II SA/Go 288/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nadania nazwy ulicy I. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze, II. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Wojewoda zarządzeniem zastępczym z dnia z dnia [...] lutego 2018r., nr [...], powołując się na art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r., poz. 744 ze zm., dalej ustawa o zakazie propagowania komunizmu) nadał ulicy [...] nazwę Aleja [...]. W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że obowiązująca od 2 września 2016r. ustawa dekomunizacyjna w art. 6 ust. 1 nałożyła na organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego obowiązek zmiany nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniających osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. W przypadku niespełnienia tego obowiązku wojewoda, na podstawie art. 6 ust. 2 tej ustawy, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1, wydaje zarządzenie zastępcze. Wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy (art. 6 ust. 3). Pomimo upływu dwunastomiesięcznego terminu Rada Miejska nie wykonała ustawowego obowiązku i nie dokonała zmiany nazwy ulicy [...]. Obowiązek nadania nazwy przeszedł w takim przypadku na wojewodę. Organ wskazał również, że pismem z dnia [...] września 2017 r. wystąpił do Burmistrza o przesłanie uchwały (bądź innego aktu) wraz z uzasadnieniem, dotyczącej nadania położonej w mieście [...] ulicy [...]. W odpowiedzi na powyższe, gmina przesłała uchwałę z dnia 8 maja 1946 r. Miejskiej Rady Narodowej Miasta w sprawie nadania nazwy ulicy [...]. Z uzasadnienia do uchwały wynikało, że nazwę [...] nadano jako dowód wdzięczności dla stacjonującej w mieście jednostki m.in. za wywalczenie przez nią wolności spod barbarzyńskiej niewoli hitlerowskiej. Następnie Wojewoda wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej i uzyskał opinię, w której wskazano, że z uwagi na cel i funkcje formacji [...] należy uznać, iż użycie tej nazwy do oznaczenia ulicy powoduje, że honoruje się organizację symbolizującą komunizm. Powołując się na art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu Wojewoda wskazał, że skoro obowiązek zmiany tej nazwy nie został dokonany w ustawowym terminie przez gminę to wydanie zarządzenia zastępczego było konieczne. Co do nowej nazwy organ wskazał, że stanowi ona wyraz obywatelskiego uznania dla wszystkich [...], którzy brali udział w formowaniu zmian ustrojowych w 1980 r. Nazwa ta nawiązuje do pisma związkowego "[...]" wydawanego w latach 80-tych. Część numerów tego pisma wydanych zostało w podziemiu w stanie wojennym. 2. W skardze wniesionej w terminie i zachowaniem warunków formalnych Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zarzucając mu naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez dowolną zmianę przez Wojewodę w drodze zarządzenia zastępczego nazwy ulicy [...] położonej w [...] na nazwę Aleja [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano (powołując się na załączone do skargi dokumenty), że po wejściu w życie ustawy Rada Miejska powołała doraźną komisję ds. zmiany nazw ulic, w skład której weszło pięciu radnych oraz dwóch ekspertów spoza grona Rady. Powołana komisja w wyniku swojej pracy wytypowała do zmiany następujące ulice: [...]. Natomiast w sprawie ulic [...] postanowiono wystąpić o opinię do IPN wobec wątpliwości co do konieczności zmiany ich nazw. Do IPN przesłano aktualny spis wszystkich ulic na terenie gminy, obejmujący również ulicę [...]. Ponadto na odrębne wezwanie IPN, powołującego się na współpracę z Wojewodą, gmina ponownie przedstawiła aktualny spis wszystkich ulic. Wszystkie zakwestionowane w opiniach IPN nazwy ulic zostały zmienione. W opiniach IPN nie wskazano konieczności zmiany nazwy tej ulicy. Odnośnie do ulicy [...] w dniu 29 września 2017 r. gmina otrzymała pismo Wojewody, w którym zarzucono niezgodność nazwy tej ulicy z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu i zwrócono się o podanie propozycji nowej nazwy. Po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami ulicy [...] i zajęciu stanowiska przez komisję oraz radnych Gmina przedstawiła wniosek o nadane ulicy [...] nazwy ulicy [...], uzasadniając tę nazwę wolą mieszkańców gminy, etymologią oraz jej związkiem z historycznym układem i nazewnictwem ulic w [...]. Jednakże w zaskarżonym zarządzeniu Wojewoda zignorował wolę mieszkańców i nadal ulicy nazwę arbitralnie wybraną, naruszając tym samym zasadę wyrażona w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. W skardze podkreślono, że w podanych okolicznościach niewykonanie regulacji ustawowej nie było zawinione i wynikało z braku możliwości przeprowadzenia zmiany. Ostatecznie jednak zmiana taka została zaakceptowana, jednakże Wojewoda pominął wolę społeczności lokalnej przy nadaniu nowej nazwy ulicy [...]. 3. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie lub, ewentualnie, oddalenie. Zdaniem organu gmina nie wykazała przesłanki wynikającej z art. 6c czyli braku możliwości wykonania obowiązku wynikającego z art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 z przyczyn niezależnych od tej skarżącej. Zdaniem Wojewody Gmina, działając poprzez powołaną do tego celu komisję doraźną, przygotowała wykaz ulic do zmiany, w którym z niewiadomych przyczyn pominęła ulicę [...]. Udział IPN w konsultowaniu z gminą wątpliwych nazw miał jedynie charakter grzecznościowy i nie wynikał na tym etapie z obowiązujących przepisów. Zatem to na gminę, a nie IPN ustawodawca nałożył obowiązek ustalenia, a następnie dokonania zmiany ulic propagujących komunizm. Rada Miejska z pewnością nie była pozbawiona możliwości podjęcia uchwały zmieniającej nazwę ulicy [...] w ustawowo zakreślonym terminie. Ponadto to, że IPN nie wnosił zastrzeżeń do spisu ulic, w którym to była ulica [...] było niewątpliwie przeoczeniem, gdyż w innych miejscowościach, zawierających nazwę [...], Instytut wskazywał na konieczność ich zmiany. Odnosząc się do kwestii merytorycznej wskazano, że podnoszone przez Gminę argumenty dotyczące woli mieszkańców oraz związku nazwy z historią miasta nie rzutują na ważność zaskarżonego aktu. Ustawa poza uzyskaniem opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy ulicy z art. 1 ustawy, nie nakłada na wojewodę żadnych dodatkowych czynności, których należałoby dokonać przed wydaniem zarządzenia zastępczego. Zatem decyzję o tym, na jaką nazwę zmieniona zostanie dotychczasowa nazwa propagująca komunizm podejmuje wyłącznie wojewoda. Wydanie zarządzenia zastępczego nie pozbawia Rady Miejskiej możliwości ponownej zmiany nazwy ulicy Aleja [...]. W dniu [...] marca br. na wniosek Burmistrza oraz Przewodniczącego Rady Miejskiej Wojewoda przychylając się do licznych sprzeciwów mieszkańców dawnej ulicy [...] wyraził zgodę na zmianę nazwy Aleja [...] na ulicę [...]. 4. W wykonaniu zobowiązania sądu oraz ustosunkowaniu się do odpowiedzi na skargę Gmina wskazała, że rzeczywiście Wojewoda pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. wyraził zgodę na zmianę nazwy Aleja [...] na ulicę [...]. Uchwałą Rady Miejskiej z dnia 18 maja 2018r. nazwa ulicy została w taki sposób zmieniona (pismo z [...] maja 2018 r., k. 342). Jednakże, co wskazano w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. oraz na rozprawie w dniu 16 sierpnia 2018 r. skarga została podtrzymana bowiem zdaniem gminy, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu skargi, nazwa nadana przez Wojewodę powinna być wyeliminowana z obrotu ze skutkiem ex tunc. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; 5. Kwestia zaskarżenia zarządzenia zastępczego wydanego na podstawie przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu jest przedmiotem regulacji szczególnej, która budzi zastrzeżenia co do zgodności z wzorcem konstytucyjnym oraz prawem dostępu do sądu uznawanym, w kulturach demokratycznych, za kanoniczną zasadę sprawiedliwości proceduralnej. Mianowicie zgodnie z art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu "Skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku". Wykładając ten przepis stricte językowo można z niego wysnuć wniosek, że skarga nie przysługuje na zasadę, lecz wyjątek czyli sytuację, w której nie jest kwestionowany obowiązek zmiany, lecz to, że do niej nie doszło z przyczyn, jak to określa ustawa, "niezależnych od gminy lub jej związku". Przy takiej wykładni gmina lub związek, która nie zgadza się z potrzebą zmiany od początku (np. uznając, że kwestionowana nazwa nie jest niezgodna z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu) i zmiany nie dokonuje - nie posiadałaby prawa do zaskarżenia zarządzenia zastępczego. Natomiast takie prawo przysługiwałoby jednostce, która zamiar zmiany nazwy ulicy przejawiała, ale go nie wykonała z jakichś zewnętrznych przyczyn. Co jednak istotne ustawa nie zakazuje podmiotowi, który spełni przesłankę określoną w art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu czyli wykaże, że zmiany dokonano z przyczyny niezależnej od jednostki, kwestionowania w skardze zasady - czyli samej potrzeby zmiany (takiego zakazu bowiem przepis art. 6c nie zawiera (wyjątek nie powinien być wykładany rozszerzająco). Jeśli zatem prawo do zaskarżenia byłoby rozumiane tak, jak wynika to z językowego brzmienia rozważanego przepisu, prowadziłoby to do nieuzasadnionej i niemającej oparcia aksjologicznego nierówności między jednostkami. Nie sposób bowiem zaakceptować sytuacji, w której jednostka kwestionująca zasadę dopiero na etapie sądowym miałaby być w lepszej sytuacji prawnej w stosunku do jednostki, która kwestionowała potrzebę zmiany od początku – uznając, że brak jest podstaw do zmiany nazwy danej ulicy. Zwrócić też należy uwagę, że taka wykładnia mogłaby prowadzić do nadużyć i obchodzenia prawa – czyli pozorowania działań zmierzających do zmiany nazwy ulicy po to, by w formalnej zgodzie z przesłanką z art. 6c ustawy – w odwołaniu się do jakichś zewnętrznych i niezależnych okoliczności, zwalczać zasadę zmiany w skardze sądowej. 6. Takiej wykładni sąd wojewódzki nie akceptuje. Zgadza się natomiast z poglądem, że generalna możliwość zaskarżenia przez gminę (związek gmin) zarządzenia zastępczego ma oparcie w art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP stwierdzającym, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej oraz art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (zwanej również Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego, Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607 ze zm.; por. wyroki WSA w Gdańsku z 20 kwietnia 2018 r., III SA/Gd 122/18 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2018 r., III SA/Wr 214/18; dostępne w CBOSA). Odnosząc się do postanowień Karty na temat normatywności (powszechnego obowiązywania) i pozycji w krajowym systemie prawa wypowiadało się wielokrotnie orzecznictwo i sąd podziela tu stanowisko przyjmujące gwarancyjny i zarazem nadrzędny wobec aktów prawa krajowego (z wyjątkiem Konstytucji) status niektórych przepisów Karty, w szczególności jej art. 4, 8 i 11 Karty chroniących samodzielność ustrojową gminy (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2012 r., OPS 8/02, ONSA 2003, nr 3, poz. 85; wyroki NSA z dnia 8 lutego 2005 r., OSK 1122/04; 27 stycznia 2006 r., II FSK 253/05 oraz 12 maja 2010 r., II OSK 232/10; CBOSA; szerzej J. Jaśkiewicz, Wykładnia i stosowanie przepisów Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego przez sądy administracyjne w: Europejska Karta Samorządu Lokalnego a prawo samorządu terytorialnego, red. M. Ofiarska, Szczecin 2015, s. 137 i n.). Z powyższych względów skargę należało uznać za dopuszczalną. Inną kwestią jest to, że na tle stanu faktycznego gmina wykazała, że nie wykonała postanowień ustawy z przyczyn niezależnych. 7. Jeśli chodzi o kwestie merytoryczne na etapie postępowania nadzorczego i sądowego między stronami nie jest już sporne, że nazwa ulicy powinna podlegać zmianie. Spór toczy się teraz o to, czy Wojewoda – wydając zarządzenie zastępcze powinien był nadając nową nazwę uwzględnić wolę gminy (wyrażoną przez jej organy oraz uzasadnioną konsultacjami wśród mieszkańców ulicy) czy też, jak twierdzi Wojewoda, wobec niewykonania w terminie przez gminę obowiązku zmiany nazwy propagującej komunizm miał tu całkowitą dowolność. Jednocześnie specyfiką sprawy jest to, że nazwa proponowana przez gminę została ostatecznie ulicy nadana tyle, że uchwałą rady gminy podjętą w maju 2018 r. (zaakceptowaną przez Wojewodę!). Taka sytuacja jest wynikiem błędnego, zbyt wąskiego i formalistycznego odczytywania przez organ nadzoru obowiązków i kompetencji tego organu regulowanych w ustawie o zakazie propagowania komunizmu. Prawdą jest, że w tej ustawie nie ma przepisu (norm) nakładających na organ nadzoru obowiązek konsultowania, a tym bardziej uwzględniania woli społeczności lokalnej (gminy) przy nadawaniu nowej nazwy ulicy, na podstawie art. 1 ust. 1 lub ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Taki obowiązek wyprowadzić jednak należy, z regulacji ogólnej pamiętając, że przepisy ustawy o zakazie propagowania komunizmu mają charakter szczególny tylko w tym zakresie, w którym regulacja jest wyraźna. Inaczej mówiąc z tego, o czym w tej ustawie się nie mówi, nie wolno wyprowadzać wniosków generalizujących. Jeśli zatem ustawa szczególna nie określa, czy przy nadawaniu nowej nazwy Wojewoda bierze pod uwagę i kieruje się wolą społeczności lokalnej (jeśli taka jest oczywiście w sposób ważny i formalnie zgłoszony wyrażona), to odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy innych ustaw. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym nazwy ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych ustala rada właściwej gminy w drodze uchwały. Również art. 6 i art. 7 ust. 1 tej ustawy potwierdza, że nadawanie i zmiana nazw ulic ogólnie dostępnych, jako sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym, stanowi wyłączną kompetencję gminy. Zgodnie z kolei z art. 47a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.) do zadań gminy należy również zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Realizując uprawnienia w tym zakresie gmina korzysta z przysługującego jej przymiotu samodzielności. 8. Wskazać również należy, że zarządzenie zastępcze jest środkiem o szczególnym charakterze, stosowanym wyjątkowo. Celem zarządzenia zastępczego w komentowanym przepisie jest nie tyle eliminacja sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia organu samorządowego, któremu służy przede wszystkim instytucja stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządowego, ile przede wszystkim jego zastąpienie rozstrzygnięciem wydanym przez organ nadzoru. Zarządzenie zastępcze jest więc środkiem ostatecznym i powinno być stosowane przy poszanowaniu standardów samorządnego i samodzielnego administrowania w gminach (por. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 245). Jeśli zatem, tak jak w niniejszej sprawie, strony doszły – jeszcze przed wydaniem zarządzenia zastępczego do konsensusu, że nazwa ulicy [...] powinna podlegać zmianie i zarazem gmina przedstawiła Wojewodzie legalną (zgodną z ustawą o propagowaniu komunizmu), zgodną z wolą społeczności lokalnej (81 mieszkańców na 115 mieszkańców dorosłych ulicy), uzasadnioną etymologicznie, historycznie i funkcjonalnie nazwę ulica [...], to organ nadzoru powinien tę wolę uszanować. Takie funkcjonalne i systemowe dopełnienie przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu jest dopuszczalne, a wręcz wskazane. Warto bowiem pamiętać o tym, że pozbawianie prawa kontekstu aksjologicznego i funkcjonalnego było charakterystyczne między innymi dla ideologii, której zwalczaniu służy stosowana przez organ nadzoru ustawa. Dlatego stosując postanowienia tej ustawy szczególnie nie wypada odwoływać się do formalnego legitymizmu. 9. Trzeba pamiętać również o tym, że stosowanie prawa przez organy publiczne ma nie tylko aspekt legitymistyczny, ale przede wszystkim służebny: społeczny, pragmatyczny. Mieszkańcy przedmiotowej ulicy (jak również wszystkie inne podmioty, które mają na niej swoje siedziby) doświadczyli w przedziale około dwóch miesięcy (od marca 2018 r. do maja 2018 r.) dwukrotnej zmiany nazwy ulicy. Formalnie rzecz biorąc każda kolejna zmiana nazwy ulicy powinna być stosowana niezwłocznie po wejściu w życie zmiany, co wiąże się z aktualizacją dokumentów osobistych i służbowych, pieczęci, dokonywaniem zgłoszeń aktualizujących we wszelkiego rodzaju ewidencjach, rejestrach prowadzonych przez organy administracji publicznej i skarbowej co wiąże się z wieloma uciążliwymi dla zobowiązanych czynnościami. W tej perspektywie spór o zakres i cel instrumentów nadzoru, stosowanych na podstawie szczególnej ustawy, nie powinien abstrahować od sensu utrzymywania takiego rozwiązania, a tym bardziej nie powinien być rozstrzygany na niekorzyść tych, których zmiana realnie dotyczy. 10. Z powyższych względów, uznając naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu w zw. z art. 6, art. 7 ust. 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2 i ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego w zw. z art. 16 ust. 2, art. 166 ust. 1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, sąd, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), uchylił zaskarżony akt nadzoru. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.