II SA/Go 295/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej oddala skargę. II SA/Go 295/14 Uzasadnienie Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] - powołując się na przepis art. 8 ust. 3, ust. 9, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3 , ust. 2 pkt 1, 2, 3 , art. 62 ust. 1 pkt 2, ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 16 , art. 54 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 823 ), rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 964), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej ( Dz.U. z 2012 poz. 823 ) , zarządzenie nr [...] Starosty z dnia [...] stycznia 2013r. (Dz. Urz. Woj. z dnia 9 stycznia 2013 r. poz. 130) w związku z decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] o umieszczeniu w Domu Pomocy Społecznej - ustalił opłatę stanowiącą 70 % dochodu, wnoszoną przez J.R., reprezentowanego przez opiekuna prawnego R.S., za pobyt w DPS za okres od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] sierpnia 2013 r. w wysokości 242,45 zł oraz od dnia 1 września 2013 r. w wysokości 1252,67 zł miesięcznie. W decyzji zawarto pouczenie, że opłatę należy wnosić do kasy domu lub na jego rachunek bankowy do dnia 20 każdego miesiąca. Za zgodą strony opłata może być potrącana ze świadczeń rentowych przez ZUS, zgodnie z odrębnymi przepisami. Ponadto zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej różnicę między miesięcznym kosztem utrzymania w DPS a opłatą wnoszoną przez stronę i osoby zobowiązane, wnosi gmina. Decyzji na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ wyjaśnił, iż na podstawie przeprowadzonego w dniu [...] września 2013 r. wywiadu rodzinnego oraz dołączonej dokumentacji ustalono, iż dochód strony, do którego wlicza się świadczenia rentowe wraz z dodatkiem w wysokości 1099,88 zł, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł oraz dochód z tytułu posiadanych 2,1475 ha przeliczeniowych w kwocie 536,88 zł, wyniósł łącznie 1789,53 zł netto. Organ podkreślił, że dochód z gruntów rolnych jest wyliczany jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem hektarów przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalonej dla 1 ha przeliczeniowego niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa. Dochód strony obliczono, jak wyjaśnił organ, zgodnie z art. 8 ust. 3, 4 oraz 9 ustawy o pomocy społecznej. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, co w przypadku J.R. daje kwotę w odniesieniu do 6 dni pobytu w sierpniu 2013 r. – 242,45 zł, oraz 1252,67 zł miesięcznie od września 2013 r. Wnosząc odwołanie od powyższej decyzji skarżący – reprezentowany przez opiekuna R.S. - wskazał, że zaskarża ją w całości, nie zgadzając się z ustaleniem jego dochodu, a mianowicie z doliczeniem dochodu z gruntów gospodarstwa rolnego. Podkreślił również, że jest właścicielem 1,5 ha gruntów, jednak ich nie uprawia. Grunty te nie są również dzierżawione i faktycznie nie przynoszą dochodu. Skarżący podkreślił, iż jest całkowicie ubezwłasnowolniony i całkowicie niezdolny do pracy. Wskazał również, że świadczenia otrzymywane z KRUS przeznacza na zakup leków oraz rzeczy osobistych, słodyczy, które zakupuje mu i przesyła opiekun. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy o pomocy społecznej, w szczególności art. 59 – 62 z uwzględnieniem art. 8 ust. 1-4 i ust. 9 tej ustawy w zakresie ustalenia dochodu J.R.. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej decyzję o skierowaniu do domu opieki społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu opieki społecznej wydaje organ gminy właściwej dla osoby w dniu jej skierowania do domu opieki społecznej. Pobyt w domu opieki społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3 (art. 60 ust. 1). Obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu (...), 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność (art. "61 ust. pkt 1"). Mieszkaniec domu opieki społecznej ponosi opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej nie więcej niż 70% swojego dochodu (...) (ust 2 pkt 1). Gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - ponosi opłatę w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu opieki społecznej (ust. 3). Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, w tym również dochód strony, zgodnie z art. 8 ust. 3 – 4 oraz ust. 9 ustawy o pomocy społecznej oraz postanowień rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Organ odwoławczy ponadto podkreślił, że w przedmiotowej sprawie istotne jest wyliczenie dochodu strony, który stanowi podstawę ustalenia opłaty ponoszonej przez nią za pobyt w domu pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika, iż na dochód strony składają się: świadczenie rentowe - 1099,65 zł (decyzja KRUS z dnia marca 2013 r., znak: [...] - w aktach sprawy), zasiłek pielęgnacyjny 153,00 zł oraz dochód z posiadanych gruntów o pow. 1,5100 ha (pismo Burmistrza z dnia [...] października 2013 r.) – obliczony zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. - w kwocie 536,88 zł. Łącznie dochód strony wyniósł 1789,53 zł. Odnosząc się do spornej kwestii związanej z doliczeniem dochodu z posiadanego gospodarstwa do dochodu stanowiącego podstawę obliczenia dochodu strony, organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 250 zł (od dnia 1 października 2012 r. - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - poprzednio 207 zł). Powołany przepis określa ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego osoby, która prowadzi gospodarstwo rolne lub ma możliwość jego prowadzenia i uzyskiwania tą drogą środków utrzymania. Tymczasem z pisma Burmistrza z dnia [...] października 2013 r. wynika, że strona jest podatnikiem podatku rolnego z tytułu posiadanych gruntów o pow. 1,5100 ha, a więc grunty mają charakter gruntów rolnych stanowiących gospodarstwo rolne na mocy przepisów art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (t. j. Dz. U. z 2006 r. nr 136, poz. 969 ze zm.), do której to ustawy organ odwołał się, z uwagi na okoliczność, iż ustawa o pomocy społecznej takiej definicji nie zawiera. Zgodnie z tym przepisem - za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, o których mowa w art. 1 tej ustawy, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej. Kolegium wyjaśniło, iż wprawdzie w odwołaniu strona kwestionuje możliwość uzyskiwania dochodów z wyżej wymienionego gospodarstwa rolnego, ze względu na swój stan zdrowia i umieszczenie w DPS, jednakże argument ten nie może stanowić o skutecznym zakwestionowaniu wyliczeń organu I instancji dochodu strony na potrzeby ustalenia opłaty za pobyt, ponieważ przepisy art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społeczne i cytowanego rozporządzenia, zgodnie z dominującym poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych zakłada swojego rodzaju fikcję prawną nakazującą obligatoryjne przyjęcie ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego. Przeliczenia dokonuje się wówczas, gdy stronie służy jakikolwiek tytuł prawny do gospodarstwa, niezależnie od tego, czy dochody z niego są osiągane, czy też obiektywnie można je osiągnąć (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r., I OSK 1154/11, Lex nr 1149123). Jednocześnie organ wskazał, że opiekun prawny w ramach swoich uprawnień może przecież dokonać sprzedaży gospodarstwa rolnego bądź jego wydzierżawienia, a także samodzielnie podjąć się jego prowadzenia. Natomiast określony przepisami prawa sposób obliczania dochodu beneficjenta pomocy społecznej nie pozwala na inną metodę obliczania dochodu. J.R., reprezentowany przez swego opiekuna, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, żądając jej uchylenia bądź zmiany. Wskazał, iż w jego ocenie zarówno organ I instancji jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnęły sprawę bez jej wnikliwego rozpatrzenia. Podkreślił, że jest osobą niepełnosprawną i wymaga stałej opieki. Zakwestionował przyjęcie fikcji prawnej osiągania dochodu z gospodarstwa, które nie jest uprawiane, posługując się przelicznikiem, który nie znajduje odzwierciedlenia w rzeczywistości. Ponadto wskazał, iż organ ustalając dochód, nie uwzględnił dodatkowych wydatków związanych z jego utrzymaniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosząc odpowiedź na skargę J.R. podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r., Nr 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, iż kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, sąd uznał, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], będąca przedmiotem niniejszego postępowania odpowiada prawu, a tym samym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Skarżący - będąc skierowany do Domu Pomocy Społecznej na podstawie decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] - zobowiązany jest zgodnie z art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej do wnoszenia opłat do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, jednakże nie więcej niż 70 % swego dochodu. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca, obowiązujący we wspomnianym domu pomocy społecznej , ogłoszony na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 2 ustawy pomocy społecznej wynosił w 2013r. - 2.702, zł (§ 1 zarządzenia nr 1 Starosty z dnia [...] stycznia 2013r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca DPS - Dz. U Woj. z 2013 r. poz. 130 ) . Jako, iż powyższe przepisy dotyczące ustalenia odpłatności za pobyt w DPS nie przewidują odrębnych zasad określania wysokości dochodu, należało zastosować w tym zakresie art. 8 ustawy o pomocy społecznej, umieszczony w rozdziale "Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy". W myśl art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Natomiast w myśl art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 9 ustawy pomocy społecznej w zw. z § 1 pkt 2 lit. d) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 poz. 823) przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 250, zł . Organy obu instancji w sposób prawidłowy wyliczyły dochód skarżącego na podstawie powołanych powyżej przepisów wliczając do niego świadczenie rentowe w kwocie 1099,65 zł, zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153, zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości 536,88 zł., a następnie określiły należną opłatę w wysokości 70 % dochodu skarżącego . O ile wliczenie świadczenia rentowego do dochodu w powyższej wysokości po uprzednim odliczeniu podatku i składki na ubezpieczenie zdrowotne, stanowiącego podstawę do wyliczenia należnej opłaty za pobyt w DPS, nie budzi żadnych kontrowersji, to sporną kwestią było wliczenie i ustalenie dochodu z gospodarstwa rolnego. Skarżący bowiem konsekwentnie zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do sądu administracyjnego podnosił, iż z gospodarstwa rolnego , którego jest właścicielem nie osiąga żadnych dochodów. Z niekwestionowanych ustaleń organów wynika, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości rolnej o powierzchni 1.51 ha, co stanowi 2.1475 ha przeliczeniowego , a tym samym miesięczny dochód wyliczony zgodnie z art. 8 ust. 9 w zw. z § 1 pkt 2 lit. d) wspomnianego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. wynosi 536,88 zł ( 2,1475 x 250, zł ). Powyższy dochód jest wyliczany niezależnie od faktycznie osiąganych dochodów. Wskazany bowiem przepis zakłada swego rodzaju fikcję prawną nakazującą przyjęcie ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego, do którego strona posiada tytuł prawny. Wykładnia art. 8 ust. 9 o pomocy społecznej była wielokrotnie dokonywana w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym jednolicie przyjmuje się, iż przepis ten zakładający swego rodzaju fikcję prawną nakazuje obligatoryjne przyjęcie ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego w wysokości wskazanej w tym przepisie. Wliczenia powyższego dochodu dokonuje się wówczas, gdy stronie służy jakikolwiek tytuł prawny do gospodarstwa, niezależnie od tego czy dochody są osiągane, czy obiektywnie można je osiągnąć. Ponadto w tym orzecznictwie wskazuje się na możliwość sprzedaży lub wydzierżawienia osobie trzeciej gospodarstwa, którego się nie uprawia, bądź które z jakichkolwiek przyczyn nie przynosi dochodów (por. wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2011r. sygn. akt I OSK 1154/11, z dnia 17 lutego 2010r., sygn. akt I OSK 1292/09 i z dnia 7 grudnia 2009r., sygn. akt I OSK 724/09, z dnia 7 grudnia 2009r., I OSK 724/09, z dnia 21 października 2010r., I OSK 928/10, wyroki WSA: w Łodzi z dnia 24 stycznia 2013r. sygn. akt II SA/Łd 1033/12 i w Lublinie z dnia 18 maja 2012r., sygn. akt II SA/Lu 265/12 ) . Dodatkowo należy zauważyć, że przepis art. 8 ust. 9 ustawy był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt K 18/05 ( Dz.U Nr 82 poz. 503 ) , orzekł o jego zgodności z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP . Zatem nie mógł zostać uwzględniony zarzut skargi kwestionujący uwzględnienie dochodu z gospodarstwa rolnego w sytuacji niezdolności skarżącego do pracy. Nie negując trudnej sytuacji życiowej i osobistej skarżącego należy stwierdzić, że nie może odnieść argumentacja skargi zamierzonego skutku wobec regulacji ustawowych i kryterium legalności, jakie obowiązuje sąd administracyjny. Zawarte w art. 8 ustawy o pomocy społecznej regulacje dotyczące definicji dochodu i sposobu jego obliczania mają charakter norm ius cogens, a więc są normami bezwzględnie wiążącymi organ stosujący prawo. Nie mogą być interpretowane życzeniowo, w kontekście doświadczenia życiowego, czy przez pryzmat zasad współżycia społecznego, jak tego oczekuję skarżący powołując się ponadto na ponoszenie dodatkowych wydatków (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 291/12 ). Również prawidłowo zaliczono do dochodu skarżącego o jakim mowa w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej zasiłek pielęgnacyjny, ponieważ katalog wyłączeń zawarty w przepisie art. 8 ust. 4 tej ustawy ma charakter zamknięty. Zasiłek pielęgnacyjny, jako niewymieniony w art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej , podlega wliczeniu do dochodu. Nie można stawiać znaku równości pomiędzy zasiłkiem pielęgnacyjnym a jednorazowymi zasiłkami celowymi lub świadczeniami socjalnymi. Te ostatnie, mające charakter jednorazowy, ustawodawca nakazał pominąć przy ustalaniu dochodu właśnie dlatego, że ich przyznanie w konkretnym miesiącu nie wpływa w sposób znaczący, trwały na sytuację materialną osoby. Inaczej przedstawia się sprawa w przypadku świadczeń cyklicznych, jakimi są zasiłki pielęgnacyjne wypłacane co miesiąc (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/ Rz 981/12 , wyrok NSA z dnia 16 marca 2012 r. sygn. akt II I OSK 1901/11 ) . Dlatego nie sposób zarzucić zaskarżonej decyzji ani poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, by zostały wydane z naruszeniem prawa. Stąd też sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.