II SA/Go 33/12

Dnia 15 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. sprawy ze skargi J Sp. z o.o. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. W dniu 16 lipca 2007r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) wpłynęło pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego informujące o skardze mieszkańców [...] na uciążliwości środowiskowe związane z działalnością zakładu j sp. z o.o., zlokalizowanego przy ul. [...]. Z ustaleń inspekcji sanitarnej wynikało, że obiekt nie został przyjęty do użytkowania. [...] lipca 2007r. PINB przeprowadził kontrolę w sprawie "legalności prowadzonej działalności j spółki z o.o. oraz oddziaływania zakładu na otoczenie". W jej toku organ ustalił, że zakład zlokalizowany jest na działce nr [...], a w jego skład wchodzi jeden budynek. W 2004r. inwestor nabył budynek - halę produkcyjną, a następnie ją przystosował do nowego rodzaju produkcji. Poprzedni użytkownik zajmował się wytwarzaniem wyrobów żelbetowych, których produkcja była zlokalizowana w nawie głównej hali, a nawy boczne mieściły m.in. stolarnię, ślusarnię, magazyn oraz pomieszczenia biurowe i higieniczno-sanitarne. W wyniku przeprowadzonej przebudowy obiekt został dostosowany do produkcji wyrobów z tworzyw sztucznych. Inwestor nie posiada pozwolenia na budowę, ani zmianę sposobu użytkowania, a jedynie dokonał w dniu [...] września 2004 r. w Starostwie Powiatowym zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych obejmujących zmianę drzwi, bram stalowych oraz wymianę stolarki okiennej. Roboty budowlane w obiekcie nie zostały jeszcze zakończone, zaś ich zakres wykracza poza zgłoszenie z dnia [...] września 2004r. (wykonano podwieszenie stropów i murowanie ścian). Ponadto spółka nie jest w posiadaniu żadnych dokumentów wyrażających stanowiska organów wymienionych w art. 56 ustawy prawo budowlane potrzebnych do dopuszczenia obiektu do produkcji. Organ zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie 7 dni w siedzibie PINB wszelkich posiadanych dokumentów w sprawie prowadzonej działalności. W dniu [...] sierpnia 2007 r. do PINB wpłynęło pismo j sp. z o.o. wraz z kopiami dokumentów w postaci ogłoszenia o przetargu na sprzedaż nieruchomości - hali produkcyjnej, projektu technologicznego sporządzonego we wrześniu 2004 r., powiadomienia z dnia [...] stycznia 2005 r. Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej i Powiatowej Stacji Sanitarno Epidemiologicznej o rozpoczęciu produkcji wyrobów z poliuretanu oraz oceny narażenia zawodowego pracowników sporządzona we wrześniu 2006r. przez Ośrodek Badania Warunków Pracy. Pismem z dnia [...] września 2007r. PINB zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie prowadzonych robót oraz zmiany sposobu użytkowania hali produkcyjnej i jednocześnie zawiadomił o oględzinach wyznaczonych na dzień [...] października 2007r. W ich trakcie organ ustalił, że zakończono wcześniej prowadzone roboty budowlane. Wykonano m.in. podwieszenie sufitów do istniejącej konstrukcji dachowej. Ponadto według informacji przedstawiciela Starostwa Powiatowego spółka zgłosiła instalację w zakresie odprowadzania pyłów i gazów do atmosfery, załączając operat ochrony atmosfery z maja 2005 r. Aktualnie w tej sprawie prowadzone jest postępowanie wyjaśniające w związku z rozbieżnościami pomiędzy operatem a stanem obecnym. Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. organ I instancji, działając na podstawie przepisów art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał użytkowanie obiektu budowlanego - hali produkcyjnej oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do 30 listopada 2007 r. : - opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania. - zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi, oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - zaświadczenia burmistrza o zgodności zmienionego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. - ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności - w związku z dokonaniem działań zmieniających: warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska oraz uzyskania w tym zakresie pozwoleń, uzgodnień lub opinii wymaganych odrębnymi przepisami. Następnie uznając, że w dniu [...] listopada 2007 r. inwestor przedłożył żądane dokumenty niezbędne do legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego PINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. znak: [...], powołując się na art. 71 a ust. 2 i 3 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nałożył na j sp. z o.o. opłatę legalizacyjną z tytułu zmiany sposobu użytkowania (bez pozwolenia albo zgłoszenia) obiektu budowlanego - hali produkcyjnej przy ul. [...] (XVIII kategoria obiektu) w wysokości 100 000 zł. Postanowienie to zostało– w wyniku zażalenia strony - uchylone postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) z dnia [...] lutego 2008r. znak: [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż - w jego ocenie - PINB prawidłowo zakwalifikował użytkowanie do celów produkcji wyrobów z tworzyw sztucznych hali służącej pierwotnie do produkcji wyrobów żelbetowych jako zmianę sposobu użytkowania tego obiektu budowlanego. Zdaniem WINB, podjęcie produkcji wyrobów z tworzyw sztucznych bezspornie spowodowało zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno - sanitarnych i ochrony środowiska, co dotyczy całego obiektu. Natomiast nałożenie opłaty legalizacyjnej było niedopuszczalne, bowiem dla dokonania tego rodzaju czynności administracyjnej koniecznym było uprzednie sprawdzenie, że obowiązek przedstawienia dokumentów wymaganych do legalizacji, nałożony na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane, został w pełni wykonany, co nie nastąpiło w omawianej sprawie. Spółka nie przedłożyła bowiem dokumentu poświadczającego zgodność dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku ponownego rozpoznawania sprawy strona przedłożyła decyzję Burmistrza nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej zmianie sposobu użytkowania hali produkcyjnej wyrobów betonowych na halę produkcji wyrobów z poliuretanów oraz decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2011. znak: [...] o ustaleniu przez Burmistrza dla realizacji tego przedsięwzięcia środowiskowych uwarunkowań zgody na jego realizację , przy czym przed podjęciem tej decyzji organ właściwy w sprawie otrzymał pozytywne opinie i uzgodnienia od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (opinia sanitarna z dnia [...] czerwca 2011r. [...]) oraz od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (postanowienie z dnia [...] czerwca 20011r. [...]), a w postępowaniu wykorzystano raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Dnia [...] października 2011 r., powołując się na przepis art. 71a ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.), PINB postanowieniem znak: [...], ustalił inwestorowi - j sp. z o.o. - opłatę legalizacyjną w wysokości 100 000 zł z tytułu dokonanej bez wymaganego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania hali produkcyjnej wyrobów betonowych na halę produkcji wyrobów z poliuretanów (kategoria obiektu XVIII) zlokalizowanej przy ul. [...] bez wymaganego zgłoszenia. W uzasadnieniu organ I instancji, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania i ponawiając poczynione poprzednio ustalenia, wskazał dodatkowo na fakt przedstawienia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i decyzji środowiskowej. Wskazał też, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2011 r. oraz w dniu [...] października 2011r. stwierdzono wykonanie zaleceń zawartych w przedłożonej organowi ekspertyzie technicznej, a dotyczących wyposażenia hali w zakresie wewnętrznego zabezpieczenia przeciwpożarowego dla kategorii ZL-III w hydranty przeciwpożarowe oraz elementy wentylacji. PINB wskazał, iż wysokość opłaty legalizacyjnej określona została w oparciu o art. 71a ust. 3 ustawy Prawo budowlane, gdzie ustawodawca wskazał, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Klasyfikując przedmiotową halę produkcyjną jako obiekt XVIII kategorii organ I instancji, określił współczynnik kategorii obiektu (k) równy 10,0, natomiast ze względu na wskazaną kubaturę obiektu (8 282,49 m3) współczynnik wielkości obiektu (w) organ określił jako równy 2,0. W zażaleniu złożonym, przez reprezentującego spółkę adwokata A.S., podniesiono, iż organ I instancji wydał zaskarżone postanowienie bez umożliwienia skarżącej zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Podtrzymano też pogląd, prezentowany w toku postępowania, że przeprowadzona przez stronę adaptacja hali nie stanowiła zmiany sposobu jej użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W zażaleniu wskazano, że prace adaptacyjne przeprowadzone w użytkowanej przez nią hali polegały jedynie na jej przygotowaniu pod planowany rodzaj produkcji przy jednoczesnym zachowaniu wielkości i układu obciążeń oraz zachowaniu dotychczas obowiązujących w tym obiekcie warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych oraz ochrony środowiska. W szczególności, wielkości i układu obciążeń nie zmieniło przeprowadzenie prac budowlanych w zakresie przebudowy niektórych ścian oraz wykonanie podwieszenia sufitu w części magazynowej hali (między innymi ze względu na brak ingerencji w elementy nośne hali). W ocenie strony skarżącej stwierdzenia PINB, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia opierają się wyłącznie na wynikach oględzin, przy czym organ "nie przeprowadził w tym zakresie żadnych pomiarów, które by w sposób jasny i zgodny ze sztuką budowlaną wykazały zmiany w wielkości i układzie obciążeń dopuszczalnych, zgodnie z dokumentacją konstrukcyjną dla przedmiotowego obiektu". Nadto przy adaptacji hali produkcyjnej zostały spełnione wymogi wynikające z przepisów prawa dla planowanego rodzaju produkcji, a odnośnie warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych oraz ochrony środowiska oprał się jedynie na "ryczałtowym stwierdzeniu zmian zaszłych rzekomo" w powyższym zakresie. Zdaniem skarżącej, choćby w zakresach zdrowotnym i ochrony środowiska wymogi dla produkcji elementów żelbetowych i wyrobów poliuretanowych są odnośnie emisji pyłów i hałasu porównywalne, natomiast "brak skonkretyzowania" przez PINB zmian warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych oraz ochrony środowiska może świadczyć o dowolności rozstrzygnięcia tego organu. Postanowieniem z dnia [...] października 2011r. znak: [...] PINB, - na wniosek spółki - powołując się na art. 143 Kpa wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia. Nadto spółka wystąpiła do Wojewody o umorzenie nałożonej opłaty legalizacyjnej. Rozpoznając odwołanie, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ II instancji wskazał, iż w myśl art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Organ podkreślił, że wyliczenie zawarte w powołanym przepisie ma jedynie charakter przykładowy, zaś w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, iż przy ocenie, czy w danym przypadku doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części, należy brać pod uwagę przede wszystkim to, czy dane przekształcenie powoduje wskazane powyżej skutki. Organ odwoławczy podtrzymał swoje poprzednie stanowisko, zawarte w postanowieniu z dnia [...] lutego 2008r. ([...]), że PINB prawidłowo zakwalifikował użytkowanie do celów produkcji wyrobów z tworzyw sztucznych hali służącej pierwotnie do produkcji wyrobów żelbetowych jako zmianę sposobu użytkowania tego obiektu budowlanego. Wskazał, iż podjęcie produkcji wyrobów z tworzyw sztucznych bezspornie spowodowało zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno – sanitarnych i ochrony środowiska. Wyposażenie hali w instalacje i urządzenia przemysłowe do produkcji z tworzyw sztucznych (co przedstawiają rysunki rzutów przyziemia zawarte w przedłożonej PINB ekspertyzie technicznej hali, wykonanej przez projektanta A.O. nr uprawnień budowlanych [...]) spowodowało zmianę warunków pracy w tej hali, wykorzystywanej uprzednio do innego rodzaju produkcji i z tego względu wyposażonej w inne niż obecnie urządzenia technologiczne. Zdaniem WINB, inny jest również niż dotychczas wpływ hali na środowisko, chociażby ze względu na rodzaj odpadów i zanieczyszczeń wytwarzanych w procesie produkcji (wymagania w tym zakresie ustanowiono w decyzji Burmistrza nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania hali produkcyjnej wyrobów betonowych na halę produkcji wyrobów z poliuretanów). Zdaniem organu to, że Burmistrz wydał dla omawianej zmiany sposobu użytkowania hali, na wniosek skarżącej spółki, decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2008r. ([...]) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji, świadczy, iż organ ten, właściwy w sprawach dotyczących planowania przestrzennego, ocenił podobnie jak organy nadzoru budowlanego, iż zmiana profilu produkcji w przedmiotowej hali stanowi zmianę sposobu jej użytkowania. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu, kwestionującego ustalenia PINB, iż w omawianym obiekcie doszło do zmiany wielkości lub układ obciążeń. WINB wskazał, na przedłożony przez spółkę j "Opis techniczny" hali produkcyjnej, sporządzonego przez inż. J.K. (nr uprawnień budowlanych: [...]), w którym, opisując przystosowanie hali do uruchomienia nowej produkcji wyrobów z poliuretanu, stwierdzono iż "w części magazynowej wykonano sufit podwieszany z płyt gipsowo kartonowych ognioodpornych opartych wzdłuż na nieczynnym torze jezdnym suwnicy (o udźwigu 12 t) oraz wieszakach przymocowanych do dźwigara strunobetonowego o rozpiętości 12 m". Zdaniem WINB, okoliczność zaprzestania użytkowania suwnicy, przenoszącej z racji swojego przeznaczenia określone ciężary, przy innym obciążeniu suwnicy, zmienia zarówno wielkość obciążeń tego elementu konstrukcyjnego hali, jak również zmienia układ obciążeń w tym elemencie i pośrednio również w innych elementach hali - skoro stanowi ona jedną substancję budowlaną złożoną z poszczególnych elementów konstrukcyjnych, ze względu na brak obciążeń zmiennych technologicznych związanych z pracą suwnicy i nowe obciążenie stałe - ciężar stropu podwieszonego. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że kwestia oceny stanowiska PINB w zakresie kwalifikacji prawnej omawianego przypadku (samowolna zmiana sposobu użytkowania) stanowiła już przedmiot jego oceny w poprzednim postanowieniu z dnia [...] lutego 2008r., a w świetle art. 110 Kpa organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie (decyzję lub postanowienie) jest nim związany od chwili jego doręczenia lub ogłoszenia, o ile Kodeks nie stanowi inaczej. Oznacza to, że organ odwoławczy ponownie orzekając w sprawie jest związany stanowiskiem zawartym w swoim wcześniejszym rozstrzygnięciu pod warunkiem, że nie zmieniły się istotne elementy w poprzednio wydanym postanowieniu, wynikające z art. 124 § 1 Kpa. Do zmiany stanowiska mogłoby dojść w przypadku zmiany stanu faktycznego, czy zmiany podstawy prawnej decyzji, przy czym organ winien taką zmianę uzasadnić. Tymczasem ww. postanowienie z dnia [...] lutego 2008r. jest rozstrzygnięciem ostatecznym, weszło do obrotu prawnego i nie zostało z niego wyeliminowane w sposób prawem przewidziany (nie wniesiono na nie skargi do WSA), nie zmienił się również stan faktyczny sprawy, czy też stan prawny. Z tego względu, WINB stwierdził, iż ocena prawna wyrażona w ww. postanowieniu ostatecznym wiąże organ w kwestiach, w których dokonano w tym postanowieniu prawnej oceny i analizy - w szczególności w poruszonej powyżej kwestii dotyczącej kwalifikacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania hali produkcyjnej wyrobów betonowych na halę produkcji wyrobów z poliuretanów zlokalizowanej przy ul. [...]. Organ odwoławczy podkreślił, iż PINB prawidłowo uznał, że istnieje możliwość legalizacji omawianej samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Żądane przez PINB dokumenty, wymienione w postanowieniu z dnia [...] października 2007 r. zostały dostarczone przez Spółkę z o.o. j. Przedmiotowy obiekt został prawidłowo przez organ I instancji zakwalifikowany do XVIII kategorii obiektów budowlanych, o której mowa w załączniku do ustawy Prawo budowlane - obejmującej "budynki przemysłowe, jak: budynki produkcyjne, służące energetyce, montownie, wytwórnie, rzeźnie oraz obiekty magazynowe, jak: budynki składowe, chłodnie, hangary, wiaty, a także budynki kolejowe, jak: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe, myjnie taboru kolejowego". Prawidłowo również została obliczona wielkość opłaty legalizacyjnej, wynikająca ze wzoru i zastosowania odpowiednich wartości współczynników, tj. kwota 100 000 zł. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 Kpa WINB stwierdził, że jakkolwiek organ I instancji przed wydaniem zaskarżonego postanowienia kończącego postępowanie legalizacyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej hali produkcyjnej nie dopełnił obowiązku zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, niemniej naruszenie to pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Zarzut naruszenia art. 10 Kpa może bowiem odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Dodatkowo, stosownie do art. 9 Kpa WINB wyjaśnił skarżącej Spółce, że wraz z wydaniem niniejszego postanowienia traci moc postanowienie PINB z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego przez Spółkę z o.o. j postanowienia z dnia [...] października 2011 r. Skargę na postanowienie WINB złożyła j Sp. z o.o., reprezentowana przez adwokata A.S., zarzucając błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, które miały wpływ na treść ww. postanowienia i naruszyły prawa skarżącej wynikające z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w szczególności z art. 71 ust. 1 punkt 2 oraz art. 71a ww. ustawy. Podnosząc ten zarzut strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektorowi Nadzoru Budowlanego jako organowi l-szej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podniosła skargi wywodził, iż postanowienie PINB objęte zażaleniem zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 10 § 1 Kpa. W ocenie skarżącej powołany przepis ustanawia formalny warunek, którego wypełnienie przez organ wydający decyzję administracyjną stanowi podstawę jej ważności. Tymczasem w niniejszym postępowaniu organ I instancji wydał postanowienie bez umożliwienia skarżącej zapoznania się z zebranym w toku postępowania materiałem dowodowym przed wydaniem postanowienia z dnia [...] października 2011 r. Skarżąca ponownie podniosła, iż przeprowadzona przez nią adaptacja obiektu w postaci powyżej opisanej hali produkcyjnej nie stanowiła zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Prace adaptacyjne przeprowadzone przez skarżącą w użytkowanej przez nią hali produkcyjnej polegały jedynie na przygotowaniu ww. hali pod planowany rodzaj produkcji przy jednoczesnym zachowaniu wielkości i układu obciążeń oraz zachowaniu dotychczas obowiązujących w tym obiekcie warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska. Przeprowadzenie prac budowlanych w zakresie przebudowy niektórych ścian oraz wykonanie podwieszenia sufitu w części magazynowej hali nie zmieniło bowiem wielkości lub układu obciążeń. Twierdzenia przedstawione w uzasadnieniu PINB opierają się wyłącznie na wynikach oględzin przeprowadzonych przez organ wydający postanowienie objęte niniejszym zażaleniem. Organ wydający postanowienie nie przeprowadził w tym zakresie żadnych pomiarów, które by w sposób jasny i zgodny ze sztuką budowlaną wykazały zmiany w wielkości i układzie obciążeń dopuszczalnych zgodnie z dokumentacją konstrukcyjną dla przedmiotowego obiektu. W tym zakresie strona skarżąca wskazała, iż przeprowadzając prace adaptacyjne nigdy nie ingerowała w elementy nośne konstrukcji hali. Przeprowadzone prace budowlane miały więc zawsze charakter porządkowy i służyły utrzymaniu obiektu w należytym stanie. Odnosząc się do argumentacji WINB dotyczącej zmiany wielkości i układu obciążeń strona podała, iż konstrukcja suwnicy dźwigowej nie została w żadnym punkcie zmieniona, a jej wyłączenie z użytkowania pozostaje dla konstrukcji hali neutralne. W ocenie strony skarżącej, przeprowadzone przez nią prace adaptacyjne nie zmieniły również warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych oraz ochrony środowiska. Przy adaptacji hali produkcyjnej zostały bowiem zachowane wszelkie wymogi wynikające z przepisów prawa dla planowanego rodzaju produkcji. Zdaniem skarżącej także w tym zakresie PINB oparł się wyłącznie na ryczałtowym stwierdzeniu zmian zaistniałych rzekomo we wskazanych zakresach, lecz ich konkretnie nie wykazał. Strona podnosiła, iż choćby w zakresach zdrowotnym i ochrony środowiska wymogi dla produkcji elementów żelbetonowych i wyrobów z poliuretanów odnośnie emisji pyłów i hałasu są porównywalne. Brak skonkretyzowania zmian warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych oraz ochrony środowiska mogą w tym zakresie wskazywać na "dobrowolność" decyzji PINB podjętej w niniejszym postępowaniu, jak i w zaskarżonym niniejszą skargą postanowieniu WINB. WINB podobnie, jak PINB, wskazał jedynie na istniejące w jego opinii różnice w zakresie warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska. Organ odwoławczy nie wskazał w swoim postanowieniu zakresu i istoty powstałych, jego zdaniem, różnic, a więc w tym zakresie nie podjął kontroli postanowienia PINB, a jedynie przejął jego argumentację. Skarżąca podniosła również, iż WINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2008r. ([...]) uchylił postanowienie PINB z dnia [...] grudnia 2007 r. i przekazał sprawę PINB do ponownego rozpoznania. Skutkiem braku decyzji organu właściwego do ustalenia warunków zabudowy i konieczność uzyskania takiej decyzji wskazują bowiem na fakt, iż zarówno PINB jak i organ odwoławczy nie dysponowali pełną dokumentacją konieczną do ustalenia istniejącego stanu faktycznego. Taka dokumentacja pojawiła się dopiero po wydaniu przez Burmistrza stosownej decyzji o warunkach zabudowy i wykonaniu przez skarżącą powiązanego z tymi warunkami stosownego raportu dotyczącego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Biorąc to pod uwagę zarówno PINB jak i WINB dokonali w obecnym postępowaniu innych ustaleń dotyczących stanu faktycznego, niż w postępowaniu prowadzonym na przełomie lat 2007/2008. W odpowiedzi na skargę WINB w niósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wyjaśnić również należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej także jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 71a ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – zwana dalej także "ustawą". Zgodnie z art. 71a ust. 1 powołanej ustawy w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 71a ust. 2). Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 71a ust. 3). W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4). W kontekście powołanych przepisów i faktu nałożenia przez organy nadzoru budowlanego na j Sp. z o.o. opłaty legalizacyjną z tytułu zmiany sposobu użytkowania hali produkcyjnej wyrobów betonowych na hale produkcji wyrobów z poliuretanów, dokonanej bez wymaganego zgłoszenia oraz zarzutów skargi przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawało czy w przedmiotowej sprawie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W myśl przepisu art. 71 ust. 2 zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W postępowaniu, którego przedmiotem jest samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, obowiązkiem organu jest ustalenie czy taka zmiana sposobu użytkowania faktycznie nastąpiła i miała charakter samowolny. W orzecznictwie podkreśla się, iż ocena tych wszystkich elementów, w kontekście treści art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi zasadniczy element oceny, czy w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania. Ustalenie, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się zatem do wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania. Wymagania stawiane obiektowi zostały określone w art. 5 Prawa budowlanego i uwzględniają, wymienione w ust. 1 art. 71 tej ustawy warunki w zakresie bezpieczeństwa: pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Warunki te wskazują na niezbędny zakres działań, które powinny być prowadzone w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zaakcentowania wymaga, iż nie każda faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie w rzeczywistości zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. W tym zakresie organ musi zbadać czy w wyniku zmiany faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części doszło do zmiany w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 oraz art. 5 ustawy warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu ( lub jego części). Zgodnie z art. 5 ust. 1 Pr. bud. obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, a także odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami i odpowiedniej charakterystyki energetycznej budynku oraz racjonalizacji użytkowania energii. Stosownie zaś do treści art. 5 ust. 2 obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Organ, dokonując oceny we wskazanym wyżej zakresie odnosi się nie tylko do przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, obejmującego m. in. przepisy wykonawcze określające warunki techniczne obiektów, warunki ich użytkowania, ale także do innych przepisów, w tym określających warunki sanitarne, zdrowotne, przeciwpożarowe czy ochrony środowiska. Podkreślić należy, iż bez znaczenia jest przy tym ocena i ustalenie, jaka była intensywność i uciążliwość poprzedniej działalności. Zawiadomienia właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej ( a tym samym uzyskania jego akceptacji uzyskanej na podstawie wyników przeprowadzonej procedury z dziedziny ochrony środowiska ) wymaga już podjęcie nowego rodzaju produkcji, nawet jeśli nastąpiło w tej samej, a tylko zmodyfikowanej (dostosowanej) instalacji, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1718/07, LexPolonica nr 2155960). W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się także, że przy ocenie, czy w danym przypadku doszło do zmiany sposobu użytkowania istotne jest ustalenie, czy oraz w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, związanej z jego użytkowaniem, wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi (lub jego części), związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2011r., sygn. akt II OSK 327/10, LexPolonica nr 2496599). Mając na względzie powyższe "wytyczne" należy podzielić stanowisko organów, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jest tak przede wszystkim dlatego, że wytwórnia materiałów żelbetowych jest uciążliwa dla środowiska z innych względów i powoduje innego rodzaju uciążliwości niż produkcja wyrobów z tworzyw sztucznych (poliuretanów). W tych procesach produkcyjnych występuje wprowadzanie do środowiska innych czynników szkodliwych jak też produkcja innego rodzaju odpadów. Inny też pozostaje – ze względu na różnorodne substancje chemiczne stosowane w produkcji - rodzaj zagrożeń życia i zdrowia pracowników. Wymaga to odpowiedniej oceny środowiskowej i akceptacji właściwego organu administracji architektoniczno- budowlanej. Bezpodstawne są tym samym twierdzenia strony skarżącej, że warunki użytkowania obiektu, pierwotnie związanego z produkcją materiałów betonowych, nie uległy zmianie. Podkreślenia wymaga, że wdrożona przez skarżącą bez zgłoszenia działalność kwalifikowana była jako przedsięwzięcie o jakim mowa w par. 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 31 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz.U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ) tj. jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko dla którego obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko mógł być wymagany. Obowiązek taki w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej faktycznie został na skarżącą nałożony, raport został wykonany. Tym samym przeprowadzona została procedura oceny przedsięwzięcia oddziaływania na środowisko, której efektem pozostaje decyzja Burmistrza z dnia [...] lipca 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Skoro sam rodzaj wdrożonego przez spółkę przedsięwzięcia zakwalifikowany został przez prawodawcę jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, to nie może budzić wątpliwości, że nie jest to zamierzenie inwestycyjne obojętne dla środowiska, które nie zmienia wymagań dla jego ochrony. Dla oceny czy doszło do, wymagającej zgłoszenia, zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wystarczające jest ustalenie, że w kontrolowanym obiekcie została podjęta inna działalność niż dotychczasowa, z czym wiąże się zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnego, pracy, higieniczno-sanitarnych lub w zakresie ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Wbrew stanowisku skarżącej nie są konieczne szczegółowe wyliczenia i opisy zmian, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wystarczające jest stwierdzenie, że zmiana w zakresie wyżej opisanym ( tj . w zakresie któregokolwiek ze wskazanych czynników) miała miejsce, a porównanie wcześniejszego i obecnego sposobu użytkowania wskazuje na oczywistość tej zmiany. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 grudnia 2009r., sygn. akt II SA/Sz 965/09, LexPolonica nr 2458988). Za oczywistością zmiany w zakresie wymogów związanych z bezpieczeństwem pożarowym, pracy, zdrowotnym, oraz higieniczno-sanitarne przemawia też okoliczność związana z rodzajem surowców używanych do produkcji wyrobów betonowych jak i tych związanych produkcją wyrobów poliuretanowych, bazującą na różnorodnych substancjach chemicznych. Niezasadny okazał się też zarzut skarżącej nakierowany na wykazanie, iż organ odwoławczy nie był związany swym poprzednim stanowiskiem co do uznania, że doszło do zmiany sposobu użytkowania, bowiem dokonał innych ustaleń ze względu na zmianę stanu faktycznego i wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wskazać bowiem trzeba, iż przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy stanowi zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy jeden z warunków pozwalających ustalić czy samowolna zamiana sposobu użytkowania może być zalegalizowana. W przypadku nieprzedstawienia jej strona skarżąca musiałaby doprowadzić obiekt do poprzedniego sposobu użytkowania. Wobec tego uzyskanie takiej decyzji było obowiązkiem inwestora i było warunkiem koniecznym legalizacji przedsięwzięcia. Odnosząc się do kolejnego zarzutu zawartego w skardze, tj. naruszenia art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zgodzić się należało ze stanowiskiem WINB, iż zaistniałe w toku postępowania przed organem I instancji naruszenie art. 10 Kpa pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Wbrew odmiennemu poglądowi strony skarżącej, podzielić bowiem należy, dominujący i utrwalony w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych pogląd, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 Kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. To do strony stawiającej wskazany zarzut należy wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy ( vide: wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r. w sprawie II OSK 831/05, z 15 maja 2003 r. w sprawie I SA/Gd 199/00, Przegląd Podatkowy 2004 nr 1, str. 43, uchwała 7 sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. w sprawie II FPS 6/04 ). Zatem to strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji (postanowienia) o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej ( np. złożenia dokumentu). Nie każde bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej czy postanowienia, poddanych kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mieć przy tym należy na uwadze, iż wynikający z przepisu art. 10 § 1 Kpa obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu obciąża zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy i to nawet w sytuacji, gdy nie prowadził on już postępowania dowodowego. Stosownie bowiem do przepisu art. 140 Kpa w sprawach nie uregulowanych w art. 136-139 Kpa w postępowaniu przed organem odwoławczym mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem I instancji. Zatem zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji nie mogą uchylić się od obowiązku wyznaczenia stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego z innych przyczyn, niż wymienione w art. 10 § 2 Kpa. W przeciwnym razie zawsze dochodzi do naruszenia art. 10 § 1 Kpa. Naruszenie przez organ odwoławczy art. 10 § 1 Kpa jest naruszeniem przepisów postępowania, które może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, jeżeli wspomniane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezastosowanie zaś w danej sprawie trybu określonego w art. 10 § 1 Kpa nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że jest to podstawa wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 tej ustawy, a tym samym do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny na postawie przepisu art. 145 § 1pkt 1 lit b ppsa (vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005r., wyrażona na tle analogicznej do art. 10 Kpa regulacji przepisu art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej). W rozpoznawanej sprawie nie tylko organ I, ale również II instancji nie zawiadomiły strony skarżącej o zakończeniu postępowania w sprawie i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tak więc nie może budzić wątpliwości, iż organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisu art. 10 § 1 Kpa. Nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy. O tym bowiem, iż skarżąca nie zamierzała oferować organowi I instancji żadnych nowych dowodów ani składać wniosków czy oświadczeń świadczy najdobitniej pismo profesjonalnego pełnomocnika strony nadesłane z dnia [...] października 2011r., w którym wniósł on "o wydanie decyzji określającej wysokość opłaty legalizacyjnej". Nie zostały też one zgłoszone w odwołaniu czy w toku postępowania odwoławczego do czasu wydania postanowienia II instancji. W konsekwencji stwierdzić należy, iż przystąpienie do użytkowania obiektu (instalacji) bez akceptacji właściwego organu budowlanego należy potraktować jako samowolę budowlaną w zakresie zmiany sposobu użytkowania. Skarżąca spółka nie uzyskała zgody Starosty na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, do czego zobowiązywał przepis art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, czego konsekwencją było wszczęcie postępowania legalizacyjnego i wydanie zaskarżonego postanowienia określającego wysokość opłaty legalizacyjnej, której wysokość ustalona została prawidłowo. W tym stanie rzeczy skoro podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak było uchybień, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.