II SA/Go 311/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2015 r. sprawy ze skargi Z.G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia wyjaśnień oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2005r. znak [...], wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (określanego dalej jako PINB) nałożył na Z. i M.G. obowiązek wykonania zmian i przeróbek w werandzie dobudowanej w warunkach samowoli budowlanej do budynku mieszkalnego na działce nr [...]przy ul. [...] w celu doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie zalecenia z ekspertyzy rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń ppoż polegających na zamurowaniu otworu okiennego werandy od strony działki nr ewid. [...]. Organ zobowiązał inwestorów do wykonania powyższego obowiązku w terminie do 30 kwietnia 2005 r. Organ w uzasadnieniu decyzji powołał się na dokonane w oparciu o zebrany materiał dowodowy ustalenia wskazujące, że weranda jest samowolą budowlaną wybudowaną przed 1995 r. w miejscu pierwotnie projektowanego podestu wejściowego ze schodami do budynku mieszkalnego. Na skutek złożonego przez strony odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( określonego dalej jako WINB ) decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku wydłużając go do 30 czerwca 2005 r. i w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skarga Z. i M.G. została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 22 lutego 2006 r., II SA/Go 602/05. Powyższy wyrok stał się prawomocny z datą oddalenia skargi kasacyjnej od powyższego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1211/06. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. Z.G. powołując się na art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) wystąpiła do PINB o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. w związku z treścią przywołanego w powyższej decyzji zaświadczenia z dnia [...] października 1999 r. znak [...] wydanego przez Burmistrza Gminy i Miasta, potwierdzającego fakt wybudowania przez Z. i M.G. domu jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w roku 1979 r. według pozwolenia na budowę [...]. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...], działając na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. odmówił udzielenia żądanych przez stronę wyjaśnień, ze względu na jasność i jednoznaczność decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. Odnosząc się do treści zaświadczenia Burmistrza Gminy i Miasta załączonego do wniosku PINB wyjaśnił, iż słowo ’’wybudował" jest synonimem słowa "zakończył" i ma takie samo znaczenie finalne. Od powyższego postanowienia Z.G. złożyła zażalenie, ponownie podnosząc kwestię sprzeczności w zakresie przywołanej w powyższej decyzji treści zaświadczenia z dnia [...] października 1999 r. wydanego przez Burmistrza Gminy i Miasta, a jego rzeczywistym brzmieniem. Z zaświadczeniem strona zapoznała się w związku z analizą księgi wieczystej nr [...], do której załączony jest oryginał zaświadczenia. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraził pogląd, iż sięgnięcie do instytucji uregulowanej w art. 113 § 2 k.p.a., przewidującej możliwość wyjaśnienia w drodze postanowienia przez organ, który wydał decyzję wątpliwości co do treści decyzji, prowadzić ma do usunięcia niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Zatem wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Nie może też pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Organ podkreślił, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. W postępowaniu w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ ma tylko obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja zawiera niejasności. Mając na względzie powyższą wykładnię prawa procesowego WINB stwierdził, że rozstrzygnięcie decyzji PINB nr [...] z dnia [...] lutego 2005r. zostało sformułowane sposób niebudzący wątpliwości, bowiem decyzja ta jednoznacznie określa obowiązek nałożony na stronę, który polega na zamurowaniu w wyznaczonym terminie otworu okiennego w werandzie dobudowanej do budynku mieszkalnego o ustalonej lokalizacji - działka nr ewid. [...] przy ul. [...], od strony działki sąsiedniej o nr ewid. [...]. Organ stwierdził, iż w rozstrzygnięciu decyzji jednoznacznie również określono adresatów nakazu – Z. i M.G.. Zdaniem organu odwoławczego zamiarem wnioskodawczyni jest w istocie nie wyjaśnienie treści decyzji z dnia [...] lutego 2005 r., a polemika ze stanowiskiem organów wyrażonym w decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. i następnie decyzji utrzymującej ją w mocy z dnia [...] kwietnia 2005 r. W związku z powyższym WINB wyjaśnił skarżącej, że ze względu na przepis art. 16 § 1 k.p.a., ustanawiający zasadę trwałości decyzji ostatecznych, brak jest możliwości prawnych dla ponownego odnoszenia się do przedmiotu sprawy orzeczonej przez organ w wydanej decyzji ostatecznej, dodając, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia (art. 110 k.p.a.). Organ wyjaśnił, iż opisane we wniosku z dnia [...] listopada 2014 r. okoliczności, dotyczące przyjęcia do użytkowania budynku, do którego dobudowano werandę, były już badane przez organy nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji dotyczących werandy, a ich zgodność z prawem została ustalona przez właściwy sąd administracyjny powodując, iż nie mogą one być przedmiotem ponownej analizy czy też oceny organów nadzoru budowlanego. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. Z.G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższe postanowienie domagając się jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W treści skargi Z.G. powieliła stanowisko i argumentację wcześniej podniesioną we wniosku z dnia [...] listopada 2014 r. oraz w odwołaniu do WINB. W końcowej części skargi skarżąca dodała, iż żąda wyjaśnienia wątpliwości czy do ksiąg wieczystych został wpisany tylko budynek mieszkalny czy dom jednorodzinny, który posiada i który został naniesiony na mapę powykonawczą. Do skargi załączona została m.in. decyzja o pozwoleniu wydanym M.G. na budowę budynku mieszkalnego oraz opis i mapa działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Obecna na rozprawie w dniu 9 września 2015 r. Z.G. podała, iż samo przywołanie błędnego zaświadczenia w treści decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji. Zdaniem skarżącej w zaświadczeniu błędnie podano, że do ksiąg wieczystych wpisano jedynie budynek mieszkalny bez werandy i bez tarasu. Skarżąca zwróciła uwagę, iż organ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. błędnie powołał się na treść tego zaświadczenia, które nie obrazowało jej zdaniem rzeczywistego stanu sprawy. Skarżąca zarzuciła organowi, iż nie wyjaśnił jej treści w zakresie wpisu do właściwej księgi wieczystej, a w szczególności czy wpis ten dotyczył jedynie budynku mieszkalnego, czy również budynku wraz z werandą oraz tarasem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, iż kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowiło postanowienie WINB z dnia [...] kwietnia 2015r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie PINB nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. o odmowie udzielenie Z.G. żądanych wyjaśnień dotyczących wątpliwości co do treści decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. zobowiązującej stronę do wykonania zmian i przeróbek w celu doprowadzenia werandy wejściowej dobudowanej w warunkach samowoli budowlanej do budynku mieszkalnego na działce nr [...] do stanu zgodnego z prawem. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na wniosek Z.G., która w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. zwróciła się do organu o wyjaśnienie treści decyzji z dnia [...] lutego 2005r., wskazując na rozbieżność pomiędzy rzeczywistą treścią zaświadczenia z dnia [...] października 1999 r. Burmistrza Gminy i Miasta o zakończeniu w 1979 r. budowy budynku mieszkalnego na dz. ewid. nr [...], a treścią powyższego zaświadczenia przyjętą przez organ w decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. Strona wniosła o rozpoznanie wniosku w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem powyższego przepisu organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Na wstępie rozważań wyjaśnić należy, iż rolą cytowanego przepisu jest umożliwienie organowi wyjaśnienia treści wydanej przez niego decyzji, przy czym nie może prowadzić to do zmiany decyzji administracyjnej w znaczeniu przyjętym w art. 16 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia (art. 110 k.p.a.). Oznacza to, że organ ten nie może w szczególności zmienić takiej decyzji, chyba że zezwalają na to przepisy szczególne. Przepis art. 113 § 2 k.p.a. nie odnosi się do instytucji zmiany decyzji, lecz reguluje zagadnienia wyjaśnienia jej treści. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. W piśmiennictwie przyjmuje się zasadniczo, że przedmiotem wyjaśnienia jest rozstrzygnięcie (osnowa) zawarte w decyzji (J. Borkowski (w:) K.p.a, Komentarz ,Warszawa 1996, s. 516). Przy czym może się zdarzyć, iż wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji to także wyjaśnienie niejednoznacznych i niejasnych sformułowań zawartych w uzasadnieniu decyzji, zwłaszcza zaś wtedy, gdy wyjaśnienie wątpliwości co do treści uzasadnienia jest konieczne dla wyjaśnienia treści osnowy decyzji (por. Andrzej Wróbel, K.p.a. Komentarz, LEX 2015 , t. 12 do 113 ). W orzecznictwie podkreśla się, iż sięgnięcie do instytucji wyjaśnienia treści decyzji prowadzić ma do usunięcia niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. A contrario zatem wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Nie może też, co wydaje się oczywiste, pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Instrument uregulowany w tym przepisie żadną miarą nie może bowiem być wykorzystywany w celu kwestionowania samej zasadności decyzji, będącej przedmiotem wyjaśnienia (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1997 r., sygn. akt I SA/Ka 1612/96, LEX nr 30804, wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 211/08, LEX nr 493163 , wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2531/10, LEX nr 1138176). Odnosząc powyższe rozważania dotyczące instytucji wyjaśnienia treści decyzji do przedmiotu rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, iż dokonana przez WINB ocena treść decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. jest prawidłowa. Skoro uregulowana w art. 113 § 2 k.p.a. instytucja wyjaśnienia służyć ma jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażonej w decyzji, a wola ta w sposób jednoznaczny wynika z decyzji, wyjaśnienie jej treści jest zbędne. Mając powyższe na uwadze Sąd zgodził się z dokonaną przez zaskarżony organ oceną decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. prowadzącą do wniosku, iż wątpliwości co do jej treści obiektywnie nie istnieją. Stwierdzić bowiem należy, iż decyzja ta posiada jasno sformułowany obowiązek nałożony na stronę polegający na wykonaniu zmian i przeróbek w werandzie dobudowanej w warunkach samowoli budowlanej do budynku mieszkalnego na działce nr [...] w celu doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie otworu okiennego werandy od strony działki nr ewid. [...]. Nie nasuwa także żadnych wątpliwości określenie adresatów powyższego nakazu objętego decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., którymi są Z. i M.G.. Zdaniem Sądu zgłoszone przez skarżącą okoliczności nie stanowią ,,wątpliwości" podlegających wyjaśnieniu w trybie art. 113 § 2 k.p.a., tym samym zasadna była odmowa załatwienie wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2014 r. Analiza tego wniosku oraz pozostałych pism skarżącej dotyczących przedmiotowej sprawy prowadzi do konstatacji, iż w istocie skarżąca ma na celu nie tyle wyjaśnienie treści decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. z uwagi na łączące się z nią wątpliwości interpretacyjne, co podważenie ustaleń faktycznych poczynionych przez organ w cytowanej decyzji, co jak podkreślono na wstępie rozważań, jest niedopuszczalne w trybie art. 113 § 2 k.p.a. z uwagi na bezwzględnie obowiązującą w procedurze administracyjnej zasadę trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.). Skarżąca we wniosku inicjującym przedmiotowe postępowanie skupia się na treści zaświadczenia, które stanowiło element materiału dowodowego zebranego przez organ w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. . Zauważyć należy, iż błędna zdaniem strony postępowania administracyjnego ocena zebranego przez organ materiału dowodowego lub nieprawidłowo zebrany materiał dowodowy stanowią argumenty, które mogą być podnoszone przez stronę na etapie postępowania odwoławczego, kiedy decyzja jeszcze nie uzyskała statusu decyzji ostatecznej. Natomiast w sytuacji uostatecznienia się decyzji stronie pozostają wyłącznie nadzwyczajne środki przewidziane w k.p.a. prowadzące do jej wzruszenia tj. wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji i zmiana decyzji. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż decyzja z dnia [...] lutego 2005 r. poddana została weryfikacji nie tylko na etapie postępowania odwoławczego, ale także na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego, w tym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Poddanie przedmiotowej decyzji kontroli sądów administracyjnych doprowadziło do stwierdzenia, iż decyzja ta jest prawidłowa i zgodna z prawem. Odnosząc się do zarzutu błędnego powołania się przez organ II instancji na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jako mającego zastosowanie do odwołań od decyzji , należy zauważyć, iż przepis ten ma zastosowanie również do zażaleń na postanowienia w związku z odesłaniem wynikającym z art. 144 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd nie doszukał się żadnego naruszenia prawa, uzasadniającego uchylenie zaskarżonego postanowienia bądź stwierdzenie jego nieważności, w związku z tym - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a – oddalił skargę.