II SA/Go 322/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2015 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2015r., Nr [...] Zarząd Województwa, działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U z 2013 r. poz. 596 ze zm.), art. 211 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) dalej u.f.p., art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku J.K. z dnia [...] listopada 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...] w sprawie zwrotu dofinansowania wynikającego z umowy o dofinansowanie Projektu nr [...] pn. "Wzrost konkurencyjności ZPU J.K. elementem wzrostu ekonomicznego regionu". Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan wynikający z akt administracyjnych sprawy: J.K., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Zakład Produkcyjno-Usługowy, w ramach działania 2.1 Regionalnego Programu Operacyjnego podpisał w dniu [...] września 2009 r. umowę o dofinansowanie projektu nr [...] pn. "Wzrost konkurencyjności ZPU J.K. elementem wzrostu ekonomicznego regionu". W wyniku przeprowadzonej kontroli na zakończenie projektu, Instytucja Zarządzająca RPO na podstawie weryfikacji zapisów w dzienniku budowy ustaliła, że pierwsze prace związane z budową stacji transformatorowej w ramach projektu zostały wykonane już [...] lutego 2009 r., a dalsze były kontynuowane do [...] marca 2009 r. W związku z powyższym Instytucja Zarządzająca RPO stwierdziła, że w zrealizowanym projekcie nie wystąpił efekt zachęty zdefiniowany w Rozporządzeniu Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Instytucja Zarządzająca RPO rozwiązała umowę o dofinansowanie projektu, natomiast pismem z dnia [...] października 2013 r. wezwała Stronę do zwrotu całości otrzymanego w ramach projektu dofinansowania wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków do dnia dokonania zwrotu w łącznej wysokości 674.398,26 zł, w tym: – 395.192,80 zł jako dofinansowanie wypłacone w formie refundacji, w tym: • 335.913,88 zł stanowiące kwotę dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego; • 59.278,92 zł stanowiące kwotę dofinansowania z Budżetu Państwa – 279.205,46 zł jako dofinansowanie wypłacone w formie zaliczki, w tym: • 237.324,64 zł stanowiące kwotę dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego; • 41.880,82 zł stanowiące kwotę dofinansowania z Budżetu Państwa W związku z niedokonaniem zwrotu dofinansowania, w dniu dnia [...] lipca 2014 r. Zarząd Województwa podjął uchwałę nr [...] o wszczęciu wobec J.K. postępowania w sprawie zwrotu dofinansowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...] Zarząd Województwa orzekł o zwrocie dofinansowania wynikającego z umowy z dnia [...] września 2009 r. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. J.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że wypowiedzenie umowy nastąpiło niezgodnie z jej zapisami, i negatywne skutki prawne nie powinny obciążać strony. W szczególności pełnomocnik podniósł, że inwestycje na żwirowni w [...] toczyły się na długo przed podpisaniem przedmiotowej umowy o dofinansowanie projektu i zakończyły na długo po jej finansowym zakończeniu. Strona najpierw starała się o uzyskanie dofinansowania całości projektu związanego z pracami na żwirowni. Jednakże pierwszy złożony w 2008 roku wniosek nie otrzymał dofinansowania. Mimo to została rozpoczęta inwestycja na żwirowni, albowiem terminy pozwoleń na budowę upływały, stąd niezbędne było wszczęcie choćby prac przygotowawczych. Strona podała, że inwestycja na żwirowni na początku roku 2009 już trwała, stąd składając w roku 2009 wniosek o dofinansowanie, nie objęto w nim całości realizowanej inwestycji (albowiem ta była w toku), tylko jej część - związaną z urządzeniami: stacją transformatorową (wykonywaną z gotowych urządzeń), przesiewacza, koparki, spycharki. Budowa stacji transformatorowej była częścią robót instalacyjno-elektrycznych polegających na doprowadzeniu linii elektrycznej wraz z oświetleniem, umożliwiające podłączenie maszyn i urządzeń w każdym miejscu kopalni oraz wykonywania prac kopalnianych także w porach wieczornych i nocnych. Powodowało to konieczność likwidacji kilku kolizji naziemnych, przeniesienia dotychczas biegnącej magistrali elektrycznej w inne miejsce i budowa dodatkowych rozdzielni elektrycznych. Stacja transformatorowa objęta dofinansowaniem przewidziana była jako stacja wykonana z gotowych urządzeń, złożonych na miejscu przez odpowiednich wykonawców. Prace te miały być wykonane w ciągu jednego dnia, gdyż tyle trwa złożenie gotowych elementów, na które składa się stacja transformatorowa. W innych częściach kopalni trwały jednocześnie prace polegające na prowadzeniu nowej magistrali elektrycznej oraz budowie dodatkowych rozdzielni elektrycznych, co nie było objęte umową o dofinansowanie. Zatem prace trwały w kilku miejscach żwirowni i nie były związane w ogóle z umową o dofinansowanie. Aby możliwe było kontynuowanie tych prac, konieczne było tymczasowe złożenie gotowych elementów trafostacji w celu dokonania odpowiednich pomiarów i kontynuowania dalszych prac. Jednakże sama budowa stacji nie została wówczas zakończona. Co więcej, czynności te zostały wykonane przez samego podwykonawcę bez osobnego zlecenia odwołującego. Firma wykonawcza we własnym zakresie wykonała część prac związanych z tymczasowym montażem gotowych elementów stacji transformatorowych w celu dokonania odpowiednich pomiarów przez E po to, by móc kontynuować prace w innych sektorach kopalni. Strona nie miała wiedzy o szczegółach wykonywania tych prac. Wiedzę tę powzięła dopiero po wynikach kontroli Urzędu Marszałkowskiego. Nie mniej stacja transformatorowa, według wiedzy strony, nie była wówczas wybudowana i gotowa do użytku. Pełnomocnik podkreślił, że aby podłączyć stację transformatorową, nie wystarczy dokonać montażu gotowych urządzeń, co jak podnoszono, zajmuje nie więcej niż jeden dzień. Należy wykonać szereg innych prac, w tym przede wszystkim wykonanie rozdzielni elektrycznej (szafek elektrycznych, szafy pomiarowej, linii kablowej), które są najważniejszym elementem całej stacji transformatorowej i stanowią podstawę do tego, by można było przyłączyć stację do sieci elektrycznej. Nie bez powodu bowiem samo przyłączenie stacji transformatorowej nastąpiło dopiero [...] lipca 2009 roku. Zawiadomienie o zakończeniu budowy zostało zgłoszone w dniu [...] października 2009 roku. Stosunek prawny łączący Beneficjenta z Wykonawcą - E S.c. był zatem znacznie szerszy niż wynikałoby to z samego faktu dofinansowania. Jednakże skutek w postaci wybudowania stacji, jej odbioru oraz zapłaty nastąpił w datach deklarowanych przez Beneficjenta. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem J.K. dokumentacja zebrana w sprawie przez Zespół Kontrolny Urzędu Marszałkowskiego jest poprawna i zawiera prawdziwe informacje. Jednakże nie może ona prowadzić do wniosku, iż zakończenie inwestycji nastąpiło w dacie wskazanej przez Marszałka Województwa i jego zespół kontrolny. Przeczą bowiem temu inne dowody, takie jak data przyłączenia do sieci, dokumentacja fotograficzna budowy, wyjaśnienia kierownika budowy oraz sposób realizacji całości inwestycji przez Wykonawcę - E, a także dokumentacja całości inwestycji w postaci faktur VAT. J.K. podniósł dodatkowo, że decyzja z dnia [...] listopada 2014 r. oparta jest na błędnej podstawie prawnej, albowiem jako podstawę prawną rozwiązania umowy wskazano § 17 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie, zgodnie z którym Instytucja Zarządzająca RPO może rozwiązać umowę z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia, jeżeli Beneficjent zaprzestał realizacji projektu lub realizuje go w sposób niezgodny z umową. Natomiast Instytucja Zarządzająca uzasadniając wypowiedzenie umowy o dofinansowanie nie podała informacji, czy Beneficjent zaprzestał realizacji Projektu, albowiem projekt został już w całości zrealizowany, a jego cele osiągnięte. Nie można zatem mówić, że Beneficjent realizuje umowę niezgodnie z jej postanowieniami, bo umowa została już zrealizowana. Wszelkie wnioski o płatność zostały złożone i rozliczone. Zakup maszyn i urządzeń został wykonany. Ta przesłanka miałaby zastosowanie, gdyby projekt jeszcze trwał i na etapie jego realizacji Instytucja Zarządzająca miałaby jakiekolwiek wątpliwości, co do przebiegu realizacji umowy. Skoro, pomimo składanych dokumentów, pisanych wyjaśnień - Urząd Marszałkowski nie miał żadnych zastrzeżeń i nie wskazywał jakoby umowa byłaby realizowana w sposób nieprawidłowy, to zważywszy na zakończenie projektu nie ma już podstawy prawnej do rozwiązania z tego powodu. Nawet, gdyby przyjąć, że umowa jest niewłaściwie realizowana, to w uzasadnieniu wskazano naruszenie jedynie § 2 ust. 7 umowy. Zgodnie z jego brzmieniem dofinansowaniu podlegają wydatki kwalifikowane, poniesione przez Beneficjenta, jeżeli zostały poniesione nie wcześniej niż w dniu [...] marca 2009 roku i nie później niż w dniu zakończenia finansowego projektu. Tego przepisu Beneficjent nie naruszył. Wszelkie wydatki poczynił bowiem po dniu [...] marca 2009 roku i przed zakończeniem finansowym projektu. Ponadto, w wypowiedzeniu umowy wskazano, że budowę stacji transformatorowej rozpoczęto i zakończono przed datą wskazaną w umowie. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. brak jest przesłanki zakończenia budowy. Skoro oświadczenie woli o rozwiązaniu umowy nie zostało cofnięte i to ono stanowi podstawę do wydania decyzji, to niezgodność ta powoduje bezprawność decyzji. Jeżeli przyjąć wniosek, że budowa stacji transformatorowej nastąpiła przed złożeniem wniosku, to zasadne mogłoby być zwrócenie dofinansowania w części odpowiadającej środkom przeznaczonym na jej budowę. J.K. podkreślił, że środki przyznane z EFRR to kwota 573.238,52 zł, a z budżetu państwa to kwota 101.159,75 zł i środki te nie dotyczyły jedynie budowy stacji transformatorowej, zaś kontrolujący praktycznie cały protokół zarówno ten, jak i poprzedni, poświęcili zagadnieniu budowy stacji transformatorowej. Podkreślono, że zakres inwestycji był znacznie szerszy, a wyniki kontroli potwierdziły, że pozostałe środki zostały wydane zgodnie z umową, przepisami prawa oraz kryteriami udzielania pomocy publicznej. Wszelkie cele dotacji zostały osiągnięte, a sposób wydatkowania był poprawny. Stąd niezrozumiałe jest, dlaczego Beneficjent powinien zwrócić całą dotację. Tym bardziej, że umowa również pozwala na konstatację, iż zwrocie winna podlegać jedynie część dotacji (§ 6 umowy). Jeżeli zatem przyjąć, iż wydatki na stację transformatorową zostały wydane niezgodnie z umową, to mogłyby zostać zwrócone, natomiast pozostałe środki, jako wykorzystane zgodnie z umową i przeznaczeniem, zwrócone być nie powinny. Wyżej przytoczony zapis również stanowi o zwrocie całości lub części środków i stanowiłby podstawę do zwrotu jedynie części dotacji. Na podobną możliwość wskazuje nie tylko umowa, ale także ekspertyza wykonana na zlecenie Urzędu Marszałkowskiego przez D dotycząca występowania efektu zachęty w projekcie. Z opinii wynika, że projekt obejmuje dwie odrębne nowe inwestycje w rozumieniu przepisów rozporządzenia Komisji nr 800/2008 oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 roku w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych, tj. inwestycję w instalację energetyczną oraz inwestycję w linię technologiczną. Każdy z tych obszarów inwestycyjnych z osobna spełnia definicję nowej inwestycji. Co prawda istnieją powiązania technologiczne, ale powiązania te nie są wystarczające do uznania, że oba zakresy inwestycyjne składają się na jedną niepodzielną nową inwestycję. Zatem nawet, jeżeli rozpoczęto inwestycję dotyczącą budowy stacji transformatorowej, to nie stoi na przeszkodzie udzielenie dotacji na linię technologiczną. Słusznie bowiem wskazuje ekspertyza, że projekt o dofinansowanie był jeden, ale w istocie dotyczył dwóch inwestycji: budowy stacji transformatorowej oraz linii technologicznej. Również z materiału dowodowego zebranego przez Prokuraturę Rejonową wynika, że przed [...] marca 2009 r. rozpoczęto wyłącznie prace przygotowawcze, o których poinformowano Urząd Marszałkowski otrzymując jednocześnie zgodę na ich kontynuację oraz wypłatę kolejnych transz dofinansowania. Decyzją z dnia [...] marca 2015r. Zarząd Województwa utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2014 r. o zwrocie dofinansowania przez J.K.. W obszernym uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., że w dniach [...] grudnia 2012r. przeprowadzono kontrolę na miejscu realizacji projektu pn. "Wzrost konkurencyjności ZPU J.K. elementem wzrostu ekonomicznego regionu" realizowanego przez J.K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Zakład Produkcyjno - Usługowy J.K.. Zakres kontroli obejmował m.in. weryfikację prawidłowości działań strony pod kątem wywołania tzw. efektu zachęty. Pojęcie to zdefiniowano w punkcie 28 preambuły Rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych). Podkreślono, że w przypadku jakiejkolwiek pomocy objętej ww. rozporządzeniem i przyznanej MŚP efekt zachęty występuje, jeżeli przed rozpoczęciem jakichkolwiek działań dotyczących realizacji projektu lub działań objętych pomocą małe łub średnie przedsiębiorstwo złożyło wniosek do państwa członkowskiego. W Załączniku do Wniosku stanowiącym Biznes Plan z [...] kwietnia 2009 r. w odniesieniu do wydatku na wykonanie stacji transformatorowej słupowej wraz z linią kablową wskazano, że "wykonawca wykona roboty instalacyjno-elektryczne polegające na doprowadzeniu linii elektrycznej wraz z oświetleniem, umożliwiające podłączenie maszyn i urządzeń w każdym miejscu kopalni oraz wykonywanie prac kopalnianych także w porach wieczornych i nocnych". Tymczasem w toku kontroli, na podstawie dokumentów stwierdzono, że roboty budowlane rozpoczęto już przed złożeniem wniosku aplikacyjnego do IZ RPO. Wykonawcą robót była firma E, wybrana [...] stycznia 2009 r. po przeprowadzeniu badania rynku. Zgodnie z zapisami Dziennika Budowy nr [...] wydanego [...] lutego 2009 r., prace rozpoczęto [...] lutego 2009 r. ("Dokonano wytyczenia geodezyjnego obiektu, przekazano plac budowy oraz przeszkolono pracowników w zakresie BHP") i zakończono [...] marca 2009 r. ("Zakończono roboty na obiekcie, Uporządkowano teren budowy. Zgłoszono obiekt do odbioru"). Protokół ze sprawdzenia obiektu budowlanego sporządzono [...] marca 2009 r. W związku z powyższym organ stwierdził, że rozpoczęcie prac związanych z realizacją nowej inwestycji w przypadku badanego projektu nastąpiło niezgodnie z § 12 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. 2007 r. Nr 193, poz. 1399 z późn. zm.), a efekt zachęty nie został wywołany. Ponadto w zawiadomieniu o terminie rozpoczęcia robót budowlanych z [...] lutego 2009 r. Beneficjent wskazał, że w dniu [...] lutego 2009 r. (przed dopuszczalnym terminem rozpoczęcia prac związanych z realizacją nowej inwestycji) zamierza rozpocząć roboty budowlane przy Budowie stacji transformatorowej słupowej 15/0,4kV wraz z liniami kablowymi SN-15kV i nN 0,4kV. Również w Informacji zawierającej dane w ogłoszeniu, o którym mowa w art. 42 ust 2 pkt 2 z [...] lutego 2009 r., przesłanej do PINB jako termin rozpoczęcia robót budowlanych wskazano [...] lutego 2009 r. (przed dopuszczalnym terminem rozpoczęcia prac związanych z realizacją nowej inwestycji). Wykonawca robót firma E S.C. zawiadomił E Sp. z o.o. o możliwości sprawdzenia technicznego stacji transformatorowej pismem z [...] marca 2009 r. (wpłynęło tego samego dnia). W piśmie jako proponowany termin sprawdzenia technicznego wskazano 16 marca 2009 r. (przed dopuszczalnym terminem rozpoczęcia prac związanych z realizacją nowej inwestycji). Z oświadczenia kierownika robót z dnia [...] marca 2009 r. (przed dopuszczalnym terminem rozpoczęcia prac związanych z realizacją nowej inwestycji) wynika z kolei, że budowa stacji transformatorowej słupowej 15/0,4kV została wykonana zgodnie z projektem wykonawczym oraz stwierdzono, że obiekt nadaje się do użytkowania. Na podstawie protokołu ze sprawdzenia obiektu budowlanego podpisanego [...] marca 2009 r. (przed dopuszczalnym terminem rozpoczęcia prac związanych z realizacją nowej inwestycji) Spółka E Sp. z o.o. w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. (znak: [...]) wyjaśniła, że prawidłowa nazwa protokołu to protokół sprawdzenia technicznego stacji transformatorowej. Protokół podpisany został nie tylko przez Beneficjenta i przedstawicieli wykonawcy, ale także przez przedstawicieli E Sp. z o.o. Do protokołu dołączono protokoły z pomiarów z [...] marca 2009 r. (przed dopuszczalnym terminem rozpoczęcia prac związanych z realizacją nowej inwestycji). Z kolei przesłana do Starostwa mapa powykonawcza była aktualna na dzień [...] marca 2009 r. (sporządzona przed dopuszczalnym terminem rozpoczęcia prac związanych z realizacją nowej inwestycji). Dokument przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geograficznej i Kartograficznej dnia [...] kwietnia 2009 r. Jako wynika z przesłanego do Starostwa operatu technicznego (KERG [...]) pomiar powykonawczy przyłącza elektroenergetycznego wykonany został [...] marca 2009 r. (przed dopuszczalnym terminem rozpoczęcia prac związanych z realizacją nowej inwestycji). Dokument ten przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geograficznej i Kartograficznej dnia [...] kwietnia 2009 r. Nadto z ekspertyzy sporządzonej w sprawie przez D dotyczącej występowania efektu zachęty w projekcie wynikało, że: 1) projekt obejmuje dwie odrębne nowe inwestycje w rozumieniu przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych, tj. inwestycję w instalację energetyczną oraz inwestycję w linię technologiczną. Każdy z tych "obszarów inwestycyjnych" z osobna spełnia definicję nowej inwestycji. Istnieją wprawdzie między nimi powiązania technologiczne (linia technologiczna wymaga zasilania energią elektryczną), ale powiązania te nie są wystarczające do uznania, że oba zakresy inwestycyjne składają się na jedną niepodzielną nową inwestycję; 2) rozpoczęcie realizacji projektu dofinansowanego środkami programu operacyjnego nie stoi na przeszkodzie w udzieleniu regionalnej pomocy inwestycyjnej na nową inwestycję objętą tym projektem, o ile sama nowa inwestycja nie została rozpoczęta przed złożeniem wniosku o dofinansowanie; 3) występowanie efektu zachęty, o którym mowa w aktach prawnych wskazanych w pkt 1, należy badać nie w odniesieniu do całego projektu, lecz w odniesieniu do poszczególnych nowych inwestycji objętych tym projektem; 4) w przypadku projektu efekt zachęty występuje w odniesieniu do nowej inwestycji polegającej na nabyciu linii technologicznej, natomiast nie występuje w odniesieniu do nowej inwestycji polegającej na budowie instalacji energetycznej; 5) w przypadku projektu stan faktyczny istniejący w chwili złożenia wniosku o udzielenie pomocy publicznej był inny, niż opisany w tym wniosku. Jednakże występowanie efektu zachęty należy badać w oparciu o stan faktyczny. Organ wskazał, że uznanie powyższych tez za zasadne bez dodatkowej analizy, skutkowałoby możliwością zmiany stanowiska IZ RPO w kwestii konieczności zwrotu pełnej kwoty dofinansowania, pozwalając na uznanie prawidłowości części inwestycji niedotyczącej wykonania prac budowlanych - zakupu maszyn. Jednakże szczegółowa analiza przeprowadzona przez organ, nie pozwoliła na zastosowanie takiego rozwiązania. Instytucja Zarządzająca RPO podkreśliła, że we wniosku aplikacyjnym złożonym w dniu 31 marca 2009 r. Strona wskazała, że "Wykonana w ramach projektu stacja transformatorowa oraz zakupiony sprzęt stanowi komplementarność w stosunku do siebie, jak również do możliwości wykonywania nowych produktów". Oznaczało to, że Strona planując realizację projektu, złożyła wniosek o dofinansowanie jednej inwestycji, która w takim kształcie została oceniona i uzyskała dofinansowanie. Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych, na podstawie którego Strona otrzymała dofinansowanie, stanowi, że pomoc może być udzielana beneficjentom na realizację nowych inwestycji lub tworzenie nowych miejsc pracy związanych z nową inwestycją Rozporządzenie to dotyczy pomocy, do której mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. Zgodnie z akapitem 28 preambuły do ww. rozporządzenia, aby mieć pewność, że pomoc jest niezbędna i zachęca do rozwoju dalszej działalności lub projektów, niniejsze rozporządzenie nie powinno mieć zastosowania do pomocy dla działalności, którą beneficjent mógłby prowadzić w istniejących warunkach rynkowych. W przypadku jakiejkolwiek pomocy objętej ww. rozporządzeniem i przyznanej MŚP należy przyjąć, że efekt zachęty występuje, jeżeli przed rozpoczęciem jakichkolwiek działań dotyczących realizacji projektu lub działań objętych pomocą małe lub średnie przedsiębiorstwo złożyło wniosek do państwa członkowskiego". Rozporządzenie odnosi się więc do pojęcia projektu lub działań objętych pomocą. Co prawda firma DGA w swojej opinii wywiodła, że pojęć "nowa inwestycja" oraz "projekt" nie należy utożsamiać, ale stwierdziła jednocześnie, że pojęcie “projekt" jest prawnie niedookreślone w tym sensie, że przepisy prawa nie precyzują wymagań, jakie dane przedsięwzięcie, czy zamierzenie musi spełniać, aby mogło być uznane za projekt i objęte dofinansowaniem, pozostawiając tę kwestię do uznania IZ oraz Komitetu Monitorującego". Z dokumentów konkursowych wynikało, że wniosek aplikacyjny miał opisywać projekt, stanowiący nową inwestycję. Z dokumentacji tej nie wynika, aby Instytucja Zarządzająca dopuszczała wówczas odmienną interpretację tych pojęć, tym bardziej nie zaistniały przesłanki do jej zmiany, już po przeprowadzeniu kontroli na zakończenie realizacji projektu. Zgodnie z ww. rozporządzeniem prace związane z realizacją nowej inwestycji w przypadku mikroprzedsiębiorców, małych lub średnich przedsiębiorców mogą się rozpocząć po złożeniu przez beneficjenta pomocy wniosku o dofinansowanie. W opinii D nie ma przeszkód prawnych, aby jeden projekt obejmował kilka odrębnych "nowych inwestycji", niemniej jednak zdaniem IZ RPO Beneficjent, składając wniosek aplikacyjny w ramach konkursu zamkniętego nr [...], opisywał jedną inwestycję i wnioskował o jej dofinansowanie, a zatajając informację o rozpoczęciu robót wpłynął na decyzję o przyznaniu środków - IZ RPO nie mogła rozważyć możliwości wyodrębnienia dwóch nowych inwestycji o ewentualności przyznania dofinansowania jednej z nich. Nawet gdyby uznać, że możliwe jest "rozdzielenie" projektu, wyodrębnienie dwóch inwestycji i przeprowadzenie analizy wystąpienia efektu zachęty dla każdej z nich osobno, zdaniem IZ RPO należy mieć na uwadze również etap realizacji przedsięwzięcia. Organ zauważył, że stwierdzona przez firmę D możliwość wyodrębnienia samodzielnych inwestycji w zakresie omawianego projektu nie wiązała się z uprawnieniem Instytucji Zarządzającej do ingerencji w kształt projektu założony przez Beneficjenta. Dokonanie takiego wyodrębnienia po zrealizowaniu projektu i po przeprowadzeniu kontroli wiązałoby się w ocenie IZ RPO z wyrażeniem zgody na nieprawidłowe działania Beneficjenta, który zobowiązał się do realizacji inwestycji w określonych we wniosku aplikacyjnym terminach. Projekt został oceniony w takim zakresie, w jakim określił go we wniosku aplikacyjnym Beneficjent i na taki jego zakres przyznane zostało dofinansowanie, a w umowie o przyznanie dofinansowania Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem. Pomimo tego, realizacja inwestycji rozpoczęła się wcześniej niż zadeklarował to w umowie Beneficjent. Niezgodna z umową realizacja przedsięwzięcia przez Beneficjenta nie może zobowiązywać Instytucji Zarządzającej do sztucznego podziału projektu, w celu minimalizacji konsekwencji finansowych, jakie się z tym wiążą. Sytuacja taka nie powinna również mieć miejsca ze względu na konieczność jednakowego traktowania Beneficjentów przez Instytucję Zarządzającą. Wskazanie przez J.K. właściwej daty rozpoczęcia realizacji inwestycji skutkowałoby nieprzyznaniem dofinansowania na realizację projektu. Dokonanie podziału projektu J.K., wyodrębnienie ewentualnie dwóch inwestycji przeprowadzenie analizy wystąpienia efektu zachęty dla każdej z nich osobno, już po przeprowadzeniu kontroli na zakończenie realizacji projektu, wiązałoby się z nierównym traktowaniem Beneficjentów i faworyzowaniem jednego z nich. Jednocześnie IZ RPO wyjaśniła, że w ramach RPO nie przewidywano występowania projektów, składających się z podprojektów, które mogłyby uzasadnić traktowanie zadań inwestycyjnych odrębnie. Dopiero po spełnieniu tych warunków (stosowna informacja zawarta w ogłoszeniu o konkursie, stosowne zapisy w umowie o dofinansowanie), obostrzenia związane z występowaniem pomocy publicznej należy stosować tylko do tych podprojektów (zadań inwestycyjnych), których pomoc ta dotyczy, a do pozostałych podprojektów stosuje się ogólne zasady obowiązujące w programie operacyjnym, dotyczy to w szczególności intensywności udzielanego dofinansowania - tak też (Pomoc publiczna w programach operacyjnych 2007-2013). Instytucja Zarządzająca RPO zauważyła, iż ewentualne wtedy wydzielenie części projektu powinno nastąpić w momencie aplikowania o środki finansowe, we wniosku aplikacyjnym, a nie po przeprowadzeniu kontroli na zakończenie realizacji inwestycji. Informacja o realizacji dwóch zadań inwestycyjnych powinna zostać zawarta przez Beneficjenta we wniosku aplikacyjnym, z zastrzeżeniem o wcześniejszym rozpoczęciu realizacji jednej z nich. Wówczas Instytucja Zarządzająca miałaby podstawy do rozpatrzenia wniosku i ewentualnego przyznania dofinansowania części projektu, która wywoływałaby efekt zachęty. Beneficjent jest zobowiązany do realizacji projektu zgodnie z prawem i umową o dofinansowanie. Powinnien również na etapie aplikowania o środki finansowe poinformować instytucję zarządzającą o wszelkich okolicznościach mogących mieć wpływ na przyznanie dofinansowania - w tym przypadku o wcześniejszym rozpoczęciu realizacji inwestycji. W momencie stwierdzenia nieprawidłowości na etapie kontroli na zakończenie realizacji projektu Instytucja Zarządzającą RPO nie może dokonywać zmian w zakresie projektu, akceptując tym samym nieprawidłowe działania Beneficjenta. W przedmiotowej sprawie Strona w trakcie realizacji projektu oraz rozliczania go składanymi wnioskami o płatność oświadczała, iż wydatki poniesione przed zadeklarowanym terminem rozpoczęcia realizacji projektu wiązały się z wystąpieniem prac przygotowawczych (uzyskanie niezbędnych pozwoleń, decyzji itp.), a roboty budowlane wykonywano od kwietnia 2009 r. Dopiero na etapie kontroli projektu, dysponując szerszą dokumentacją Instytucja Zarządzająca RPO stwierdziła, że wyjaśnienia wówczas przekazane nie są zgodne ze stanem faktycznym. Organ wskazał, że wbrew stanowisku zawartemu w piśmie J.K. z dnia [...] października 2009 r., przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie wykonano prace budowlane, które nie mogą być zaliczone do prac przygotowawczych. Prace dotyczące budowy stacji transformatorowej w żadnej mierze nie były wydatkiem na przygotowanie i opracowanie dokumentacji projektowej. Organ wskazał, że mając na uwadze fakt, iż środkami nienależnymi są środki udzielone bez podstawy prawnej, wypełniła się przesłanka, o której mowa w art. 211 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, z późn. zm.), bowiem zgodnie z § 12 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. 2007 r. Nr 193, poz. 1399 z późn. zm.) "prace związane z realizacją nowej inwestycji w przypadku mikroprzedsiębiorstw, małych lub średnich przedsiębiorców mogąsię rozpocząć po złożeniu przez beneficjenta pomocy wniosku, o którym mowa w § 11 ust. 14" a "przez rozpoczęcie prac związanych z realizacją nowej inwestycji należy rozumieć podjęcie prac budowlanych lub pierwszego prawnie wiążącego zobowiązania do zamówienia ruchomych środków trwałych, z wyłączeniem wydatków związanych z przygotowaniem i opracowaniem dokumentacji projektowej". Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Instytucja Zarządzająca RPO podkreśliła, że stwierdzona nieprawidłowość dotyczyła daty rozpoczęcia prac budowlanych, wcześniejszej niż została wskazana we wniosku aplikacyjnym. Nadto dla oceny tej sytuacji nie miał znaczenia fakt, że inne prace związane z rozbudową przedsiębiorstwa rozpoczęły się wcześniej i miały większy zasięg niż zakres dofinansowanego projektu. Nie miało również znaczenia to, czy prace te zakończyły się w październiku 2009 r. Pojęcie efektu zachęty wiąże się z datą rozpoczęcia prac budowlanych, która w analizowanym przypadku bez wątpienia była wcześniejsza niż data złożenia do Instytucji Zarządzającej wniosku o dofinansowanie. Organ opierając się na zebranej w sprawie dokumentacji, wskazał, że pierwsze prace związane z budową stacji transformatorowej w ramach projektu zostały wykonane już [...] lutego 2009 r. i były kontynuowane do dnia [...] marca 2009 r. Zgodnie z dokumentacją konkursową definicja prac przygotowawczych zawarta została w słowniku Uszczegółowienia RPO (str. 254 w wersji obowiązującej w dniu podpisania umowy o dofinansowanie) i wskazywała, iż są to "Prace polegające na przygotowaniu nowej inwestycji obejmujące analizy przygotowawcze (techniczne, finansowe, ekonomiczne), przygotowanie projektu budowlanego, złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, przygotowanie oceny oddziaływania na środowisko, dokumentacji architektonicznej i planowania zieleni, przygotowanie studiów wykonalności, biznes planu, dokumentacji przetargowej, usługi doradcze związane z przygotowaniem nowej inwestycji. Podjęcie prac przygotowawczych przed złożeniem wniosku o dofinansowanie projektu nie niweczy efektu zachęty". W dokumencie tym wskazano, że prace przygotowawcze to prace polegające na przygotowaniu nowej inwestycji, obejmujące analizy przygotowawcze (techniczne, finansowe, ekonomiczne), przygotowanie projektu budowlanego, złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, przygotowanie oceny oddziaływania na środowisko, dokumentacji architektonicznej i planowania zieleni, przygotowanie studiów wykonalności, biznes planu, dokumentacji przetargowej, usługi doradcze związane z przygotowaniem nowej inwestycji. Strona była więc w momencie aplikowania o dofinansowanie poinformowana o tym, jakie wydatki mogą wchodzić w zakres prac przygotowawczych. Odnosząc się do twierdzenia strony o braku wiedzy na temat wykonywanych prac przez Wykonawcę, IZ RPO wskazała na widniejący podpis J.K. na protokole ze sprawdzenia technicznego stacji transformatorowej z dnia [...] marca 2009 r. Ponadto, nawet jeżeli Strona nie posiadała wiedzy merytorycznej na temat prowadzonych prac budowlanych, pozostawiając dopilnowanie ich prawidłowości w gestii zatrudnionych specjalistów, to podpisując wniosek o przyznanie dofinansowania deklaruje jednocześnie zgodność z prawdą i ze stanem faktycznym zawartych w nim informacji, wówczas to Strona ponosi konsekwencje wynikające z ewentualnych błędów i rozbieżności. Również zarzut dotyczący błędów w ustaleniach prawnych w decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. jest niezasadny. Zgodnie z § 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie Beneficjent zobowiązuje się do realizacji Projektu zgodnie z Wnioskiem oraz w oparciu o harmonogram rzeczowo-finansowy, opracowany na podstawie Wniosku i uzgodniony z Instytucją Zarządzającą RPO przed podpisaniem niniejszej Umowy". W umowie i wniosku aplikacyjnym zadeklarowany termin rozpoczęcia realizacji projektu określono na [...] kwietnia 2009 r., który został zaakceptowany przez Instytucję Zarządzającą RPO. Biorąc zatem pod uwagę fakt, że realizację inwestycji rozpoczęto wcześniej, przesłanka dotycząca realizacji umowy niezgodnie z jej postanowieniami istniała przez cały okres realizacji projektu. Całość dofinansowania została więc pobrana w sposób nienależny, co wiąże się z koniecznością ich zwrotu. W umowie o przyznanie dofinansowania Strona zobowiązała się do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu. Pomimo tego, realizacja inwestycji rozpoczęła się wcześniej niż to Strona zadeklarowała w powyższych dokumentach. Nadto Strona składając wniosek aplikacyjny w ramach konkursu zamkniętego nr [...] opisywała jedną inwestycję i wnioskowała o jej dofinansowanie, a zatajając informację o rozpoczęciu robót wpłynęła na decyzję o przyznaniu środków, zatem IZ RPO nie mogła rozważyć możliwości wyodrębnienia dwóch nowych inwestycji i ewentualności przyznania dofinansowania jednej z nich. Niezgodna z umową realizacja przedsięwzięcia przez Stronę nie może zobowiązywać Instytucji Zarządzającej RPO do sztucznego podziału projektu, w celu minimalizacji konsekwencji finansowych, jakie się wiążą z wykrytą nieprawidłowością. We wniosku aplikacyjnym wskazano, że zakres rzeczowy inwestycji obejmuje budowę stacji transformatorowej i zakup maszyn. "Wykonana w ramach projektu stacja transformatorowa oraz zakupiony sprzęt stanowi komplementarność w stosunku do siebie, jak również do możliwości wykonywania nowych produktów". Oznacza to, że Beneficjent planując realizację projektu, złożył wniosek o dofinansowanie jednej inwestycji, która w takim kształcie została oceniona i uzyskała dofinansowanie. Ponadto zgodnie z treścią § 2 ust. 7 umowy dofinansowaniu podlegają wydatki kwalifikowane poniesione przez Beneficjenta, jeżeli zostały poniesione nie wcześniej niż w dniu 31 marca 2009 roku i nie później niż w dniu zakończenia finansowego projektu. Tego przepisu Beneficjent nie naruszył. Wszelkie wydatki poczyniono bowiem po dniu 31 marca 2009 roku i przed zakończeniem finansowym projektu. J.K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podkreślił, że nie naruszył zapisu umowy, ponieważ wydatki poczyniono po dniu 31 marca 2009 roku. Strona nie odniosła się jednak do tego, że wspomniany zapis umowy dotyczy wydatków kwalifikowanych. Zgodnie z Wytycznymi Instytucji Zarządzającej RPO w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 wydatek może zostać uznany za kwalifikowalny, m.in. jeżeli jest dokonany zgodnie z umową o dofinansowanie projektu i jest dokonany zgodnie z obowiązującym prawem wspólnotowym, krajowym oraz dokumentami programowymi. Ponieważ wcześniejsze rozpoczęcie realizacji inwestycji powodowało, iż nie wystąpił efekt zachęty, należy stwierdzić, że cały projekt został zrealizowany niezgodnie z zapisami umowy, nie spełniając jednocześnie dyspozycji punktu 28 preambuły Rozporzadzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. Odnosząc się do zarzutu niezgodności pomiędzy oświadczeniem o wypowiedzeniu umowy a uzasadnieniem decyzji z dnia [...] listopada 2014 r., Instytucja Zarządzająca RPO wyjaśniła, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie zapisów art. 211 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, a nie w związku z rozwiązaniem umowy o dofinansowanie przedmiotowego projektu. Nadto okoliczności stanowiące podstawę postępowania w sprawie o zwrot środków mogą stać się również podstawą rozwiązania umowy o dofinansowanie, ale podejmowane przez instytucję zarządzającą wskutek stwierdzenia tych okoliczności, czynności na obu wskazanych obszarach (administracyjnoprawnym i cywilnoprawnym), nie pozostają w żadnej zależności ani relacji. Zatem okoliczności związane z rozwiązaniem umowy nie mają prawnego znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji w sprawie zwrotu dofinansowania. Jednocześnie IZ RPO podkreśliła, że niespełnienie efektu zachęty wiąże się ze zbyt wczesnym rozpoczęciem realizacji współfinansowanej inwestycji i na to jest podstawa dochodzenia przez instytucję Zarządzającą zwrotu środków na podstawie decyzji administracyjnej, Wskazanie daty zakończenia prac budowlanych ma charakter informacyjny - potwierdza fakt zbyt wczesnego rozpoczęcia robót, jednak nie ma wpływu na stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości (niezależnie od terminu zakończenia prac nieprawidłowość pojawiła się w momencie ich zbyt szybkiego rozpoczęcia). Zdaniem organu odwoławczego zgromadzona dokumentacja i wnioski zawarte w decyzji organu I instancji świadczą o rozpatrzeniu wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. Odmienna ocena stanu prawnego, do jakiej ma prawo Strona, nie świadczy o nierzetelności IZ RPO ani o braku podstawy do rozwiązania umowy o dofinansowanie i dochodzenia zwrotu środków. Na powyższą decyzję J.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W obszernym uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację podniesioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, akcentując jednocześnie, że podjęcie prac przygotowawczych przed złożeniem wniosku o dofinansowanie projektu nie niweczy efektu zachęty. Na stronie 254 dokumentacji konkursowej wskazano, że prace przygotowawcze to (techniczne, finansowe, ekonomiczne), przygotowanie projektu budowlanego, złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, przygotowanie oceny oddziaływania na środowisko, dokumentacji architektonicznej i planowania zielenie, przygotowanie studiów wykonalności, biznes planu, dokumentacji przetargowej, usługi doradcze związane z przygotowaniem nowej inwestycji. Ponadto strona skarżąca podkreśliła, że ze sporządzonej na zlecenie Urzędu Marszałkowskiego przez firmę D opinii wynika jednoznacznie, że projekt o dofinansowanie był jeden, ale w istocie dotyczył dwóch inwestycji: budowy stacji transformatorowej i linii technologicznej. Obie inwestycje są oczywiście wobec siebie komplementarne, ale przesłanka komplementarności nie stanowi przeszkody do uznania ich za dwie odrębne inwestycje. Nie byłoby bowiem rozsądne składanie wniosku o dofinansowanie w ramach jednego projektu na dwie zupełnie nie powiązane ze sobą inwestycje. Wniosek o dofinansowanie spełnia wymogi wskazane przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju albowiem wyraźnie stanowi o dwóch inwestycjach w zakresie jednego projektu (zakup maszyn oraz linia technologiczna). Obie inwestycje również były realizowane jedna po drugiej: najpierw budowa stacji, a potem maszyn i urządzeń. Zdaniem skarżącego odmowa przez organ kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia za osobne inwestycje nie znajduje uzasadnienia prawnego. Instytucja Zarządzająca RPO powinna wnikliwie przeanalizować stan faktyczny konkretnego beneficjenta i stwierdzić, czy zachodzi możliwość rzeczywistego wyodrębnienia dwóch inwestycji. Bez analizy indywidualnej konkretnej sprawy, w ten sposób rozstrzygając wszystkie sprawy związane z dotacjami unijnymi, Instytucja Zarządzająca RPO narusza w sposób oczywisty art. 7 oraz 8 kpa. Każda sprawa jest indywidualna. Nie wiadomo, jak swoje projekty nazwali inni beneficjenci, ile inwestycji wyodrębnili w ramach jednego projektu, czy w ich sprawach możliwa jest inna kwalifikacja prawna danego stanu faktycznego. Nie trzeba przy tym, na co wskazuje Instytucja Zarządzająca RPO, ingerować w kształt projektu złożony przez Beneficjenta. Należy właściwie ocenić jego zawartość merytoryczną i dokonać kwalifikacji prawnej. W przedmiotowej sprawie jedna inwestycja mogłaby istnieć bez drugiej - są to dwie niezależne od siebie stany faktyczne. W ramach jednego przedsięwzięcia realizowano jeszcze szereg innych inwestycji nie powiązanych ze sobą: usunięcie kolizji energetycznych, budowa dróg dojazdowych - etc. Na każde z tych prac uzyskiwano odrębne pozwolenia oraz wykonywano odrębne projekty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności przyjdzie wskazać na - stanowiący podstawę orzekania w sprawie przez organ administracyjny - przepis art. 211 ust. 1 ust. pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (DZ.U. z 2005 r. Nr 249 poz. 2104), w myśl którego w przypadku gdy środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, 3a i 4, a także środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, o których mowa w art. 202, są pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 4. Przepisy art. 145 ust. 2-5 stosuje się odpowiednio. Środkami nienależnymi są środki udzielone bez podstawy prawnej (por. Ludmiła Lipiec, Komentarz do art. 211 ustawy o finansach publicznych, Lex). Trzeba zaznaczyć, że postępowanie w przedmiocie zwrotu dotacji udzielonej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego ma specyficzny charakter. Zazębiają się tu bowiem elementy cywilnoprawne z elementami stosunku administracyjnego. Zasady dofinansowania projektu regulowane są w formie umowy, która określa m.in. zasady zwrotu otrzymanych środków z tytułu nieprawidłowego ich wykorzystania. Jednocześnie przepisy ustawy o finansach publicznych stanowią, że o kwocie przypadającej do zwrotu i terminie, od którego nalicza się odsetki, orzeka instytucja zarządzająca, albo instytucja pośrednicząca w drodze decyzji (art. 211 ust. 4 tej ustawy). Jest to więc postępowanie administracyjne, które powinno być poprzedzone zawiadomieniem o jego wszczęciu. Od momentu wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu dofinansowania podlega ono regułom procesu administracyjnego. Odnosząc się do argumentacji skargi podnieść również należy, że warunkiem wydania decyzji o zwrocie dofinansowania nie jest uprzednie rozwiązanie umowy o dofinansowanie. Nie można wykluczyć sytuacji, w której zaistnienie przesłanek uzasadniających wydanie decyzji na podstawie art. 211 ust. 4 u.f.p. z 2005 r. będzie jednocześnie stanowiło podstawę do rozwiązania umowy. W takim przypadku okoliczności związane z rozwiązaniem umowy nie będą miały prawnego znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek uzasadniających wydanie wspomnianej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn.. akt II GSK 732/11, Lex nr 1216705). W analizowanej sprawie zwrot udzielonego ZPU J.K. dofinansowania orzeczony został ze względu na niewypełnienie tzw. efektu zachęty. W ocenie organu już w dacie udzielenia skarżącemu środków na dofinansowanie projektu nie spełniał on wszystkich wymaganych przepisami prawa warunków kwalifikujących do przyznania środków, gdyż nie wypełniał efektu zachęty, która to okoliczność ujawniona została w wyniku przeprowadzenia kontroli powykonawczej. O powyższym warunku (efekcie zachęty) jest mowa w art. 8 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r., zgodnie z którym uznaje się, że pomoc przyznana MŚP i objęta niniejszym rozporządzeniem wywołuje efekt zachęty, jeśli beneficjent przed rozpoczęciem prac nad projektem lub działaniem złożył do danego państwa członkowskiego wniosek o przyznanie pomocy. Warunek w postaci efektu zachęty wynika również z treści preambuły do powyżej wskazanego Rozporządzenia, gdzie w akapicie 28 zd. drugie jest mowa, o tym że: "w przypadku jakiejkolwiek pomocy objętej niniejszym rozporządzeniem i przyznanej MŚP należy przyjąć, że efekt zachęty występuje, jeżeli przed rozpoczęciem jakichkolwiek działań dotyczących realizacji projektu lub działań objętych pomocą małe lub średnie przedsiębiorstwo złożyło wniosek do państwa członkowskiego". Zasadnym w tym miejscu jest również wskazanie na przepis art. 3 ust. 1 powyższego Rozporządzenia, w myśl którego programy pomocy spełniające wszystkie warunki przewidziane w rozdziale I oraz w odpowiednich przepisach rozdziału II niniejszego rozporządzenia są zgodne z wspólnym rynkiem w rozumieniu art. 87 ust. 3 Traktatu WE i wyłączone z wymogu zgłoszenia, o którym mowa w art. 88 ust. 3 Traktatu WE, o ile każda pomoc indywidualna przyznana w ramach takiego programu spełnia wszystkie warunki niniejszego rozporządzenia, a program zawiera wyraźne odesłanie do niniejszego rozporządzenia przez zamieszczenie jego tytułu i danych dotyczących publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. W myśl art. 45 zd. trzecie Rozporządzenia, wiąże ono w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Wymóg spełnienia przez projekt aplikujący o dofinansowanie efektu zachęty znalazł bezpośrednie odzwierciedlenie w prawie krajowym. Zgodnie z treścią § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 11 pażdziernika 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (DZ.U. z 2007 r. Nr 193 poz. 1399) prace związane z realizacją nowej inwestycji w przypadku mikroprzedsiębiorców, małych lub średnich przedsiębiorców mogą się rozpocząć po złożeniu przez beneficjenta pomocy wniosku, o którym mowa w § 11 ust. 1. W ust. 3 § 12 określono najważniejszą kwestię pojawiającą się w odniesieniu do efektu zachęty, czyli cezurę czasową. W przepisie zawarto regulację, w myśl której przez rozpoczęcie prac związanych z realizacją nowej inwestycji należy rozumieć podjęcie prac budowlanych lub pierwszego prawnie wiążącego zobowiązania do zamówienia ruchomych środków trwałych, z wyłączeniem wydatków związanych z przygotowaniem i opracowaniem dokumentacji projektowej. We wniosku aplikacyjnym złożonym w dniu 31 marca 2009 r. skarżący wskazał, że ubiega się o dofinansowanie inwestycji w postaci budowy stacji transformatorowej oraz zakupu sprzętu. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że budowa stacji transformatorowej przeprowadzona została przed datą złożenia wniosku. Konstatacja ta wynika wprost z zapisów zawartych w Dzienniku budowy, zawiadomienia przedsiębiorcy o terminie rozpoczęcia i zakończenia robót, treści map geodezyjnych, protokołu sprawdzenia obiektu noszącego datę 19 marca 2009 r. Twierdzenia strony zmierzające do podważenia powyższych ustaleń, nie mają oparcia w materiale dowodowym, który jest logiczny, spójny i niepozostawiający żadnych wątpliwości w tym zakresie. Odnosząc się do pozostałej argumentacji strony skarżącej, należy podnieść, że to beneficjent przyznanych środków odpowiedzialny jest za realizację określonego we wniosku przedsięwzięcia, a ewentualne uchybienia ze strony wykonawcy inwestycji nie zwalniają go z odpowiedzialności przed instytucją zarządzającą regionalnym programem operacyjnym. Zgodnie z art. 26 ust.1 pkt 14 i 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (DZ.U. z 2009 r. Nr 84 poz. 712 ze zm.) do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów i odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, stanowisko w myśl którego przedmiotowy projekt nie wypełnił efektu zachęty ma oparcie w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Istotą problemu w rozpatrywanej sprawie była natomiast kwestia, czy - w świetle obowiązujących przepisów oraz na tle stanu faktycznego danej sprawy - poszczególne zamierzenia inwestycyjne ujęte we wniosku aplikacyjnym, czyli budowa stacji transformatorowej oraz zakup sprzętu, można traktować jako inwestycje podlegające odrębnej ocenie, w kontekście art. 8 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) 800/2008. Odpowiedź pozytywna oznaczałaby przyjęcie, że efekt zachęty nie został spełniony jedynie do inwestycji polegającej na budowie stacji transformatorowej, natomiast co do inwestycji polegającej na zakupie sprzętu – brak jest podstaw do sformułowania takiego zarzutu. Konsekwencją takiego rozumowania byłoby przyjęcie, że niespełnienie efektu zachęty winno skutkować orzeczeniem o zwrocie dofinansowania jedynie w części obejmującej budowę stacji transformatorowej. Dla rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia, w ocenie Sądu, należało ponownie sięgnąć do pojęcia efektu zachęty ujętego w przytoczonych powyżej przepisach Rozporządzenia Komisji (WE) 800/2008 i Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 11 pażdziernika 2007 r., albowiem niespełnienie tego warunku było przesłanką orzeczenia o zwrocie dofinansowania w danej sprawie. Trzeba zwrócić uwagę, że w Rozporządzeniu Komisji 800/2008, efekt zachęty konsekwentnie jest odnoszony do projektu lub działania. O tym co jest projektem decyduje wnioskodawca, który określa go we wniosku aplikacyjnym, przedstawiając warunki, formy i terminy realizacji. Tak określony projekt podlega następnie ocenie – jako całość – Instytucji Zarządzającej. Ocena przeprowadzana jest z kolei według kryteriów i zasad ustalanych dla danego programu operacyjnego. Stawiając wymóg zachęty przepisy unijne nie wiążą go z poszczególnymi inwestycjami objętymi jednym projektem, lecz traktują dane przedsięwzięcie jako całość, jako projekt ujęty we wniosku aplikacyjnym. Nie można wykluczyć sytuacji, gdy dla realizacji danego projektu konieczne jest przeprowadzenie kilku inwestycji, jednak efekt zachęty dotyczy projektu jako całości. Wykładnia gramatyczna wskazanych powyżej przepisów, w ocenie Sądu, nie pozwala na takie ich rozumienie, które pozwalałoby na "dzielenie" poszczególnych inwestycji objętych danym projektem, a następnie ich odrębną ocenę pod względem spełnienia efektu zachęty. Również wykładnia systemowa przeczy takiej możliwości. Pomoc publiczna jest świadczeniem udzielanym w określonym celu, na warunkach które przedsiębiorca jest obowiązany spełnić, by zachowane zostały traktatowe zasady równości i proporcjonalności. Jest to bowiem zakłócenie funkcjonowania ogólnych reguł działania praw rynku na niekorzyść innych podmiotów, które pomocy takiej nie otrzymują. Dlatego taka pomoc jest wyjątkiem, a jej przesłanki i warunki muszą być w całej wspólnocie jednolicie ustalane i przestrzegane. Tej jednolitości służy nie tylko ich określenie w akcie prawa wspólnotowego o najsilniejszym skutku bo bezpośrednio wiążącym kraje członkowskie (rozporządzenie), lecz również surowa odpowiedzialność tych krajów, a więc i instytucji zarządzającej za jego naruszenie. Na marginesie niniejszej sprawy jedynie należy zauważyć, że sam wnioskodawca obydwa przedsięwzięcia określił jako ze sobą powiązane. W Wytycznych Instytucji Zarządzającej RPO w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego programu Operacyjnego na lata 2007– 2013, pojęcie "projekt" zdefiniowane zostało jako przedsięwzięcie realizowane w ramach programu operacyjnego na podstawie umowy/decyzji o dofinansowanie, zawieranej pomiędzy Beneficjentem a Instytucją Zarządzającą, Instytucją lub Instytucją Wdrażającą. Warto również zwrócić uwagę na treść Wytycznych Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym dotyczących monitorowania realizacji projektów (Zielona Góra, listopad 2008), w których określono m.in., że przez projekt (operację) należy rozumieć przedsięwzięcie realizowane w ramach Działania, będące przedmiotem umowy lub porozumienia o dofinansowanie projektu między Beneficjentem a Instytucją Zarządzającą, natomiast wniosek o dofinansowanie to dokument sporządzany według wzoru określonego przez Instytucję Zarządzającą, składany do Instytucji Zarządzającej RPO/Instytucji Pośredniczącej II stopnia, opisujący przewidziane do realizacji elementy projektu. Powyższe wskazuje, że przepisy regulujące programy operacyjne traktują przedsięwzięcie (projekt) opisane we wniosku o dofinansowanie jako całość, składającą się niekiedy z poszczególnych elementów. Programy operacyjne mają charakter generalny i są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów. Toteż, co do zasady, jako żródło prawa, aczkolwiek nie powszechnie obowiązujące, system realizacji programu wiąże podmiot, który na jego podstawie zgłosił wniosek o dofinansowanie projektu, a także wiąże organy działające na jego podstawie. Na walor prawny tych przepisów wskazuje również przepis art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poddający właściwości sądu administracyjnego kontrolę rozstrzygnięć zapadłych w tych sprawach (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r. sygn. II GSK 817/11, Lex nr 992441). Również pozostałe zarzuty skargi nie mogły wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Podnosząc zarzut wprowadzenia w błąd przez pracownika organu co do okoliczności sprawy (rozpoczęcia robót budowalnych) skarżący nie wskazał dowodów na jego poparcie, jak również nie wykazał wpływu zarzucanej nieprawidłowości na rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270), skarga została oddalona.