II SA/Go 323/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Mirosław Trzecki Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr XVI/90/04 w przedmiocie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej I. stwierdza nieważność § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie wskazanym w punkcie I. W dniu 30 czerwca 2004 roku Rada Miejska, działając na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, podjęła uchwałę nr XVI/90/04 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. W § 3 ust. 3 tej uchwały ustalono, iż za niepełny rok kalendarzowy umieszczenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy takiego umieszczenia. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 oraz art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 roku o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2008r., nr 7 poz. 39 ze zm.) Prokurator Rejonowy złożył skargę na powyższą uchwałę. Zarzucił jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 roku nr 19 poz. 115 ze zm.) poprzez ustalenie w § 3 ust. 3, iż za niepełny rok kalendarzowy umieszczenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy takiego umieszczenia, podczas gdy faktycznie przepis ww. ustawy przewiduje, iż w przypadku tego rodzaju zajęcia pasa drogowego opłata winna być obliczana proporcjonalnie do liczby dni, przez okres których trwało takie zajęcie. Z tej racji na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2004 roku nr XVI/90/04 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, w części co do jej § 3 ust. 3. W ocenie Prokuratora treść wskazanych norm prawa miejscowego w sposób istotny narusza prawo stojąc w sprzeczności z przepisem art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 roku Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) gminie przysługuje, na podstawie upoważnień ustawowych, prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze. Upoważnienie ustawowe do ustanowienia aktu prawa miejscowego ustalającego opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, zawarto w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Uchwała wydana na podstawie takiej delegacji ustawowej oraz na podstawie z art. 40 ust. 1 o samorządzie gminnym ma charakter aktu prawa miejscowego, gdyż tworzy prawa i obowiązki o charakterze ogólnym, a jej adresatami jest nieokreślona liczba osób. Prokurator zwrócił uwagę, że stosownie do treści art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (§ 1 pkt 2 kwestionowanej uchwały) ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Według stanowiska prokuratora za umieszczenie urządzenia infrastruktury w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy aniżeli jeden rok, opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni takiego umieszczenia. Prokurator odwołał się do tego, że zgodnie z ustalonym Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej systemem źródeł prawa obowiązujących w krajowym porządku prawnym, akty prawa miejscowego są źródłami prawa obowiązującymi na terenie właściwości miejscowej organów, które je ustanowiły. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP między innymi organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, zaś zasady i tryb ich wydawania określa ustawa. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym gminie, na podstawie upoważnień ustawowych, przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze. W konsekwencji tego, zdaniem Prokuratora skoro zatem akty prawa miejscowego mogą być ustanawiane jedynie na podstawie delegacji ustawowych zajmują one w hierarchii źródeł prawa pozycję podrzędną w stosunku do ustaw, przez co nie mogą w sposób odmienny od aktów nadrzędnych regulować kwestii, które już ustawie zostały uregulowane w sposób wyczerpujący. W kwestionowanej uchwale Rady Miejskiej (§ 3 ust. 3), wbrew postanowieniom ustawy, zastrzeżono, że jeżeli zajęcie pasa drogi na cele związane z umieszczeniem w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego trwa przez okres krótszy aniżeli jeden rok, opłatę za zajęcie pasa drogowego oblicza się proporcjonalnie do liczby miesięcy takiego umieszczenia. Wskazuje to zatem, iż uchwałodawca nie przewidział możliwości obliczania opłaty proporcjonalnie do liczby dni takiego umieszczenia, przesądzając tym samym o tym, że w przypadku gdyby zajęcie pasa trwało przez okres krótszy aniżeli jeden miesiąc, zajmujący pas drogowy i tak zobowiązany byłby do pokrycia opłaty wyliczonej jak za miesiąc pełny. W skardze odwołano się do tego, że wobec jasnych i bezpośrednich przepisów ustawy o drogach publicznych, które reguluj ą kwestię sposobu naliczania opłat za zajęcie pasa m.in. drogi gminnej na cel związany z umieszczeniem w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, które nie są związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, jako iloczyn liczby dni tego zajęcia oraz liczby metrów kwadratowych zajętego pasa i stawki za 1 m2, ustalenie przez Rade Miejską, iż opłatę tą ustala się proporcjonalnie do liczby miesięcy, w czasie których trwało to umieszczenie, w sposób istotny narusza prawo. Kierując się powyższymi uchwały i stanem obowiązującego prawa Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w zakresie wskazanym w skardze. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska, na podstawie przepisu art. 54 § 2 ustawy z 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153. poz. 1270 z późniejszymi zmianami wniosła o częściowe oddalenie skargi. W Uzasadnieniu swojego stanowiska odwołała się do tego, że Prokurator Rejonowy wnosząc o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały, powołując się na sprzeczność z bezwzględnie obowiązującym przepisem art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21.03.1985 r., podał jego treść w brzemieniu obowiązującym od 4.10.2005 r. Z powyższych wiec względów, zdaniem Rady, brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności uchwały w okresie do dnia wejścia w życie przepisu art. 40 ust. 5 ustawy o drogach tj. do dnia 4.10.2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Prokurator Rejonowy wniósł skargę z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), zezwalający prokuratorowi m.in. na wystąpienie do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności niezgodnej z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego. Dodatkowo prokuratora nie dotyczy wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, co wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych, rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zezwolenie to dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym, 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 3 ww. ustawy, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Kwestię sposobu obliczania przedmiotowej opłaty regulują kolejne ustępy art. 40 ustawy o drogach publicznych. I tak przykładowo zgodnie z art. 40 ust. 4 cyt. ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Natomiast w myśl art. 4.omawianej ustawy, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Do ustalenia wysokości stawek 1 m2 ustawodawca upoważnił odpowiednio Ministra właściwego do spraw transportu (dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad) oraz organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (dla dróg, których zarządcą są te jednostki samorządu terytorialnego) – art. 40 ust. 7 i 8. W tak ukształtowanych przepisach, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały upoważnione ustawowo jedynie do ustalenia jednego ze składników iloczynu stanowiącego opłatę za zajęcie pasa drogowego – wysokości stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Należy zaznaczyć, że o ile przepis art. 40 ust. 7 i 8 ustawy o drogach publicznych daje upoważnienie ustawowe do wydania uchwały w omawianym przedmiocie, to w art. 40 ust. 9 ww. ustawy zostały enumeratywnie wyliczone kryteria, które winien uwzględnić organ przy jej uchwalaniu, tj.: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni, 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego, 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2004 r. stanowił przepis art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty o której mowa w ust. 5 nie może przekroczyć 200 zł. Przepis ten od daty podjęcia przedmiotowej uchwały nie uległ zmianie. W rozpoznawanej sprawie skarżący Prokurator zakwestionował jako niezgodne z prawem jedynie § 3 ust. 3 oraz § 3 ust. 2 , ust. 3 i ust. 4 oraz § 6 zaskarżonej uchwały w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Należy zaznaczyć, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. W ocenie sądu zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium. Uregulowania uchwały odnoszą się bowiem do każdej osoby zajmującej pas drogowy dróg gminnych, dla których zarządcą jest Miasto. Okolicznością niesporną jest, iż zaskarżona uchwała nie ma jednorazowego zastosowania, lecz może lub mogła być wykorzystywana w nieograniczonej liczbie przypadków. Nadto podkreślenia wymaga, iż zgodnie z treścią art. 217 Konstytucji nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Z wymienionego przepisu wynika, iż istnieje obowiązek uregulowania ustawą wszystkich istotnych elementów stosunku daniowego takich jak określenie podmiotu oraz przedmiotu opodatkowania, stawek czy też zasad przyznawania ulg i umorzeń. Tylko niektóre zagadnienia mogą zostać uregulowane przez akty wykonawcze wydawane w ramach upoważnienia ustawowego o ile nie mają one charakteru zasadniczego, stanowią jedynie dopełnienie regulacji ustawowej i tylko w zakresie nie przesądzającym o istotnych elementach konstrukcji daniny. Taki pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 6 marca 2002 r. w sprawie P 7/00 (OTK nr 2 z 2002 r. poz.13) i z 9 lutego 1999 r. w sprawie U 4/98 (OTK nr 1 z 1999 r. poz. 4). Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego utrwalił się pogląd, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Wspomnieć należy więc, że na mocy przepisu art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Natomiast wysokość stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego mają określać wprost przepisy uchwał wydanych przez organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego a to art. 40 ust. 8, ust. 9 i ust. 6 (wyrok NSA z dnia 14 września 2007 roku w spr. I OSK 928/07). Zdaniem Sądu orzekającego bez wątpienia opłata za zajęcie pasa drogowego jest daniną publiczną w myśl art. 217 Ustawy Zasadniczej. Przepis ten ustanawia bezwzględną wyłączność ustawy dla normowania nakładania podatków, innych danin publicznych, określania podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych. W tych materiach konieczne jest więc uregulowanie w samej ustawie wszystkich podstawowych elementów i to w ten sposób, aby unormowanie ustawowe miało cechy kompletności, precyzyjności i jednoznaczności. Nie ulega wątpliwości zdaniem Sądu, że podstawowe elementy opłaty za zajęcie pasa drogowego zostały uregulowane w ustawie o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r., bowiem w normie art. 40 określono podmiot opodatkowania, przedmiot opodatkowania oraz sposób wyliczenia tejże opłaty (w tym również określono maksymalne stawki). Z przepisu art. 40 ust. 6 powołanej ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika, iż opłata za zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn trzech następujących elementów: liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, liczby dni zajmowania pasa drogowego oraz stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Do ustalenia trzeciego elementu tego iloczynu upoważniony został organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Sądu podkreślenia wymaga, że w myśl art. 40 ust.8 cytowanej ustawy organ ten został upoważniony do ustalenia "wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego", przy czym stawka ta nie może przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa. W przepisie art. 40 ust. 9 określono jednocześnie czynniki, które należy uwzględniać przy ustaleniu wysokości stawki opłaty. W ocenie Sądu wyliczenie tych czynników jest wyczerpujące i nie można uwzględniać innych elementów niż wymienione w ustępie 9. Wysokości stawki opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 8 nie można różnicować na przykład ze względu na podmiot, który zajął pas drogowy czy też ze względu na treść reklamy, gdyż czynniki te nie są wymienione w art. 40 ust. 9. Organ samorządu terytorialnego może ustalać stawki uwzględniając tylko te czynniki, które określono w art. 40 ust. 9. Uchwała Rady Miejskiej została wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Ustalono w niej opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Jednakże przy ustalaniu stawek, jak to wyżej wywiedziono, już przepis ustawowy wyraźnie wskazywał zasadę jaką należy stosować czy obliczeniu opłaty, a mianowicie jest to iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętego przez reklamę, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W ocenie Sądu zasadny jest zarzut Prokuratora co do sprzeczności przepisu § 3 ust. 3 omawianej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego z przywołanymi przepisami ustawy o drogach publicznych. Ustawa określiła sposób ustalenia przedmiotowej opłaty jako iloczynu wyżej wymienionych składników. Oznacza to, iż wolą ustawodawcy było uzależnienie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego zarówno od czasokresu zajmowania tegoż pasa, ustalonej przez właściwy organ stawki za zajęcie 1 m2, jak i od liczby metrów kwadratowych zajmowanej powierzchni. Przepisy ustawy o drogach publicznych dopuszczają, aby w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustalił wyłącznie wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Rada Miejska w § 3 ust. 3 uchwały z dnia [...] czerwca 2004 roku nr XVI/90/04, zajęła się problematyką, do której nie miała ustawowego upoważnienia, mianowicie zmieniła treść ustawowego uregulowania co do rozumienia terminu "rok" i "rok kalendarzowy". Nadto przyjęła niezgodnie z ustawą, iż za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, gdy tymczasem ustawa za podstawę w takiej sytuacji przyjmuje dni a zamiast miesiące. Opłaty za zajęcie pasa drogowego są przekazywane do budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Stanowią więc dochód gminny uwzględniając zasady samorządności i samodzielności jednostek samorządowych ustawodawca w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych upoważnił rady gmin do określania wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej. Upoważnienie to miało na celu zapewnienie powiatowi realnych dochodów z tych opłat, w celu niewątpliwie zapewnienia możliwości realizacji postawionych przed nimi zadań w zakresie drogownictwa. Sformułowanie art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych: "za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę" wskazuję, że każde zajęcie związane jest z obowiązkiem odpłatności, czyli z wymiernym wydatkiem finansowym, którego wysokość, stosownie do art. 40 ust. 11 ustawy, ustala w drodze decyzji właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Takie uregulowania zawarte w powołanych przepisach prowadzą do wniosku, że ustalenie wysokości stawki opłaty oraz sposobu jej obliczania powinno nastąpić z zachowaniem należytej staranności. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości naruszenie w istotny sposób w uchwale Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2004 nr XVI/90/04 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, przepisu art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w części zaskarżonej przez Prokuratora. Przewidzianą w przepisie art. 147 § 1 p.p.s.a. konsekwencją naruszenia prawa przez uchwałę lub akt, jest stwierdzenie przez sąd jej nieważności. Kierując się powyższa dyspozycją, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazanej w skardze. Stanowisko Rady Miejskiej, zawarte w odpowiedzi na skargę okazało się słuszne o tyle, o ile odwołuje się do błędnego wskazania, przez Prokuratora wnoszącego skargę, treści przepisu art. 40 ust. 5 ustawy prawo o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym od 4 października 2005 roku ogłoszonym jako tekst jednolity w Dz. U. z 2007 roku Nr 19 poz. 115 ze zm. Tymczasem zaskarżona uchwała podlega ocenie według stanu prawnego istniejącego w chwili jej podjęcia, zatem w dniu 30 czerwca 2004 roku. Stan prawny obowiązujący w chwili podjęcia omawianej uchwały został ogłoszony w Dz. U. z 2003 roku Nr 200 poz. 1953 ze zm. Błędne wskazanie przez Prokuratora stanu prawnego obowiązującego w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały nie miały jednak istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia albowiem zarzuty podniesione w skardze i zawarte w niej wywody, poza wymienionym uchybieniem, okazały się zasadne.