II SA/Go 315/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2015r. na posiedzeniu niejawnym wniosku M.P., B.P.-K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M.P., B.P.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] stycznia 2015r. w przedmiocie ustalenia dla W. i E.Ł. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania oraz rozbudowie budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na usługę noclegową (pokoje noclegowe) przy ul. [...] na działce nr ewid. [...] wraz z zagospodarowaniem terenu na działkach nr ewid. [...]. Na powyższą decyzję organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosły M.P. oraz B.P.-K., zawierając jednocześnie w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wobec braku uzasadnienia złożonego wniosku, na podstawie zarządzenia Sędziego z dnia 15 czerwca 2015r. skarżące zostały wezwane do wykazania w terminie siedmiu dni, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki, pod rygorem rozpatrzenia wniosku w oparciu o okoliczności wynikające z akt sprawy. Wezwanie zostało doręczone M.P. oraz B.P.-K. dnia [...] czerwca 2015r. Skarżące w wyznaczonym terminie nie ustosunkowały się do wezwania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz 270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, jednakże po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Treść normatywna powyższego przepisu wskazuje, iż wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu może nastąpić wyłącznie w wyniku złożonego przez skarżącego wniosku oraz w granicach luzu decyzyjnego przyznanego sądowi przez ustawodawcę, wyznaczonego zakresem znaczeniowym przesłanek sformułowanych w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. zaistnieniem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Będące podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków są pojęciami nieostrymi, co wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich ogólnej normy i nadania im treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy. I tak, szkoda, o jakiej mowa w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a. to taka szkoda, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (zob. postanowienie NSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2004 r., o sygn. akt GZ 138/04, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Obowiązkiem strony, która wnosi o udzielenie jej ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, jest przedstawienie sądowi tez, twierdzeń oraz dokumentów, które uprawdopodobnią zasadność uwzględnienia wniosku. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. został bowiem tak skonstruowany, że ciężar wykazania, iż okoliczności w nim wskazane istotnie zaistniały, spoczywa na osobie wnioskującej o ochronę tymczasową. Wnioskodawca powinien zatem wykazać, że w sytuacji faktycznej, w jakiej się znajduje, wykonanie decyzji powodować będzie znaczną szkodę, bądź trudne do odwrócenia skutki (por. postanowienie NSA z dnia 4 października 2010 r., o sygn. akt II FZ 460/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest decyzja, którą Kolegium utrzymało w mocy decyzje Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2015r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Podkreślić należy, iż decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmian zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy ustala wprawdzie jakie może być przeznaczenie terenu objętego wnioskiem, lecz nie uprawnia inwestora do fizycznej zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Dopiero decyzja udzielająca pozwolenia na budowę uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych w wyniku, których dochodzi do określonego sposobu zagospodarowania terenu. W istocie decyzja o warunkach zabudowy jest rozstrzygnięciem, które nie podlega bezpośredniemu wykonaniu, co nie wyłącza jednakże – w oparciu o treść art. 61 § 3 p.p.s.a. – możliwości żądania jej wstrzymania (por. postanowienie NSA z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt II OZ 501/14). Zaznaczyć w tym miejscu należy, że skarżące wnosząc o wstrzymanie zaskarżonej decyzji nie wskazały żadnej okoliczności, która uzasadniałaby wniosek, iż wykonanie zaskarżonej decyzji rodzić może, po ich stronie (czy nawet generalnie) niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, bądź skutki trudne do odwrócenia. Wniosek stron nie zawiera żadnego uzasadnienia w tym zakresie. Także, pomimo wezwania Sądu, skarżące nie skorzystały z możliwości przedstawienia swojego stanowiska, godząc się na rozpatrzenie wniosku w oparciu o akta sprawy. Podkreślić trzeba, że udzielenie stronie postępowania sądowego ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., zależy od wystąpienia potencjalnego zagrożenia powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, jako następstwa wykonania zaskarżonej decyzji przed rozpoznaniem skargi przez sąd. Oznacza to, że strona skarżąca obowiązana jest wskazać takie okoliczności, które mogą uzasadniać przyjęcie, iż wykonanie określonej decyzji może spowodować takie następstwa. Od uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków zależy orzeczenie sądu. Brak wskazania we wniosku tych przyczyn uniemożliwia sądowi merytoryczną ocenę (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2004 r., sygn. akt FZ 65/04, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ma marginesie wskazać należy, iż także analiza akt – pod kątem zastosowania w sprawie art. 61 § 3 p.p.s.a. – w ocenie tutejszego Sądu prowadzi do wniosku, iż w sprawie nie zachodzą opisane wskazanym przepisem przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd uwzględnił, że decyzja o warunkach zabudowy jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę. Nie stanowi ona aktu, który dawałby podstawę inwestorowi do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym żadnych praw strony skarżącej w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych sutków, uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2008r., sygn. akt II OZ 606/08). Mając powyższe na uwadze, wobec braku przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. orzekł jak w sentencji.