II SA/Go 32/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S.N. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr XXXIII/270/09 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy postanawia: odrzucić skargę. Uchwałą nr XXXIII/270/09 z dnia [...] maja 2009 r. Rada Gminy, na podstawie przepisu art. 229 pkt 3 i art. 238 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), rozpatrzyła skargę S.N. na działalność Wójta Gminy. Zgodnie z § 1 ust. 1 powołanej uchwały, Rada Miasta nie uwzględniła wniesionej skargi S.N. na działalność Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie podjęcia decyzji na wycinkę drzew, uznając ją za bezzasadną. S.N. pismem z dnia [...] października 2009 r. wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa i unieważnienia uchwały nr XXXIII/270/09. Rada Gminy uchwałą z dnia [...] grudnia 2009 r. nr XXXVI/298/09 w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie uwzględniła wezwania strony. Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. S.N. wniosła skargę na uchwałę nr XXXIII/270/09 z dnia [...] maja 2009 r. Rady Miasta, wnosząc o jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności z jednoczesnym wskazaniem przez ten sąd, że pismo skarżącej z dnia [...] czerwca 2009 r. winno zostać rozpatrzone i wykorzystane przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody zgodnie z kompetencjami wynikającymi z ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. nr 92 poz. 880) wraz z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska, w tym Regionalnym Konserwatorem Przyrody zgodnie z kompetencjami zawartymi w ustawie z dnia 3 października 2008 r. (Dz. U. nr 199 poz. 1227) o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu skarżąca wyraziła niezadowolenie z przekazania przez Wojewodę jej pisma z dnia [...] czerwca 2009 r. Radzie Gminy, jako do organu właściwego. Podkreśliła okoliczności wystąpienia do Wojewody w w/w piśmie, a także swoje zaangażowanie w sprawy ochrony środowiska. Jednocześnie wyjaśniła, iż jej pismo z dnia [...] czerwca 2009 r. błędnie zostało potraktowane jako skarga na działalność Wójta Gminy. W konsekwencji wskazała, iż w związku z tym zwróciła się do Rady Gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie zdecydowała o wniesieniu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały. Odpowiadając na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie z powodu niedopuszczalności. Z ostrożności procesowej organ wniósł również o oddalenie skargi, w sytuacji nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi. Organ wskazał na ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych w przedmiocie skargi do sądu administracyjnego na zawiadomienie, o którym mowa w art. 238 § 1 k.p.a. Podniósł, iż uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są czynnością informacyjną o sposobie załatwienia skargi, mają charakter ostateczny i nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Odnosząc się merytorycznie do skargi organ wyjaśnił, iż z treści pisma z dnia [...] czerwca 2009 r. przekazanego przez Wojewodę do rozpatrzenia Radzie Gminy wynika, iż skarżąca poddaje w wątpliwość zasadność podjętych przez Wójta Gminy działań w zakresie wycinki drzew. Kwestionuje ona również prawidłowość działania wójta w zakresie dochowania wymogów określonych przez przepisy prawa. Okoliczność ta uzasadnia uznanie pisma z dnia [...] czerwca 2009 r. za skargę w rozumieniu art. 227 k.p.a., zatem – w ocenie Rady Gminy - słusznie organ nadzoru przekazał je według właściwości do rozpatrzenia radzie gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Na wstępie należy wskazać, iż badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza sprawdzenie, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Jednocześnie zauważyć należy, iż w przypadku odrzucenia skargi, jako niedopuszczalnej z jednej z przyczyn wymienionych w art. 58 § 1 p.p.s.a., Sąd nie jest uprawniony do merytorycznej oceny zasadności podniesionych w skardze zarzutów. Katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazany został w treści przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., a obejmuje on: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 6) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 7) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 8) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 9) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie przez stronę skarżącą aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, iż sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu. Zaskarżona uchwała Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr XXXIII/270/09 w przedmiocie rozpatrzenia wniesionej przez S.N. skargi na działalność Wójta Gminy, wydana została na podstawie art. 229 pkt 3 oraz art. 238 k.p.a. Uchwałą tą organ uznał wniesioną przez S.N. skargę na działalność Wójta Gminy za bezzasadną. Wyjaśnić zatem należy, iż postępowanie w sprawach skarg i wniosków zostało uregulowane w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego, którego rozdział 2, obejmujący przepisy art. 227 - 240 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm.), normuje postępowanie skargowe. W myśl art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Postępowanie to służy jedynie usprawnieniu działania administracji, eliminowaniu z niej zjawisk, takich jak nadmierna przewlekłość postępowania czy biurokratyzm. Postępowanie skargowe stanowi odrębny rodzaj postępowania, które zostaje uruchamiane, gdy skarga nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego, a także nie może stanowić podstawy wniesienia powództwa lub wniosku czy skargi zmierzających do wszczęcia postępowania sądowego. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 239 k.p.a. w przypadku gdy skarga, w wyniku jej rozpatrzenia, uznana została za bezzasadną i jej bezzasadność wykazano w odpowiedzi na skargę, a skarżący ponowił skargę bez wskazania nowych okoliczności - organ właściwy do jej rozpatrzenia może, w odpowiedzi na tę skargę, podtrzymać swoje poprzednie stanowisko. Na stanowisko organu wyrażone na podstawie w/w przepisów nie służy skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem, co oczywiste, decyzją administracyjną (art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) czy też postanowieniem wydanym w toku postępowania jurysdykcyjnego bądź egzekucyjnego (art. 3 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a.). Zaskarżona uchwała nr XXXIII/270/09 niewątpliwie nie jest decyzją ani postanowieniem, które to akty wymienione są w art. 3 §2 pkt 1-3 p.p.s.a. Sporny akt nie kwalifikuje się także do żadnej z kategorii określonych w pkt 4a-7, bowiem nie stanowi interpretacji przepisów prawa podatkowego (art. 3 §2 pkt 4a p.p.s.a.), a także nie jest to akt prawa miejscowego, wskazany w pkt 5, ponieważ nie jest to akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej. Sporny dokument nie spełnia także przesłanek, które pozwoliłyby zakwalifikować go do kolejnej grupy określonej w art. 3 §2 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ wspólną cechą wymienionych w nim aktów jest to, że podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej i przyjmują formę uchwały lub zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym zawierające regulaminy, wytyczne skierowane do podległych organów i innych jednostek, akty budżetowe, jak i o charakterze indywidualnym. Ostatecznie, zaskarżona uchwała nie kwalifikuje się także do aktów wymienionych w pkt 7, gdyż nie jest aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto podkreślić należy, iż nie jest także innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, t. II, Zakamycze 2005, s. 544-545). Tego typu akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30). Jednocześnie podkreśla się, iż zawiadomienie z art. 238 § 1 k.p.a. nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza o niezaskarżalności tego typu czynności. W orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, iż tryb "ogólnoskargowy" (art. 221 -240 k.p.a.) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r., III SA1636/97, LEX nr 37138; postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2000 r., III SAB 108/99, LEX nr 48017; postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2005 r., l SA/Rz 117/05). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99, opubl. ONSA 2001 r. nr 1 poz. 27, LEX nr 40203, postanowienie NSA z dnia 3 września 2009 r. I OSK 1064/09, postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2009 r. sygn. akt l OSK 802/09, postanowienie NSA z dnia 7 lipca 2009 r. sygn. akt l OSK 803/09, postanowienie NSA z 7 lipca 2009 r. sygn. akt l OSK 827.09). Jednocześnie w odniesieniu do uchwały rady gminy w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych wyjaśnić należy, iż można spotkać się z poglądem, zgodnie z którym uchwała rady gminy jako organu właściwego do oceny kwestionowanego postępowania organu wykonawczego gminy (art. 229 pkt 3 k.p.a.) jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok NSA z dnia 28.02.2002 r., II SA 2481/01, LEX nr 81766). Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela jednakże zdecydowanie stanowisko wyrażone w innym orzeczeniu NSA, w którym stwierdzono, iż organy jednostek samorządu terytorialnego podejmujące co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. "Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 kpa, nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów, tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia nie służyłaby" (postanowienie NSA z dnia 12.04.2001 r., l SA 2668/00, LEX nr 54426). Na marginesie należy podkreślić, iż w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. ugruntował się pogląd, zgodnie z którym niedopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy wydaną w przedmiocie rozpatrzenia skargi wniesionej w trybie art. 227 k.p.a. (vide: postanowienie z dnia z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Go 22/09, postanowienie z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Go 21/09, postanowienie z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Go 23/09, postanowienie z dnia 7 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Go 437/07, postanowienie z 30 listopada 2007 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 746/07, postanowienie z 7 grudnia 2007 r.). W świetle powyższych okoliczności należało uznać, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wobec czego w myśl art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała odrzuceniu.