II SA/Go 283/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. D., A. K. i M. P. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]r. nr XIX/132/2025 w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej [...] postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić z urzędu od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarżącej A. K. kwotę 300 zł (trzysta złotych), uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. W dniu [...] listopada 2025 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.h) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1153, dalej jako u.s.g.) oraz na podstawie art. 89 ust. 1, 3 i art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1043, dalej jako u.p.o.) Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr XIX/132/2025 w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej [...]. A. D., A. K. i M. P. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, powołując jako podstawę skargi art. 101 ust. 1 u.s.g. W skardze zarzucono: - istotne naruszenie art. 25a u.s.g. poprzez dopuszczenie do udziału w pracach rady oraz w głosowaniu radnego, którego interes prawny pozostawał w bezpośrednim związku z przedmiotem uchwały, tj. uchwały Nr XIX/132/2025 z dnia [...] listopada 2025r. dotyczącej zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej [...], w której zatrudniona jest jego żona, a funkcję dyrektora pełni jego szwagier; - naruszenie zasady bezstronności organów władzy publicznej wynikającej z art. 7 oraz art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez podjęcie uchwały z udziałem radnego pozostającego w oczywistym konflikcie interesów; - istotne naruszenie przepisów regulujących tryb podejmowania uchwał przez Radę Gminy, polegające na dopuszczeniu do udziału w głosowaniu osoby podlegającej ustawowemu wyłączeniu, co w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych skutkuje nieważnością uchwały; - naruszenie zasady prawidłowego i rzetelnego wykonywania mandatu radnego poprzez udział w głosowaniu w sprawie, która dotyczy bezpośrednio sytuacji zawodowej najbliższych członków jego rodziny; - naruszenie konstytucyjnej zasady bezstronności i rzetelności działania organów władzy publicznej wynikającej z art. 7 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez dopuszczenie do udziału w głosowaniu osoby pozostającej oczywistym konflikcie interesów; - naruszenie zasady działania organów administracji publicznej w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej poprzez podjęcie uchwały w warunkach oczywistego konfliktu interesów radnego. Skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W dniu [...] marca 2026 r. na rachunek bankowy Sądu wpłynęła kwota 300 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi. Na poleceniu przelewu jako wpłacający zostali wskazani "Rodzice Szkoły Podstawowej [...]. W odpowiedzi na wezwanie Sądu skarżąca A. K. wskazała, że powyższy wpis został uiszczony w jej imieniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak interesu prawnego skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści powyższego przepisu wynika, że aby skutecznie wnieść skargę na uchwałę, trzeba wykazać nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Zatem osoba wnosząca skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy powinna wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten powinien polegać na tym, że uchwała narusza, pozbawia lub ogranicza tak rozumiany interes lub uprawnienie wnoszącego skargę jako indywidualnego podmiotu albo członka określonej wspólnoty samorządowej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2105/12, postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 1/22). Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2400/12). Skarżący musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialną i pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację lub też nakłada na niego obowiązki. Interes prawny musi mieć charakter indywidualny (tzn. dotyczący konkretnej osoby), osobisty (tj. własny i zindywidualizowany), realny oraz dotyczyć wprost i bezpośrednio podmiotu kwestionującego dany akt. Bezpośredniość interesu prawnego polega na bezpośredniości związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z której wywodzony jest jego interes prawny, natomiast jego realność oznacza, że nie może to być tylko interes przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny, ale ma być to interes już rzeczywiście istniejący (por. P. Chmielnicki, U.s.g. Komentarz, WKP 2022, t. 7.2 i powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi A. D., A. K. i M. P. jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2025 r. nr XIX/132/2025 w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej [...]. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. W myśl natomiast art. 89 ust. 1 u.p.o., szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Stosownie zaś do art. 89 ust. 3 u.p.o. szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie. Likwidacja publicznych szkół i placówek oświatowych następuje w szczególnym trybie, składającym się z dwóch etapów: pierwszym etapem jest podjęcie uchwały o zamiarze likwidacji określonej szkoły lub placówki, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a drugim - podjęcie uchwały o likwidacji szkoły. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że uchwała w sprawie zamiaru likwidacji szkoły lub placówki stanowi podstawę do podejmowania przez organ wykonawczy dalszych, ustawowo określonych czynności mających ostatecznie na celu likwidację szkoły lub placówki, a jej przedmiotem jest wyłącznie informacja o istnieniu określonego zamiaru podjęcia w przyszłości działań, które dopiero będą miały charakter zewnętrzny. Choć wskazuje, która konkretnie szkoła może ulec likwidacji, tym niemniej wyłącznie otwiera drogę do jej likwidacji, nie przesądzając ostatecznie w żaden sposób tej kwestii. Jest to zatem uchwała intencyjna, która ze swej istoty nie wywołuje żadnych skutków materialnoprawnych, gdyż nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Informuje bowiem wyłącznie, że w przyszłości może zostać wydana odrębna uchwała o likwidacji szkoły, przy czym kwestię tą rozstrzyga w ramach wewnętrznej organizacji jednostki systemu oświaty. Uchwała nie jest zatem skierowana do ogółu mieszkańców gminy, tak jak ma to miejsce w przypadku aktów prawa miejscowego i nie wpływa na ich sytuację prawną. Nie zmienia ani statusu placówki, ani też nie rozstrzyga o nawiązaniu, zmianie lub rozwiązaniu stosunku prawnego osób związanych z tą placówką (uczniów, nauczycieli, dyrektora). Jej zakres obowiązywania nie wpływa na sytuację prawną żadnego z mieszkańców gminy, ani też nie wywołuje zmian w stosunkach pracowniczych lub zakładowych. Sama uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie wywołuje w stosunku do podmiotów trzecich konkretnych skutków prawnych, w przeciwieństwie do uchwały o likwidacji szkoły (por. postanowienia: WSA w Kielcach z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 262/17, WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 230/19, WSA we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2026 r., sygn. akt IV SA/Wr 90/26, WSA w Bydgoszczy z dnia 8 kwietnia 2026 r., sygn. akt II SA/Bd 199/26, wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1326/15).. Wobec powyższego należało uznać, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły - z uwagi na jej jedynie intencyjny i inicjalny charakter - nie może naruszać czyichkolwiek interesów prawnych w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., a w szczególności interesów prawnych rodziców uczniów, ani samych uczniów tej szkoły. W konsekwencji Sąd uznał, że charakter prawny zaskarżonej uchwały nie pozwala na uznanie, iż interes prawny lub uprawnienie skarżących został naruszony, wobec czego na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., postanowił jak w punkcie 1 sentencji. O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w myśl którego Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.