II SA/Go 307/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2011 r. sprawy ze skargi S.Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. uchyla postanowienie Prezydent Miasta z dnia [...] r., nr [...], III. zasądza od Wojewody na rzecz S.Z. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Podaniem datowanym na [...] czerwca 2010 r. S.Z., reprezentowana przez radcę prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, wniosła skargę o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2007 r. w sprawie o sygn. akt [...] oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej obrazę art. 10 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Miasta, na podstawie art. 149 § 1 i 2 K.p.a., wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją własną z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...] o uchyleniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2005r. znak [...] i umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na nadbudowę poddasza budynku przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Prezydent Miasta, na podstawie art. 104, art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 91, art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta, znak: [...] z dnia [...] lipca 2007 r., gdyż stwierdził brak podstaw określonych w art. 145 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów, wznowienie postępowania jest instytucją przewidzianą do weryfikacji wadliwej decyzji ostatecznej wyłącznie z przyczyn określonych w art. 145 § 1 K.p.a. Jedną z nich jest podnoszony przez skarżącą brak udziału jako strony w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zdaniem organu pierwszej instancji z powyższego wynika, że o statusie strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę decydują dwa wyróżniki: tytuł prawny do nieruchomości oraz wpływ planowanej lub zrealizowanej inwestycji na prawnie chronione uprawnienie lub interes prawny podmiotu posiadającego ten tytuł. Prezydent Miasta wskazał, że w omawianym przypadku, w postępowaniu o wydanie decyzji pozwolenia na nadbudowę poddasza w istniejącym budynku mieszkalnym, położonym na terenie działki nr [...] przy ul. [...], S.Z. nie posiadała tytułu prawnego do wyżej wskazanej nieruchomości, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż z akt sprawy wynika, że stronami postępowania byli współwłaściciele nieruchomości oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa. Potwierdzeniem stanu prawnego jest włączony do akt sprawy wykaz właścicieli i władających wraz z działkami na dzień [...] czerwca 2005 r. Natomiast przedłożona przez S.Z. kopia umowy, zawartej w dniu [...] stycznia 2005 r. pomiędzy S.P. (aktualnie S.Z.) a Spółdzielnią Mieszkaniową, zawiera zapis, iż była ona wyłącznie członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej. Zgodnie z ustawą z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2003 r., Nr 119, poz.1116 ze. zm.) celem spółdzielni mieszkaniowej, zwanej dalej spółdzielnią jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków i ich rodzin, przez dostarczenie członkom samodzielnych lokali mieszkalnych lub domów jednorodzinnych, a także lokali o innym przeznaczeniu (art. 1 ust.1 cyt. ustawy). Przyjęcie przez Spółdzielnię Mieszkaniową w powyższej umowie nazewnictwa "inwestor" w odniesieniu do członka spółdzielni, nie znajduje uregulowania w ustawie Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności zapewnienie opracowania projektu budowlanego i, stosownie do potrzeb, innych projektów objęcia kierownictwa budowy przez kierownika budowy, opracowanie planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz wykonania i odbioru robót budowlanych. Prezydent Miasta uznał, że określenie "Inwestor" zostało użyte wyłącznie na potrzeby sporządzonej umowy pomiędzy zainteresowanymi stronami oraz stwierdzi, że S.Z. nie posiada przymiotu strony i słusznie za stronę nie została uznana w postępowaniu w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta, znak: [...] z dnia [...] lipca 2007 r. o uchyleniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak: [...] i umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na nadbudowę poddasza budynku przy ul. [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji S.Z. wniosła o jej uchylenie w związku z naruszeniem przepisów art. 10 k.p.a., art. 145 § 1 i art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a, oraz art. 28 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu pełnomocnik S.Z. wywiódł. iż zgodnie z art. 10 k.p.a. organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zapewnić stronie postępowania czynny w nim udział, między innymi przed wydaniem decyzji organ powinien zawiadomić stronę o zakończeniu postępowania i możliwości składania wniosków w zakreślonym terminie. S.Z. takiego zawiadomienia nie otrzymała. Nadto wskazano, iż S.Z., która zawarła ze Spółdzielnią Mieszkaniową umowę zlecenia wybudowania nadbudowy jednego lokalu mieszkalnego musi być uznana za inwestora i jako takiemu przysługuje jej przymiot strony postępowania. Zdaniem dowołującej się kwestia posiadania tytułu prawnego do nieruchomości nie ma znaczenia z punktu widzenia definicji strony wynikającej z art. 28 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda, decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy powyższą decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że S.Z. nie występowała w charakterze inwestora w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2005 r. znak: [...] o pozwoleniu na nadbudowę poddasza w istniejącym budynku mieszkalnym położonym na działce nr ewid. gruntu [...]. Wojewoda stwierdził, że z wnioskiem o pozwolenie na budowę wystąpił J.N. - Prezes Spółdzielni Mieszkaniowej, a w toku postępowania S.Z. nie zgłosiła swego udziału w charakterze np. pełnomocnika wnioskodawcy. Adresatem przedmiotowej decyzji była również wymieniona spółdzielnia mieszkaniowa. Organ podkreślił, iż decyzja Prezydenta Miasta o pozwoleniu na nadbudowę wydana została w dniu [...] kwietnia 2005 r. natomiast umowa między S.Z. (noszącą wówczas nazwisko P.) a Spółdzielnią Mieszkaniową, zawarta została w okresie późniejszym. Wprawdzie umowa ta datowana jest na dzień [...] stycznia 2005 r. jednakże jej postanowienia przeczą tej dacie. Ponadto umowę tę należy ocenić jako umowę o wykonawstwo objętych pozwoleniem na budowę robót budowlanych, nie zaś jako umowę o zastępstwie inwestycyjnym. W konsekwencji tego S.Z. nie była stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta znak: [...] z dnia [...] lipca 2007 r. o uchyleniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. znak: [...] i umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na nadbudowę poddasza budynku przy ul. [...]. Organ drugiej instancji uznał, że Prezydent Miasta w sposób prawidłowy dokonał oceny braku przymiotu strony S.Z. w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] lipca 2007r., w związku z tym zasadne było wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie, gdyż nie ma w niej zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W ocenie Wojewody zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. okazał się częściowo zasadny. Istotnie organ administracji architektoniczno - budowlanej przed wydaniem decyzji w sprawie winien zawiadomić strony o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz złożenia wyjaśnień. W przedmiotowej sprawie organ I instancji zawiadomienia takiego nie wystosował. Zdaniem organu odwoławczego uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż w okresie od wydania postanowienia do wydania zaskarżonej decyzji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie został uzupełniony przez organ I instancji o nowe dokumenty, organ nie przeprowadził także dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin. S.Z. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zarówno ostateczną decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2011 r., jak i utrzymana przez ni a w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2010 r. i wniosła o ich uchylenie, jako wydanych z obrazą art. 10, art. 145 § 1 i art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 28 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skarżąca przywołała argumenty tożsame jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a.", uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Jednocześnie wskazać należy, iż sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia powyższych zasad Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, jednakże z przyczyn innych niż w niej wskazane, a które Sąd uwzględnił z urzędu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm. - dalej jako "K.p.a.") decyzje takie mogą być weryfikowane tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w K.p.a. lub w ustawach szczególnych. Zasada ta stanowi jedną z podstawowych gwarancji pewności obrotu prawnego. Wykładnia przesłanek dozwalających na weryfikację decyzji ostatecznych winna mieć zatem charakter zwężający. Kodeks postępowania administracyjnego przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych określa jasno w rozdziałach 12 i 13. Jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego jest postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (rozdział 12 K.p.a.). W literaturze istnieje utrwalony pogląd, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą "na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Konieczność istnienia tego rodzaju instytucji proceduralnej powstaje na tle potrzeby rozwiązania takich sytuacji, kiedy po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania (w szczególności dowodowego), na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo, gdy powstały później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. W tych warunkach decyzje rozstrzygające ostatecznie sprawę administracyjną stają się wadliwe, jednakże charakterystyczną cechą ich wadliwości jest to, że nie tkwi ona wyłącznie w decyzji jako takiej, lecz wynika jako logiczny wniosek z zestawienia decyzji z pewnymi okolicznościami, inaczej mówiąc, decyzja jest wadliwa ze względu na ujawnienie lub powstanie określonych faktów" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne..., s. 242). Po myśli przepisu art. 147 K.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145a i art. 145b, następuje tylko na żądanie strony. Podanie strony o wznowienie postępowania winno spełniać wymogi formalne zdefiniowane w art. 63 § 1 K.p.a., z tym, że strona określając przedmiot żądania, musi wskazać co najmniej jedną przesłankę uzasadniająca wznowienie postępowania, wskazaną przez ustawodawcę. W razie jakichkolwiek wątpliwości w tej sprawie, organ administracyjny winien zwrócić się do strony, by sprecyzowała swoje żądanie, a także ewentualnie uzupełniła podanie o inne niezbędne, wymagane elementy (przykładowo w przypadku podania o wznowienie postępowania - wskazanie daty w której strona dowiedziała się o przyczynie wznowienia lub o wydaniu decyzji, przy przyczynie czwartej, oraz wskazanie dowodów potwierdzających tę datę). Należy zaznaczyć, iż wola strony dotycząca zarówno przesłanek, jak i trybu wzruszenia decyzji, nie może być dorozumiana, organ jest związany wolą strony wyrażoną w podaniu, zatem gdy nie jest ona precyzyjna winien dążyć do właściwego sprecyzowania zakresu i treści jej żądania, udzielając w miarę potrzeby (np. strona nieporadna, działająca samodzielnie) niezbędnej pomocy. Złożenie podania o wznowienie przez stronę wszczyna postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia, które powinno się zakończyć załatwieniem w trybie przewidzianym w art. 149 K.p.a. W tej fazie właściwy organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, obowiązany jest zbadać zatem czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia oraz czy podanie w tej sprawie zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a. W przypadku ustalenia, że podanie o wznowienie nie wskazuje żadnej z przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1 – 8 lub art. 145a K.p.a., bądź nie zachowany został termin do jego złożenia, organ może wszcząć postępowanie wznowieniowe z urzędu (postanowienie) lub odmówić wszczęcia postępowania na wniosek strony – decyzją (art. 149 K.p.a.). Wyjątek stanowi sytuacja gdy wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie na wniosek strony (gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu lub orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego – art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145a K.p.a.), wówczas organ nie może bowiem wszcząć postępowania w sprawie wznowienia - z urzędu. Zgodnie z przepisem art. 148 § 1 K.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W § 2 ustawodawca zastrzegł, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Powyższy termin ma charakter prekluzyjny. Należy podkreślić, iż w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że zachowanie terminu musi być przez stronę udowodnione, nie wystarczy tu uprawdopodobnienie. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia (por. wyroki NSA z dnia 16 października 1998 r., III SA 2802/97, niepublikowany, z dnia 19 maja 2000 r., I SA/Wr 1038/97, Lex nr 43046, artykuł S. Maliszewskiego, Nowe okoliczności jako przesłanka wznowienia postępowania, Prz.Pod. 1997, nr 3, s. 28, Komentarz do art. 148, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2010). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż "artykuł 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 tego kodeksu faktu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydanej decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi informacja". Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. Istotne jest zatem to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja (por wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2006r. sygn. akt II OSK 622/05, ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 133, z dnia 7 sierpnia 2008r., II OSK 931/07, Lex nr 516817, z dnia 15 maja 2008r., II OSK 547/07, Lex nr 489632). Jednomiesięczny termin do żądania wznowienia postępowania administracyjnego biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się w jakikolwiek sposób o istnieniu decyzji, tj. powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Informacja o wydanej decyzji wcale nie musi pochodzić od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie. To strona musi udowodnić kiedy, w jakiej dacie dowiedziała się o takiej okoliczności. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest zatem pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji (por. też wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2008 r., II OSK 931/07, Lex nr 516817). Powyższe poglądy w całości podziela Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, iż w wyniku podania S.Z. z dnia [...] czerwca 2010 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] o uchyleniu, w trybie wznowieniowym, decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2005 r. o pozwoleniu na nadbudowę poddasza i umorzeniu postępowanie w sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w pierwszej kolejności obowiązkiem organu administracji publicznej, właściwego do wznowienia postępowania, było szczegółowe ustalenie czy wniosek ten został wniesiony w terminie określonym w art. 148 § 2 K.p.a., tj. kiedy S.Z. powzięła obiektywnie wiadomość o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Na podstawie analizy akt postępowania administracyjnego, Sąd zważył, iż w rozpoznawanej sprawie obowiązku tego Prezydenta Miasta nie dopełnił, w konsekwencji czego przedwcześnie (z naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 148 § 2 i art. 149 § 1 K.p.a.), nastąpiło wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie, a następnie wydanie decyzji w trybie przepisu art. 151 K.p.a. Powyższego uchybienia procedurze administracyjnej nie dostrzegł także organ drugiej instancji, który bezrefleksyjnie ograniczył się do zaakceptowania stanowiska organu pierwszej instancji, pomijając całkowicie kwestię prawidłowości wznowienia postępowania w sprawie, w szczególności to czy wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony w terminie określonym w art. 148 § 2 K.p.a.. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, iż: - decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2007 r. nie była doręczona S.Z., jako stronie postępowania, po jej wydaniu, - wnioskiem z dnia [...] maja 2010r. S.Z. zwróciła się "o wydanie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2007r. znak [...]. Jestem inwestorem nadbudowy przy ul. [...]. Dokument ten jest mi potrzebny do postępowania, które będzie kontynuacją w postępowaniu przed Sądem Rejonowym", - w dniu [...] czerwca 2010r. wpłynęło do Prezydenta Miasta podanie profesjonalnego pełnomocnika S.Z. (nadane za pośrednictwem operatora publicznego w dniu [...] czerwca 2010 r.) – skarga o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, iż S.Z. zawarła ze spółdzielnią mieszkaniową umowę na wykończenie i adaptację nadbudówki zatem powinna być stroną tego postępowania, zgodnie z art. 28 K.p.a., a w postępowaniu nie brała udziału. We wniosku wskazano, iż skarżąca: "o postępowaniu dowiedziała się przypadkiem. W dniu [...] maja 2010r. skarżąca odebrała decyzję, której dotyczy skarga. Oznacza to, iż nie uchybiła terminowi na wniesienie skargi o wznowienie postępowania.", - decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Prezydenta Miasta, na podstawie art. 148 § 1 K.p.a., odmówił wznowienia postępowania z uwagi na uchybienie ustawowego terminu. W uzasadnieniu organ wskazał, iż początek terminu do wznowienia postępowania został ustalony na dzień [...] maja 2010 r. bowiem strona w dniu składania wniosku z dnia [...] maja 2010r. wiedziała już o przedmiotowej decyzji. Pełnomocnik strony nadał wniosek o wznowienie postępowania w dniu [...] czerwca 2010 r., zatem z uchybieniem 1 miesięcznego terminu przewidzianego w art. 148 § 1 K.p.a., - po rozpoznaniu odwołania S.Z. od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, iż z pisma strony z dnia [...] maja 2010 r. nie można wywieść twierdzenia, iż w tym dniu posiadała informację o przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta. Dokument ten stanowił jedynie dowód na to, że dysponowała sygnaturą decyzji i wiedziała jaki organ ją wydał, co nie jest jednoznaczne z posiadaniem wiedzy o treści tej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można w sposób jednoznaczny wykazać czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu, - bez uzupełnienia postępowania dowodowego w jakimkolwiek zakresie, postanowieniem z [...] listopada 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 149 § 1 i 2 K.p.a., wznowił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, wskazując na powyższe "rozstrzygnięcie Wojewody", - po przeprowadzeniu postępowania co do wskazanej przez wnioskodawcę przyczyny wznowienia Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2007 r., gdyż stwierdził brak podstaw do jej uchylenia określonych w art. 145 § 1 K.p.a. (w uzasadnieniu organ nie odniósł się do kwestii wniesienia podania o wznowienie postępowania w terminie), - Wojewoda, decyzją z dnia [...] marca 2011r., po rozpoznaniu odwołania S.Z., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji (w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie odniósł się w jakikolwiek sposób do kwestii terminu wniesienia skargi o wznowienie postępowania). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy ocenić jako trafne, co do zasady, stanowisko Wojewody wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2007 r., zgodnie z którym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie umożliwiał oceny czy podanie S.Z. o wznowienie postępowania zostało wniesione w ustawowym terminie, czy z jego uchybieniem. Z akt sprawy wynika bowiem, że Prezydent ograniczył się do analizy lakonicznego uzasadnienia podania o wznowienie oraz wniosku o doręczenie decyzji. Stwierdzić jednak należy, iż organy obydwu instancji błędnie powołały się na przepis art. 148 § 1 K.p.a., który w tej sprawie nie ma zastosowania. Termin do złożenia podania o wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kształtuje odrębnie przepis szczególny art. 148 § 2 K.p.a. i biegnie on od dnia, w którym strona dowiedziała się decyzji. Powyższa konstatacja organu odwoławczego nie uprawniała jednak organu prowadzącego postępowanie wszczęte podaniem S.Z. o wznowienie postępowania, do całkowitego zaniechania ustalenia tej okoliczności istotnej dla dalszego przebiegu postępowania w sprawie wznowienia. Przeciwnie, Prezydent Miasta winien wezwać pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia podania o wznowienie poprzez jednoznaczne wskazanie daty i okoliczności, w których S.Z. dowiedziała się o istnieniu decyzji, tj. powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, a także do wykazania ich stosownymi dowodami. Lakoniczne i ogólnikowe wskazanie w podaniu przygotowanym przez profesjonalnego pełnomocnika, iż strona dowiedziała się o decyzji "przypadkiem" nie umożliwia bowiem w jakikolwiek sposób ustalenia przez organ początku terminu dla wniesienia tego podania, a tym samym ustalenia czy zostało złożone w terminie. Omawianej przesłanki organ nie może domniemywać, ani tym bardziej pominąć we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego. Ponadto wskazać również należy, iż we wniosku o wydanie decyzji z [...] maja 2010 r. skarżąca podaje dokładnie datę, oznaczenie i numer orzeczenia co sugerować może, że posiadała wiedzę o tej decyzji w rozumieniu art. 148 § 2 K.p.a. Jednakże na takim dowolnym domniemaniu organ nie może poprzestać, winien natomiast zgodnie z wymogami procedury administracyjnej podjąć czynności procesowe zmierzające do ustalenia rzeczywistej daty, w której strona dowiedziała się o decyzji. Przypomnieć należy, iż w postępowaniu administracyjnym ustawodawca zawarł otwarty katalog środków dowodowych, z których organ może skorzystać. W okolicznościach niniejszej sprawy treść wniosku S.Z. z dnia [...] maja 2010 r. wskazuje, iż domaga się wydania decyzji w celu wykorzystania jej do kontynuacji postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym. Wobec tego organ winien wezwać pełnomocnika strony do wskazania o jakim postępowaniu jest mowa (sygn. akt., przedmiot, wynik postępowania, jakie zapadły orzeczenia). Nie ma również przeszkód, aby organ przeprowadził dowód z dokumentów w aktach sprawy sądowej, co może przyczynić się do ustalenia daty, w której S.Z. uzyskała (lub posiadała już) wiedzę o spornej decyzji Prezydenta Miasta. Jak już wskazano procedura nadzwyczajnego postępowania wznowieniowego została przez ustawodawcę ukształtowana dwuetapowo, zadaniem organu administracji publicznej jest ustalenie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, aby możliwe było określenie zaistnienia wskazanych przez ustawodawcę warunków przystąpienia do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Zaniechanie, przez organy administracji orzekające w przedmiotowej sprawie, wnikliwego ustalenia spełnienia przesłanki wniesienia przez wnioskodawcę podania w terminie określonym w art. 148 K.p.a., które miało miejsce w niniejszej sprawie, stanowi naruszenie zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) i godzi w zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 K.p.a.). Nadto w orzeczeniach organów brak jest uzasadnienia w zakresie rzeczywistej oceny przez organy terminowości złożenia przedmiotowego wniosku (art. 107 § 3 K.p.a.). W konsekwencji, skoro nie zostało wyjaśnione czy podanie S.Z. o wznowienie postępowania zostało wniesione w terminie, niedopuszczalne (przedwczesne) było wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2007 r., a także prowadzenie postępowania co do przyczyny wznowienia i wydanie przez organy obydwu instancji orzeczenia w trybie art. 151 K.p.a. Niezależnie od stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd z urzędu stwierdził, iż rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w rozpoznawanej sprawie zostały wydane również z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji Wojewody z [...] marca 2011 r. Wskazać bowiem należy, iż podanie S.Z. z dnia [...] czerwca 2010 r. wszczęło postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2007 r., którą organ w trybie wznowieniowym orzekł o uchyleniu uprzedniej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Spółdzielni Mieszkaniowej pozwolenia na nadbudowę poddasza w istniejącym budynku mieszkalnym i umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na nadbudowę poddasza w budynku przy ul. [...]. Zgodnie z brzmieniem art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W myśl przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn.zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi przepis szczególny wobec ogólnej normy kształtującej krąg stron postępowania - art. 28 K.p.a. Przyjmuje się, iż także w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją w sprawie pozwolenia na budowę, przymiot strony przysługuje podmiotom określonym w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Podkreślenia wymaga, iż nie można na skutek wniosku wszczynającego nadzwyczajne postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną prowadzić postępowania administracyjnego jedynie z udziałem podmiotu wnioskującego - z wyłączaniem pozostałych stron postępowania, zwłaszcza gdy w postępowaniu tym występują strony o sprzecznych interesach. Brak jest racjonalnych i prawnych przesłanek całkowitego pominięcia w przedmiotowym postępowaniu, przez organy obydwu instancji, ustalenia kręgu stron tego postępowania, a następnie umożliwienia im udziału w nim na jakimkolwiek etapie. Podkreślić należy, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy powyższe uchybienie jawi się szczególnie rażącym z uwagi na jego przedmiot, przebieg postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, której uchylenie we wznowionym postępowaniu domaga się skarżąca oraz podstawę żądania wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Już tylko analiza uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2007 r. a także zestawienia stron, którym decyzję doręczono wskazuje, iż stronami postępowania zakończonego tą decyzją byli: S.K., H.K., B.T., L.S. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa, jako inwestor spornej nadbudowy. W aktach przedmiotowej sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na fakt, iż organy prowadziły postępowanie w celu ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania wznowieniowego, w szczególności ustalenia aktualnych właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji polegającej na nadbudowie poddasza na budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...]. Organy zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji nie umożliwiły udziału w postępowaniu nawet określonemu w pierwotnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. o pozwoleniu na nadbudowę inwestorowi, wnioskującemu o udzielenie pozwolenia na nadbudowę i jednocześnie adresatowi tej decyzji, pomimo faktu, iż w uzasadnieniach decyzji kilkukrotnie go wskazywały. Prawidłowo bowiem organy orzekające w sprawie dokonały wykładni pojęcia "inwestor" na tle przepisów ustawy Prawo budowlane, w szczególności art. 28 ust. 2. Ustawa Prawo budowlane posługuje się pojęciem "inwestora" w wielu miejscach, jednakże nie zawiera definicji legalnej tego pojęcia. Z całokształtu przepisów obecnie obowiązującej ustawy wynika, że inwestorem jest podmiot, bez którego woli nie może funkcjonować ani budowa w sensie faktycznym, ani nie może się toczyć postępowanie administracyjne zmierzające do wydania pozwolenia na budowę, gdyż jedynie inwestor może złożyć wniosek inicjujący postępowanie w tej sprawie. Nie jest dopuszczalne przeniesienie na inny podmiot uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa administracyjnego na mocy czynności cywilnoprawnej. Uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa administracyjnego mogą być przenoszone na inne podmioty tylko wówczas, jeśli możliwość taka wynika z tych przepisów. Tytułem przykładu wskazać można na możliwość przeniesienia na inny podmiot decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane), czy też na możliwość przeniesienia na inny podmiot decyzji o warunkach zabudowy (art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W przypadku obiektów wymagających pozwolenia na budowę inwestorem jest podmiot na rzecz którego wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane nie przewidują możliwości przeniesienia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie na inny podmiot. Inwestor może się od tego obowiązku uwolnić tylko wówczas, gdy przestanie być inwestorem, to jest wówczas, gdy przeniesie na inny podmiot pozwolenie na budowę (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 659/10). Nadto podkreślić należy, iż kwestia interesu prawnego i kręgu stron w postępowaniu w sprawie spornego pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] stanowiła już przedmiot rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., w toku postępowania, którego wznowienia domaga się obecnie skarżąca. Sądowi z urzędu znana jest bowiem okoliczność (wskazana również w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2007 r.), iż prawomocnym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Go 306/06 Sąd uwzględniając skargę S.K. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2006r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2006r. o odmowie uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie przez Spółdzielnię Mieszkaniową robót budowlanych obejmujących nadbudowę poddasza w istniejącym budynku mieszkalnym przy ul. [...], na działce nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał między innymi, iż organy prowadzące postępowanie wznowione na wniosek H.K., L.S., B.T. i S.K. – właścicieli odrębnych lokali i współwłaścicieli części wspólnych nieruchomości budynkowej przy ul. [...] zasadnie uznały indywidualny przymiot strony wnioskodawców w postępowaniu w sprawie nadbudowy poddasza w tym budynku, w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który przysługiwał im niezależnie od interesu Spółdzielni Mieszkaniowej, jako inwestora i współwłaściciela nieruchomości. Sąd wskazał, iż Prezydent Miasta prowadząc postępowanie w sprawie robót budowlanych na spornym budynku powinien zapewnić powyższym osobom jako współwłaścicielom nieruchomości udział w postępowaniu, czego nie uczynił, wobec czego strony te bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu. W ocenie Sądu okoliczność ta stanowiła podstawę do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2005 r. o pozwoleniu na nadbudowę przedmiotowego budynku. Mając na względzie treść przepisu art. 153 P.p.s.a stwierdzić należy, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przyjmując zatem szerokie rozumienie sprawy administracyjnej Sąd, w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie stwierdził, iż powyższe orzeczenie Sądu dotyczy tej samej sprawy administracyjnej, w której działanie organów stanowi przedmiot kontroli w rozpoznawanej sprawie. Wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w spawie zakończonej decyzją ostateczną wszczyna co prawda nowe, nadzwyczajne postępowanie jednakże nie może budzić wątpliwości ścisły związek podmiotowy i przedmiotowy pomiędzy tymi postępowaniami. Szczególnie postępowanie wznowieniowe, po spełnieniu przesłanek jego dopuszczalności, polega na ponownym rozpoznaniu sprawy co do istoty. Nie można zatem pominąć prawa żadnej ze stron postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej do uczestniczenia w postępowaniu nadzwyczajnym, chyba że z okoliczności sprawy wynika, iż krąg stron uległ zmianie np. na skutek przekształceń, sukcesji itp. Wobec powyższego także ze związania organów administracji i sądu w przedmiotowej sprawie oceną prawną wyrażoną w powyższym wyroku, wynika konieczność ponownego przeprowadzenia w sprawie postępowania w sprawie wznowienia postępowania z udziałem wszystkich jego stron, w szczególności wszystkich podmiotów które dysponują tytułem prawnym do nieruchomości budynkowej położonej w [...]. Z akt sprawy wynika, iż organy prowadziły niniejsze postępowanie jedynie z udziałem S.Z., nie dokonały ustalenia innych stron postępowania, w tym właścicieli nieruchomości, na której pozwolenia na nadbudowę dotyczyło także postępowanie, którego wznowienia domaga się skarżąca i uchylenia decyzji dotyczącej bezsprzecznie ich interesu prawnego wynikającego z prawa własności. Podkreślić również należy, iż postępowanie zainicjowane wnioskiem S.Z. jest już powtórnym postępowaniem wznowieniowym w sprawie rozstrzygniętej pierwotnie decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2005 r. Tym bardziej wzgląd na zasady ekonomiki procesowej wymaga szczegółowego ustalenia stron tego postępowania. Pominięcie bowiem przez Sąd niniejszej wadliwości skutkować mogłoby w sprawie spornej nadbudowy budynku mieszkalnego kolejnym wnioskiem o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 4 K.p.a., tym razem zakończonego zaskarżoną decyzją ostateczną. Dodatkowo należy nadmienić, iż prawidłowe ustalenie stron przedmiotowego postępowania, a następnie umożliwienie im czynnego w nim udziału, w tym możliwości składania wniosków i oświadczeń, z uwagi na udział stron o sprzecznych interesach może przyczynić się do wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i ustalenia stanu faktycznego w stopniu niezbędnym do jej rozstrzygnięcia. W szczególności inwestor wnioskujący o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na sporną nadbudowę budynku mieszkalnego i adresat decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2005 r. tj. Spółdzielnia Mieszkaniowa bądź inne strony postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2007 r., mogą posiadać wiedzę na temat daty i okoliczności, w których S.Z. dowiedziała się o tym orzeczeniu i jego treści. W tej sytuacji w ocenie Sądu, skoro z okoliczności sprawy wynika jednoznacznie, że w spornym postępowaniu zaistniała przyczyna wznowienia postępowania zakończonego zaskarżoną ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2011 r., na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegały uchyleniu. Z tych powodów, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił zarówno postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2010 r. o wznowieniu postępowania w sprawie, jak i decyzję tego organu z dnia [...] marca 2011r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2011r. Zdaniem Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy oraz w świetle zasady praworządności, z uwagi na zakres stwierdzonych uchybień, wyeliminowanie powyższych wadliwych orzeczeń organów administracji publicznej z obrotu prawnego jest konieczne, dla końcowego załatwienia sprawy zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami. Na marginesie zaznaczyć należy, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Jednakże w przedmiotowej sprawie skarżąca takich okoliczności nie podniosła. Wobec powyższej stwierdzonych wad postępowania wymaga ono ponownego przeprowadzenia. Okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione w stopniu wystarczającym do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem skarżącej, zatem w obecnym jej stanie przedwczesne byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien dokonać jej merytorycznej oceny, uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z wnioskiem strony.