, iż dokonywana przez sąd kontrola legalności zaskarżonego aktu odbywa się z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie jego podjęcia, stąd też poza jej zakresem znaleźć się musiały podniesione w skardze zarzuty wskazujące na naruszenie, w drodze wprowadzonego na działce nr [...] generalnego zakazu jej podziału, przepisów nieobowiązujących w dniu podjęcia uchwały art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie będąc jednak związanym zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.) i dokonując kontroli zaskarżonego zapisu uchwały pod względem jego zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) obowiązującym w dacie uchwalenia kwestionowanego zakazu, Sąd stwierdził, iż Rada Miejska w [.] wprowadzając sporny zapis przekroczyła przysługujące jej kompetencje uchwałodawcze. Sąd podziela w pełni stanowisko wyrażone w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2002 r. (sygn. akt. IV SA 950/01) i przyjmuje jako własną dokonaną w nim wykładnię przepisów prawa materialnego, zgodnie z którą art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego w planie miejscowym ustala się warunki i zasady podziału terenu na działki budowlane, daje gminie wyłącznie prawo do ustalania warunków i zasad podziału terenu objętego planem na działki budowlane, nie daje natomiast podstawy wprowadzania zakazu podziału danego terenu na działki budowlane. Działając na podstawie wymienionego przepisu gmina może zawrzeć w planie miejscowym warunki określające między innymi liczbę i wielkość działek budowlanych i ich przeznaczenie, warunki ich tworzenia, nie może natomiast wprowadzać zakazu podziału, w tym również "wtórnego". Powyższe znajduje swą kontynuację w kolejnych judykatach, w tym w przywołanym dla umotywowania skargi stanowisku wyrażonym - co prawda na tle późniejszego stanu prawnego - przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w uzasadnieniu do wyroku z dnia 14 września 2023 r. (sygn. akt II SA/Go 185/23), wedle którego przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. (per analogiam art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), zobowiązujący radę do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad i warunków podziału nieruchomości (poprzez określenie np. minimalnej, czy maksymalnej powierzchni działki, tudzież jej kształtu), nie przyznaje radzie kompetencji do wprowadzania zakazu dokonywania ich podziału, który zasadą podziału nie jest. Uwzględnić należy, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (składająca się również na stan prawny z daty podjęcia zaskarżonej przez A.W. uchwały) w dziale III co do zasady dopuszcza podział nieruchomości, a więc akt niższego rzędu, jakim jest akt prawa miejscowego, nie może tego podziału zakazywać (por. wyroki NSA z dnia: 19 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2510/16, 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 696/19, wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: w Białymstoku z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Go 717/22, w Bydgoszczy z dnia 28 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 313/22, w Olsztynie z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 263/22). Pamiętać każdorazowo trzeba, że wyrażona w art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała jego zakresu. W konsekwencji unormowanie wykraczające poza to upoważnienie byłoby naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego. Słuszność tego stanowiska i jednolitość orzecznictwa w tego rodzaju sprawach potwierdzają nadto najnowsze wyroki sądów administracyjnych (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: w Olsztynie z dnia 23 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 860/23, w Bydgoszczy z dnia 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 1348/23). Podzielając w pełni przedstawione poglądy Sąd uznał, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez organ uchwałodawczy zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, których upatrywać należy w ustaleniach aktu planistycznego wykraczających w § 3 ust. 10 pkt 2 poza uprawnienie przyznane organowi stanowiącemu gminy w art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się jeszcze końcowo do wskazywanej w odpowiedzi na skargę argumentacji o przeciwdziałaniu, w drodze wprowadzonego zakazu podziału, "nadmiernemu rozdrobnieniu nieruchomości", która już prima facie zdaje się być nietrafiona w odniesieniu do ponad półhektarowej działki skarżącego, zaznaczyć należy, iż tak określonemu celowi służyć może uchwalenie w planie zapisów odnoszących się do minimalnej powierzchni działek powstałych w rezultacie ewentualnego podziału, które to zapisy wypełniać będą kompetencję organu uchwałodawczego do ustanawiania warunków podziału nieruchomości. W konkluzji przedstawionych rozważań Sąd stwierdza, iż zapis § 3 ust. 10 pkt 2 uchwalony został z naruszeniem prawa, uprawniającym Sąd do zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a., na mocy którego sąd uwzględniając skargę m.in. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podzielając jednocześnie pogląd orzecznictwa, wedle którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym sąd orzeka jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, Sąd w pkt I wyroku stwierdził nieważność § 3 ust. 10 pkt 2 uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego, który ogranicza się do stanowiącej jego własność działki o nr ewid. [...]. Kierując się treścią art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania (pkt II wyroku), sprowadzające się do uiszczonego wpisu od skargi, którego wysokość ustalona została zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 535).