II SA/Go 324/10

Dnia 17 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant referent Adam Janas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r. nr [...] Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, na mocy art. 7 pkt 5, art. 39 ust. 1 i ust. 2. art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 8 ust. 1 w zw. z art. 106 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175 póz. 1362), § 1 pkt 1 litera ,,a" Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, póz. 1055) oraz art. 104 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (t.j. z 2000 r. Dz. U. Nr 98. póz. 1071 z późn. zm.) odmówił D.B. przyznania zasiłku celowego na opłacenie radcy prawnego, adwokata w celu sporządzenia skarg kasacyjnych w sprawach postanowień: z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt II SA/Go 648/09, z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt II SA/Go 546/09, z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Go 540/09 i z dnia 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Go 559/09 oraz przyznania profesjonalnego pełnomocnika – radcy prawnego lub adwokata w związku z licznymi sprawami toczącymi się w sądach. Powyższa decyzja wydana została na skutek rozpoznania wniosków D.B. z dnia [...] września 2009 r. oraz z dnia [...] października 2009 r. Organ wskazał w uzasadnieniu, iż w zawiadomieniu z dnia [...] listopada 2009 r. (sprostowanym postanowieniem z 4 stycznia 2010 r.) poinformowano stronę o trybie o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W dniu 20 listopada 2009 r. zawiadomienie zostało wrócone przez pocztę, zatem ponownie nadano je dnia 25 listopada 2009 r. wraz z pismem z [...] listopada 2009 r. wskazując nowy termin aktualizacji - 30 listopada 2009 r. Zawiadomienie doręczono 8 grudnia 2009 r. Pomimo tego organ w dniu [...] listopada 2009 r. udał się do wnioskodawczyni, lecz jej nie zastał w mieszkaniu. W piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. wnioskodawczyni oświadczyła, iż nie wyraża zgody na wywiady minimum do kwietnia 2010 r. Na podstawie aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez organ w dniu [...] grudnia 2009 r. oraz w oparciu o dostępne w aktach informacje i oświadczenia strony, organ ustalił, iż źródło utrzymania strony stanowią świadczenia pieniężne wypłacane z tytułu niepełnosprawności: zasiłek pielęgnacyjny – 153 zł, zasiłek stały 324 zł. Organ wskazał również, iż nadmetraż z tytułu zajmowanego przez stronę mieszkania uniemożliwia przyznanie jej dodatku mieszkaniowego, a miesięczna opłata czynszu w wysokości 301,67 zł, energii i gazu opłacona została ze środków pomocy społecznej do końca wskazanych przez stronę okresów rozliczeniowych. Organ wskazał, iż D.B. objęta jest systematyczną pomocą społeczną od stycznia do grudnia 2009 r. uzyskując świadczenia na łączną kwotę 7.843 zł. Decyzją z [...] grudnia 2009 r. przyznano jej zasiłek celowy na opłacenie kosztów dojazdu na rozprawy do WSA w Gorzowie w dniach 13 i 14 stycznia 2010 r. Odnośnie kwestii przyznania zasiłku celowego organ wskazał, iż sam taki spełnienia warunków ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania takiego świadczenia, a warunkiem niezbędnym jest stwierdzenie, iż zgłoszone potrzeby rzeczywiście maja charakter niezbędnych potrzeb bytowych, bez zaspokojenia których osoba zainteresowana nie może prawidłowo funkcjonować. Odmawiając przyznania wnioskodawczyni wnioskowanego świadczenia organ zwrócił uwagę, iż z treści pouczeń doręczanych stronie przez WSA wraz z odpisami postanowień zawarta jest informacja, iż może ona wystąpić do Sądu o przyznanie jej prawa pomocy poprzez ustanowienie adwokata, radcy prawnego. Zdaniem organu składając taki wniosek strona jest w stanie samodzielnie bez konieczności ponoszenia kosztów z tym związanych zabezpieczyć wymienione potrzeby. Organ dodał też, iż istnieje możliwość skorzystania przez stronę z bezpłatnych usług prawniczych ogólnie dostępnych w Biurze Porad Obywatelskich w biurach poselskich. Mając powyższe na względzie organ uznał, iż brak jest przesłanek do uwzględnienia przedmiotowych wniosków D.B.. Dodatkowo organ zwrócił też uwagę na ograniczone środki budżetowe jakimi dysponuje w danym roku z przeznaczeniem na poszczególne cele. W wyniku rozpoznania wniesionego przez D.B. odwołania decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji (decyzja w zakresie treści rozstrzygnięcia sprostowana postanowieniem SKO z [...] marca 2010 r., nr [...]). Organ podkreślił, iż intencją pomocy społecznej jest zaspokajanie podstawowych potrzeb bytowych członków społeczności lokalnych znajdujących się w wyjątkowo trudnej sytuacji ekonomicznej i życiowej. Zasadność natomiast zasiłku celowego powinna być analizowana w kontekście zasad wynikających z ustawy o pomocy społecznej, a zgodnie z którymi pomocy społecznej udziela się w sytuacji, gdy wnioskujący zgłasza takie trudności, których sam nie jest w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby czy też możliwości. Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 39.ust. 1 i 2 ustawy zasiłek celowy jest formą zmierzającą do zaspokojenia jedynie niezbędnych potrzeb. W ocenie SKO organ I instancji rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej wziął pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i własne możliwości finansowe w zakresie udzielenia pomocy. W pozostałej części uzasadnienia decyzji organ mylnie odniósł się do innej sprawy dotyczącej wniosku D.B. o przyznanie asystenta osoby niepełnosprawnej oraz zasiłku celowego w kwocie 600 zł na wynajęcie opiekuna. Nie zgadzając się z treścią wydanego rozstrzygnięcia D.B. wniosła na nie skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) z uwagi na jego bezprzedmiotowość wynikającą z wydania przez SKO w dniu [...] kwietnia 2010 r. decyzji nr [...], w której działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 § 2 kpa organ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu wydanej w trybie autokontroli decyzji SKO zwróciło w szczególności uwagę na naruszenie przez organ I instancji w decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. treści art. 77 § 1 kpa, które to naruszenie uprzednio nie zostało przez SKO dostrzeżone. SKO podkreśliło, iż w sytuacji gdy istnieją wątpliwości co do rzeczywistej sytuacji materialnej strony, to obowiązkiem organu było podjąć wszelkie działania zmierzające do wyjaśnienia sprawy, w tym przeprowadzenia z udziałem strony wywiadu środowiskowego. Okoliczność natomiast, iż w wyniku podjętych działań, nie udało się przeprowadzić wywiadu środowiskowego z udziałem strony, nie może stanowić okoliczności pogarszającej jej sytuację. W toku postępowania wywołanego wnioskiem o pomoc, w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby ubiegającej się w takiej formie - art. 107 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej zachodzi obowiązek przeprowadzenia środowiskowego wywiadu rodzinnego, który jest dowodem obligatoryjnym, o szczególnej wartości dowodowej. W ocenie SKO oparcie się na znajdującym się w aktach wywiadzie środowiskowym, nie może spełniać wymogu szczegółowego oraz wnikliwego wyjaśnienia okoliczności dotyczących sytuacji materialnej strony. Ponadto SKO zwróciło uwagę, iż mimo próby zawiadomienia strony o terminie planowanej czynności przeprowadzenia odpowiedniego wywiadu środowiskowego, strona ani razu nie odebrała przesyłki przed planowanym wywiadem, stąd też nie można powołać się na okoliczność braku współdziałania z organem w poprawie swojej sytuacji materialnej przez stronę, gdyż nie znając dokładnej daty przeprowadzenia planowanej czynności, nie mogła o niej wiedzieć, a tym bardziej nie była zobowiązana oczekiwać takiej czynności w bliżej nieokreślonym terminie, nawet pomimo znajomości procedur w zakresie takiej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, jednakże nie z przyczyn w niej podniesionych. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy lub istotnych, mogących mieć wpływ na jego wynik, wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. Dodać też należy, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownej analizie zaskarżonej decyzji, działając w ramach autokontroli uwzględniło skargę D.B. i decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. uchyliło zaskarżoną decyzje SKO oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zauważyć należy, iż przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. daje podstawę organowi do uchylenia decyzji administracyjnej i niewątpliwie przepis ten stanowi samoistną podstawę decyzji. Jego celem jest wyeliminowanie zbędnych postępowań sądowo-administracyjnych. Dlatego też, zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. decyzja uwzględniająca skargę musi rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Nie jest możliwe uwzględnienie skargi jedynie w części, jak też uchylenie decyzji celem kontynuowania postępowania administracyjnego. Reprezentując taki pogląd, skład orzekający w tej sprawie, całkowicie aprobuje szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanych na gruncie art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. (Dz.U. Nr 74 poz. 368 ze zm.) Przepis ten przed uchyleniem opisanej ustawy, stanowił podstawę decyzji autokontrolnych. Do tych orzeczeń należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1999 r. IV SA 313/99 - Lex nr 47846, w którym stwierdzono, że "w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie może - wskutek decyzji kasacyjnej - uruchomiony zostać nowy tok instancji w sprawie, która już taki tok instancji przeszła i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją. Uwzględnienie skargi w całości następuje w sytuacji: - uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub części i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy, - uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu l instancji i orzeczenia o istocie sprawy, - uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu l instancji i umorzenia postępowania w l instancji" . W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1997 r. I SA/Po 1909/96 - POP 1998/6/208, wskazano, że "Artykuł 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stanowi odstępstwo od sformułowanej w art. 110 kpa zasady związania organu administracyjnego wydaną przez siebie decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Artykuł ten nie określa, jakie uprawnienia do orzekania posiada organ w odniesieniu do własnej, zaskarżonej decyzji. Wynika z niego jedynie ogólnie, że organ ten "może uwzględnić skargę w całości". Kryteria, na podstawie których może nastąpić uwzględnienie skargi, nie są więc precyzyjne. T. Woś w opracowaniu "Postępowanie sądowoadministracyjne" - Wydawnictwo Prawnicze PWN -1996 r. zdecydowanie odrzuca możliwość weryfikacji własnych decyzji w oparciu o kryteria, które nie pozostają w żadnym związku z funkcją, celem i zakresem postępowania sądowoadministracyjnego, a więc wyłącznie z punktu widzenia kryteriów trafności, celowości i innych kryteriów pozaprawnych decyzji. Nie jest natomiast możliwe wydanie na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ l instancji. Oznaczałoby to bowiem otwarcie nowego toku instancji w sprawie. Strona skarżąca do Naczelnego Sądu Administracyjnego ostateczną decyzję organu odwoławczego otrzymałaby decyzję kasacyjną cofającą sprawę do punktu wyjścia, czyli do organu l instancji zamiast orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego". Reasumując stwierdzić należy, iż treść art. 54 § 3 p.p.s.a. w sposób wyraźny określa, iż przedmiotem uprawnień autokontrolnych organu, którego orzeczenie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego jest skarga oraz zaskarżona nią decyzja organu odwoławczego. Orzeczenie wydane na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. powinno rozstrzygać wyłącznie o ewentualnej całkowitej zasadności bądź braku zasadności zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji organu pierwszej instancji. W związku z tym decyzja SKO z dnia [...] kwietnia 2010r. wydana w ramach autokontroli narusza wskazany wyżej przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. Decyzją taka mogła zawierać jedynie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozstrzygnięcie w tym zakresie co do istoty sprawy, uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz orzeczenia organu pierwszej instancji i rozstrzygnięcie o istocie sprawy bądź uchylenie orzeczenie organów obu instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Natomiast decyzja uchylająca zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oznaczałaby otwarcie nowego toku instancji w sprawie. W ten sposób strona skarżąca do Sądu ostateczną decyzję organu drugiej instancji, otrzymuje decyzję kasacyjną cofającą sprawę do punktu wyjścia, czyli do organu pierwszej instancji, zamiast orzeczenia Sądu powołanego do kontroli legalności orzeczeń administracyjnych. W toku postępowania autokontrolnego na skutek decyzji kasacyjnej został uruchomiony nowy tok postępowania administracyjnego w sprawie, która już taki tok instancji przeszła i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją. Wobec zatem braku podstaw do umorzenia niniejszego postępowania jako bezprzedmiotowego należało dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Dokonując w/w kontroli Sąd zwrócił przede wszystkim uwagę na treść przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. t.j. z 2009 r. Nr 175 póz. 1362 ze zm., dalej zwanej u.p.s.), na której podstawie wydane zostały przedmiotowe decyzje. Zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. W myśl przepisu art. 107 ust. 1 u.p.s rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób (rodzin) ubiegających się o przyznanie świadczeń ze środków pomocy społecznej. Zgodnie z ust. 4 wskazanego art. 107 ustawy w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Z powołanych przepisów wynika, że wywiad środowiskowy jest szczególnym rodzajem dowodu i to o charakterze obligatoryjnym. Stanowi on postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji w przedmiocie przyznania świadczeń pomocowych np. w postaci zasiłku celowego. Podkreślenia wymaga, iż w sprawach dotyczących świadczeń z pomocy społecznej rola rodzinnego wywiadu środowiskowego jest doniosła. Stanowiąc swoisty tryb postępowania dowodowego, wywiad jest sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą ubiegającą się o świadczenia, jej rodziną. Specyfiką spraw o świadczenia z zakresu pomocy społecznej jest, iż w sprawach tego rodzaju postępowanie dowodowe opiera się na oświadczeniach strony, a w mniejszym zakresie na dokumentach urzędowych. Wywiad stanowi dla organu pomocy społecznej konieczne i podstawowe źródło informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenia będąc podstawą ustaleń faktycznych dokonywanych w decyzji administracyjnej i poddawanych prawnej ocenie w kontekście przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia. Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2010r., odmawiającą przyznania skarżącej prawa do zasiłku celowego na opłacenie radcy prawnego bądź też adwokata w celu sporządzenia skarg kasacyjnych oraz przyznania profesjonalnego pełnomocnika zgłoszone we wniosku z dnia [...] września 2009r. i [...] października 2009 r. dokonał ustaleń faktycznych dotyczących sytuacji osobistej w oparciu o aktualizację wywiadu środowiskowego z dnia [...] grudnia 2009r. W toku postępowania wywołanego w/w wnioskami organ I instancji podejmował próby zawiadomienia skarżącej o terminach planowanej czynności przeprowadzenia odpowiedniego wywiadu środowiskowego, które okazały się bezskuteczne. Strona skarżąca ani razu nie odebrała przesyłki zawierającej zawiadomienie o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przed planowanym wywiadem. Stąd też w ocenie Sądu, nie można zarzucić skarżącej braku współdziałania z organem w poprawie jej sytuacji materialnej, gdyż nie znając dokładnej daty przeprowadzenia planowanej czynności nie mogła o niej wiedzieć. Oznacza to w konsekwencji naruszenie przepisu art. 107 ust. 4 u.p.s a także art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. Brak jest bowiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy aktualnego w chwili wydawania decyzji przez organ pomocy społecznej. Organ I instancji nie wywiązał się bowiem ze spoczywającego na nim obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wskazania faktów, które w oparciu o prawidłowo przeprowadzony wywiad środowiskowy, uznał za udowodnione. Wskazanego uchybienia nie dostrzegł organ odwoławczy, aprobując w pełni rozstrzygnięcie organu I instancji, uchybiając tym samym przepisowi art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, iż wskazane uchybienie organów obu instancji jest tej natury, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a). Skoro bowiem nie doszło do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to organ pomocy społecznej nie mógł przystąpić do oceny zasadności wniosku skarżącej z dnia [...] września 2009r. i [...] października 2009 r. Wydanie decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy mogło mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że aktualizacja wywiadu wpłynęłaby na rozstrzygnięcie i skutkowała przyznaniem zasiłku celowego. Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Orzekając ponownie rzeczą organu będzie rozstrzygnięcie sprawy po prawidłowym ustaleniu jej stanu faktycznego w oparciu o zaktualizowany rodzinny wywiad środowiskowy.