II SA/Go 290/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Motorowego Spółki z o.o. na czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu oddala skargę. Pismem z [...] lipca 2012r. Polski Związek Motorowy sp. z o. o. (dalej powoływany jako PZM) zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. ze skargą na czynność (akt) Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział (dalej powoływany jako GDDKiA) z [...] kwietnia 2012 r., polegającą na zmianie organizacji ruchu na drodze na terenie byłego przejścia granicznego, wnosząc o jego uchylenie lub stwierdzenie jego bezskuteczności. Skarżący zarzucił organowi naruszenie prawa, w tym art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: u.d.p), art. 10 ust. 3 i ust. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U z 2012 r., poz. 1137, dale: P.r.d) wobec dokonania przez organ [...] kwietnia 2012 r. zmiany organizacji ruchu na terenie przejścia granicznego (polegająca na umieszczeniu znaku drogowego "zakaz wjazdu" z tabliczką "nie dotyczy służb mundurowych, ratunkowych oraz utrzymaniowych", wydłużeniu barierek ochronnych co utrudniło wjazd, likwidację znaku drogowego "stop" i umieszczenie w jego miejsce znaku drogowego , "ustąp pierwszeństwa przejazdu", umieszczenie znaku drogowego "nakaz jazdy prosto") pomimo braku kompetencji do zarządzania ruchem na tym terenie oraz nie mając do tego zgody Starosty. Strona skarżąca wskazała, iż pismem z [...] maja 2012r. (doręczonym organowi 11 maja 2012r.) wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, domagając się przywrócenia organizacji ruchu obowiązującego [...] kwietnia 2012 r. Przytaczając elementy odpowiedzi jakiej udzielił organ w piśmie z [...] czerwca 2012 r. skarżący odniósł się do nich wraz z argumentacją prawną. Skarżący na podstawie przeprowadzonej analizy obowiązujących przepisów prawa w tym u.d.p i wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych oraz przepisów P.r.d uznał, iż GDDKiA nie miał kompetencji do dokonania przedmiotowej zmiany organizacji ruchu, gdyż droga której dotyczy zmiana nie stanowi drogi krajowej a drogę wewnętrzną. Skarżący zauważył, iż zarządcą dróg na podstawie art. 8 ust. 2 u.d.p na terenie przejścia granicznego jest Starosta jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa. Skarżący podkreślił, iż w tym zakresie nie podziela stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na wezwanie z [...] czerwca 2012 r., który uważa, iż początek drogi krajowej nr [...] ma miejsce na granicy państwa. Jednocześnie skarżący wskazał, że przedmiotowa organizacja ruchu wprowadzona została przez organ na początku grudnia 2011 r., a następnie w połowie grudnia 2011r. została zmieniona przez Starostę, zaś dokonanie zmiany [...] kwietnia 2012 r. odbyło się bez zgody Starosty. Zdaniem skarżącego przyznanie przez organ, iż organizacja ruchu musiała być zaopiniowana przez Starostę oznacza, iż organ uznaje Starostę za podmiot uprawniony do zarządzania ruchem na terenie przejścia granicznego i że zmiana organizacji ruchu dokonana przez organ [...] kwietnia 2012 r. została przeprowadzona bez uzyskania uprzedniej zgody Starosty. Skarżący podał ponadto, iż posiada ważną umowę najmu powierzchni na terenie przejścia granicznego, oddaną przez Starostę reprezentującego Skarb Państwa. Tymczasem GDDKiA wprowadził organizację ruchu przewidująca brak możliwości wykonywania działalności gospodarczej na tym terenie. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając, że brak jest przesłanek uzasadniających uchylenie lub stwierdzenie bezskuteczności czynności (aktu). Zdaniem organu wszystkie czynności podjęte na przejściu granicznym w zakresie zmiany organizacji ruchu pozostają w kompetencji organu, jako zarządzającym ruchem na drogach krajowych, w rozumieniu art. 10 ust. 3 P.r.d. Organ podkreślił, iż przedmiotowa zmiana organizacji ruchu wprowadzona została na obszarze byłego przejścia granicznego celem zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ zaznaczył, iż będąca przedmiotem sporu zmiana organizacji ruchu dokonana została w ramach drogi krajowej nr [...], a same znaki i oznaczenia nie znajdują się w obrębie byłego terminalu przejścia granicznego. Następnie organ wskazując na treść przepisów prawa w tym art. 5 ust. 1 P.r.d oraz Umowy Europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) z dnia 15 listopada 1975 r., której Polska jest stroną od 7 lutego 1985 r., stwierdził, iż droga jako droga międzynarodowa ([...]) prowadząca przez przejście drogowe bez wątpienia jest drogą krajową. Organ dodał, iż na podstawie umowy użyczenia z [...] stycznia 2012 r. objął w zarząd nieruchomości zlokalizowane na terenie byłego przejścia granicznego tj. działki nr [...]. Natomiast fakt, iż w budynkach położonych na ww. byłym przejściu nadal prowadzona jest działalność gospodarcza wynika z niewywiązania się przez Starostę z ciążących na nim obowiązków określonych w porozumieniu zawartym pomiędzy stronami (GDDKiA oraz Starostę) z [...] sierpnia 2010 r. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożone zostało przez skarżącego z uchybieniem ustawowego terminu, gdyż jak podał skarżący o zmianie organizacji ruchu zatwierdzonej [...] maja 2010 r. wiedział długo przed [...] kwietnia 2012 r., gdyż wprowadzona została ona pod koniec listopada 2011 r. Ponadto zdaniem organu skarżący nie wykazał interesu prawnego uzasadniającego rozpoznanie skargi. Postanowieniem z 7 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Go 675/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. odrzucił skargę PZM na czynność GDDKiA z [...] maja 2010 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu. Odrzucając skargę Sąd podkreślił, że w sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonane zostało po upływie terminu określonego w art. 52 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a), a zatem jest bezskuteczne. W ocenie Sądu, od [...] listopada 2011 r., a nie od [...] kwietnia 2012 r. należy liczyć określony w art. 52 § 3 P.p.s.a czternastodniowy termin na złożenie przez skarżącą spółkę na piśmie wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Termin ten upłynął 14 grudnia 2011 r., a zatem wezwanie złożone przez stronę skarżącą [...] maja 2012 r. (data wpływu do organu 11 maja 2012 r.) złożone zostało z uchybieniem ustawowo określonego terminu na dokonanie ww. czynności. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej PZM od ww. postanowienia, postanowieniem z 26 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 273/13 uchylił to rozstrzygnięcie. Uzasadniając postanowienie NSA wskazał, że jednostka nie może odmówić wykonania aktu lub czynności, nawet jeżeli uznaje, że są one niezgodne z prawem. Dlatego też, bez względu na to, czy zmianę organizacji ruchu zatwierdził organ właściwy czy też niewłaściwy, to uczestnicy ruchu drogowego są zobowiązani się do niej stosować. Z domniemania legalności wynika, że jednostka jest w pełni uprawniona, żeby zaufać, że wprowadzona zmiana organizacji ruchu drogowego wyrażona znakami i innymi urządzeniami drogowymi spowodowała uchylenie czynności wprowadzającej poprzednią organizację ruchu drogowego. W tej sytuacji należy uznać, że termin do wezwania do usunięcia naruszenia prawa biegnie nie od daty wprowadzenia zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu w dniu [...] listopada 2011 r., ale od daty ponownego wprowadzenia tej zmiany, to jest [...] kwietnia 2012 r. Dopiero bowiem w tej dacie skarżący mógł się skutecznie dowiedzieć o zatwierdzeniu organizacji ruchu przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] maja 2010 r. Stanowisko przeciwne jest nie do przyjęcia, ponieważ strona działająca w zaufaniu do organu administracji publicznej mogłaby być pozbawiona prawa do sądu na skutek aktów lub czynności organu administracyjnego, który wprowadził zmiany w istniejącej organizacji ruchu. Zmiana organizacji ruchu jest dla uczestnika ruchu wiążąca (wszak musi się on dostosować do wprowadzonych nią znaków drogowych) i jest okolicznością pozwalającą się dowiedzieć, że organ zarządzający ruchem zatwierdził nową organizację ruchu. Na rozprawie 25 kwietnia 2013 r. pełnomocnik PZM wniósł o przeprowadzenie dowodu z: 1. decyzji Wojewody z [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie oddania w trwały zarząd GDDKiA stanowiącej własność Skarbu Państwa, nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej numerami działek: [...], zajętych pod drogę krajową nr [...], 2. umowy najmu zawartej [...] czerwca 2000 r. pomiędzy Zarządem Drogowych Przejść Granicznych a PZM budynku położonego na przejściu granicznym, 3. pisma GDDKiA z [...] stycznia 2013 r. do PZM wypowiadającego ww. umowę z uwagi na oddanie nieruchomości w trwały zarząd. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zakres kognicji sądu administracyjnego, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej i opiera się na kryterium zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej czynności z punktu widzenia jej legalności, tj. z punktu widzenia jej zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 146 P.p.s.a wynika, że sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (§ 1). W sprawach tych sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2). Zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu jest czynnością organizacyjno-techniczną, o charakterze ogólnym (generalnym i abstrakcyjnym), ustanawiającą nowe zasady organizacji ruchu na drodze, w odniesieniu do dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych, gminnych oraz dróg wewnętrznych, podejmowaną przez wskazany w art. 10 ust. 3-7 P.r.d. 5 organ. W rozpoznawanej sprawie zmiany organizacji ruchu dokonał GDDKiA, który zgodnie z art. 10 ust. 3 P.r.d zarządza ruchem na drogach krajowych. Skarżący w dacie dokonania zmiany organizacji ruchu był natomiast najemcą budynku położonego na terenie byłego przejścia granicznego, zatem dokonana zmiana wpływa na możliwość korzystania przez skarżącego z tego obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z 26 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 273/13, uchylającego postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 7 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Go 675/12, odrzucające skargę na czynność GDDKiA z [...] maja 2010 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu, wskazał, że termin do wezwania do usunięcia naruszenia prawa biegnie nie od daty ponownego wprowadzenia zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu w dniu [...] listopada 2011 r., ale od daty ponownego wprowadzenia tej zmiany, to jest [...] kwietnia 2012 r. Dopiero bowiem w tej dacie skarżący mógł się skutecznie dowiedzieć o zatwierdzeniu organizacji ruchu przez GDDKiA z [...] maja 2010 r. Będąc związany tym stanowiskiem Sąd stwierdził, że skarżący w terminie 14 dni wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to złożono bowiem 8 maja 2012 r. Z przedstawionych względów zaistniała podstawa do merytorycznego rozpoznania skargi. Przechodząc zatem do meritum sprawy zaznaczyć trzeba, że spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy teren na którym GDDKiA dokonał zmiany organizacji ruchu stanowi drogę publiczną, czy też – jak twierdzi strona skarżąca – drogę wewnętrzną, co oznacza, że GDDKiA nie był podmiotem właściwym do dokonania zmiany organizacji ruchu. Rozstrzygając ten spór wskazać należy, że wskutek przystąpienia Polski w 2007 r. do układu z Schengen, Polska przyjęła zasady Rozporządzenia (WE) Nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen - dalej k.g.S), (Dz. U. UE L 2006.105.1 ze zm.). Oznacza to zatem, że obecnie w odniesieniu do granicy polsko-niemieckiej nie można używać pojęcia "przejście graniczne", gdyż jest to granica wewnętrzna państw członkowskich, które przystąpiły do układu z Schengen. "Przejście graniczne" w myśl definicji zawartej w art. 2 pkt 8 k.g.S, jest miejscem przeznaczonym do przekraczania granic zewnętrznych Unii. Powyższa uwaga ma znaczenie istotne w rozpoznawanej sprawie, gdyż zmiany organizacji ruchu dokonano na drodze, na terenie byłego przejścia granicznego (polsko-niemieckiego). Przechodząc na grunt przepisów krajowych należy wskazać, że zgodnie z art. 5 u.d.p, drogami krajowymi są m.in autostrady, drogi międzynarodowe i drogi dojazdowe do ogólnodostępnych przejść granicznych obsługujących ruch osobowy i towarowy. Na granicy polsko – niemieckiej, jak słusznie wskazał GDDKiA łączą się: polska droga krajowa nr [...] (która ma status autostrady [...]) i niemiecka autostrada [...], należące do trasy europejskiej [...]. Zatem droga prowadząca przez granicę polsko-niemiecką jest drogą krajową łączącą się, na linii granicznej, z niemiecką autostradą [...]. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 sierpnia 2008 r. w sprawie sposobu ustalania zasięgu terytorialnego przejść granicznych (Dz.U. z 2008 r., nr 147, poz. 938), zasięg terytorialny drogowego przejścia granicznego obejmuje rejony przygraniczne, na których odcinki drogowe przecinają granicę państwową, gdzie dokonuje się kontroli granicznej osób, towarów i pojazdów drogowych. Zatem drogą krajową, a więc i drogą publiczną, jest nie tylko droga dojazdowa do ogólnodostępnych przejść, ale również odcinek tej drogi przecinający granicę państwową znajdujący się w zasięgu terytorialnym drogowego przejścia granicznego. Przepisy nie przewidują zatem wyłączenia tego odcinka drogi z kategorii dróg publicznych, tym bardziej jeśli mówimy o sytuacji w której nie mamy do czynienia, tak jak w niniejszej sprawie, z drogą dojazdową do przejścia granicznego, lecz z drogą dojazdową do granicy państwa. Powyższe rozważania dają podstawę do stwierdzenia, że teren na którym dokonano zmiany organizacji ruchu, nie stanowi drogi wewnętrznej, a to z kolei oznacza, że GDDKiA jako podmiot wykonujący zadania zarządcy dróg krajowych (zgodnie z art. 10 ust. 3 P.r.d), uprawniony był do dokonania tej zmiany. Odnosząc się do zgłoszonych wniosków dowodowych zaznaczyć należy, że oceny legalności zaskarżonej czynności Sąd dokonuje na podstawie akt administracyjnych, nie będąc związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną (art.133 i 134 P.p.s.a.). Sąd nie prowadzi postępowania dowodowego, wyjątkowo, zgodnie z art.106 § 3 P.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Stwierdzając, że w rozpoznanej sprawie nie wystąpiły istotne wątpliwości wymagające wyjaśnienia, Sąd oddalił na rozprawie, zgłoszone wnioski dowodowe. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej czynności, na podstawie art. 151 P.p.s.a, skargę należało oddalić.