II SA/Go 33/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi M.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej M.D. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez M.D. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r., którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania na decyzję Wójta Gminy dotyczącą cofnięcia stronie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Powyższe postanowienie zostało wydane oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. ([...]) Wójt Gminy cofnął stronie zezwolenie: 1. nr [...] wydane w dniu [...] stycznia 2018 r. na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży; 2. nr [...] wydane w dniu [...] stycznia 2018 r. na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonego, do spożycia poza miejscem sprzedaży; 3. nr [...] wydane w dniu [...] stycznia 2018 r. na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% zawartości alkoholu do spożycia poza miejscem sprzedaży dla punktu sprzedaży detalicznej przy ul. [...] prowadzonym przez przedsiębiorcę D.M. Decyzja została doręczona stronie w dniu 21 czerwca 2021 r. pod adresem: [...]. Korespondencję w imieniu strony odebrała B.K. - osoba zatrudniona w powyższym sklepie przez stronę. Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r., które zostało nadane listem poleconym tego samego dnia na adres organu I instancji. Wraz z odwołaniem strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2021 r. (znak: [...]). Powyższe zostały uzupełnione wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z dnia [...] września 2021 r., który został złożony osobiście w Samorządowym Kolegium Odwoławczym. We wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania strona wyjaśniła, że decyzja została doręczona w dniu 21 czerwca 2021 r. na adres sklepu, ale korespondencja nie została jednak odebrana przez stronę postępowania. Osoba odbierająca – pracownik sklepu B.K. miała omyłkowo zabrać pismo do domu i nie poinformować M.D. o jego odebraniu. M.D. dopiero w dniu 19 sierpnia 2021 r., otrzymawszy pismo Wójta Gminy informujące, że została wydana decyzja z dnia [...] czerwca 2021 r. o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, dowiedziała się o przedmiotowej decyzji. B.K. w oświadczeniu z dnia [...] września 2021 r. złożonym w formie pisemnej i dołączonym do wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania potwierdziła, że odebrała decyzję 21 czerwca 2021 r. i nie poinformowała o tym M.D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania powołując się na art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.). Jednocześnie postanowieniem wydanym w tym samym dniu Kolegium odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, które to orzeczenie jest przedmiotem odrębnej skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania Kolegium na wstępie stwierdziło, że przed merytorycznym rozpatrzeniem odwołania organ jest zobowiązany ustalić, czy jest ono dopuszczalne oraz czy zostało złożone w ustawowym terminie (art. 134 k.p.a.). Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Jak stanowi art. 57 § 1 k.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Z akt przedmiotowej sprawy wynikało, że decyzja organu I instancji z dnia [...] czerwca 2021 r. została doręczona stronie w dniu 21 czerwca 2021 r. W rozpatrywanej sprawie bieg 14-dniowego terminu na wniesienie odwołania rozpoczął się zatem w dniu 22 czerwca 2021 r. i upłynął z dniem 5 lipca 2021 r. Odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2021 r. zostało z kolei nadane przez stronę w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w dniu 26 sierpnia 2021 r. W związku z powyższym, w ocenie Kolegium analizowany środek zaskarżenia został złożony przez stronę z uchybieniem ustawowego 14-dniowego terminu do jego wniesienia. Termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. jest terminem zawitym, co oznacza, że jego przekroczenie, niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, powoduje konieczność stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowiłoby bowiem rażące naruszenie prawa. Skargę na powyższe postanowienie złożyła M.D. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie od organu zwrotu poniesionych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W złożonej skardze podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia: 1) przepisów postępowania, których to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 40 § 1 k.p.a. przez uznanie, że pracownica, która odebrała pismo była stosownie upoważniona do jego odbioru, podczas gdy nie była do tego upoważniona, ani też nie mogła być uznana za pełnomocnika przedsiębiorcy działającego w jego lokalu; 2) przepisów postępowania, których to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 42 § 1 i 2 w zw. z art, 43 k.p.a. przez skierowanie korespondencji do miejsca pracy i uznanie, że pracownica sklepu mogła odebrać pismo kierowane do osoby fizycznej; 3) przepisów postępowania, których to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 129 § 2 k.p.a., przez uznanie, że decyzja została skutecznie i prawidłowo doręczona stronie dnia 21 czerwca 2021 r., podczas gdy została ona doręczona w sposób nieprawidłowy, gdyż doręczono ją osobie trzeciej - nieupoważnionej do odbioru korespondencji w sklepie należącym do strony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) - lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. stwierdzające uchybienie terminu do złożenia przez skarżącą M.D. odwołania od decyzji Wójta Gminy w przedmiocie cofnięcia stronie zezwolenia na sprzedaż napoi alkoholowych. Podstawę prawną zakwestionowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W zakresie odnoszącym się do drugiej, spośród wymienionych w art. 134 k.p.a. przesłanek wydania postanowienia, o którym w mowa w cyt. przepisie, a mianowicie "uchybienia terminu do wniesienia odwołania" należy wskazać, że uchybienie wskazanego terminu ma miejsce wówczas, gdy przy uwzględnieniu zasad określonych w Rozdziale 10 działu II k.p.a. zostanie ono złożone po upływie przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. terminu 14 dni. W związku z powyższym co do zasady każde, nawet nieznaczne przekroczenie powyższego terminu stanowi jego uchybienie. Mając na uwadze treść powyższych regulacji należy wskazać, że podjęcie przez organ odwoławczy czynności zmierzających do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, każdorazowo poprzedza postępowanie wstępne, w trakcie którego organ ten podejmuje czynności mające na celu ustalenie, m.in. czy bieg terminu do wniesienia środka zaskarżenia rozpoczął swój bieg w związku z poprawnym doręczeniem określonego rozstrzygnięcia, a jeśli tak, to czy środek taki został wniesiony z zachowaniem tego terminu. Przeprowadzenie tych czynności wstępnych jest obligatoryjne. Ewentualne ustalenie, że odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) wniesiono z uchybieniem terminu skutkuje tym, że organ nie rozpoznaje odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) merytorycznie, nie rozważa argumentacji strony, lecz postanowieniem stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), zgodnie z art. 134 k.p.a. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ z naruszeniem prawa stwierdził, że odwołanie wniesione przez M.D. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napoi alkoholowych wniesione zostało z uchybieniem terminu. W stanie faktycznym sprawy sporną okolicznością jest kwestia doręczenia skarżącej ww. decyzji. Skarżąca twierdzi bowiem, że o wydanej decyzji dowiedziała się z pisma Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2021 r. informujące ją o wydaniu decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, zobowiązując ją jednocześnie do oświadczenia się, czy dostosowała się do tego rozstrzygnięcia, a które jej doręczono w dniu 18 sierpnia 2021 r. Organ z kolei stoi na stanowisku, że ww. decyzję skutecznie doręczono stronie 21 czerwca 2021 r., kiedy to decyzję odebrała pracownica sklepu prowadzonego przez skarżącą, z tym, że sama strona w pismach kierowanych do organu podawała ten adres jako adres do doręczeń. Zaznaczyć jednocześnie należy, że pracownica sklepu nie kwestionowała faktu odbioru w tym dniu decyzji adresowanej do strony, z tym że podobnie jak inne pisma zabrała je do domu i zapomniała je przekazać stronie. Kwestie zasad i trybu doręczania pism w postępowaniu administracyjnym uregulowane zostały w Rozdziale 8 Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. W procedurze administracyjnej czynności doręczania są sformalizowane i uregulowane w sposób prawie kazuistyczny, co jest niezbędne ze względu na konieczność ścisłego określenia faktów powodujących skutek prawny. Ścisłe przestrzeganie tych wymagań formalnych należy do obowiązków organu administracyjnego, bowiem od skuteczności doręczenia zależą w wielu przypadkach uprawnienia procesowe i materialnoprawne stron (tak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 362/19, CBOSA). Zdaniem Sądu, w stosunku do osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, doręczeń powinno się dokonywać w trybie określonym w art. 42 k.p.a. W takim wypadku, za w pełni uzasadnione jest dokonanie doręczenia w miejscu prowadzenia przez osobę fizyczną działalności gospodarczej, albowiem jest ono wówczas traktowane jako miejsce jej pracy, o którym mowa w art. 42 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1956/13, z dnia 18 kwietnia 2018r., sygn. akt II OSK 2663/17, z dnia 19 maja 2020r., sygn. akt II GSK 134/20, CBOSA). Miejsce pracy, o którym mowa w art. 42 § 1 k.p.a. nie może być rozumiane w wąskim zakresie jako to, w którym zatrudniony jest tylko pracownik. Treść wskazanego przepisu należy wykładać racjonalnie, w oparciu o zasady logiki. Miejsce zamieszkania i miejsce pracy to takie miejsca, w których istnieje duże prawdopodobieństwo przebywania adresata pisma, tym samym z nimi wiąże się domniemanie, że pismo zostanie doręczone w sposób, który będzie dawał gwarancję zapoznania się z jego treścią, a w konsekwencji ochronę praw w postępowaniu. We współczesnych realiach zakład pracy to nie tylko miejsce najemnej pracy osób, ale także miejsce, w którym koncentrują się gospodarcze interesy podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Gdyby miało być inaczej, to ustawodawca w art. 42 § 1 k.p.a. wskazałby w jakim znaczeniu rozumie miejsce pracy, a tak nie czyni, co tym bardziej wskazuje na funkcjonalne ujęcie terminu. Doręczenie decyzji na adres prowadzonej działalności gospodarczej jest doręczeniem w miejscu pracy, zatem odpowiada warunkom z art. 42 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3186/17, CBOSA). Odnośnie rozważań o doręczeniu pism w postępowaniach administracyjnych osobom fizycznym w miejscu pracy, skład orzekający w niniejszej sprawie w całej rozciągłości podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 645/17, CBOSA. We wskazanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, z treści art. 42 § 1 k.p.a. - zgodnie z którym pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy - wywiódł, że z wykładni literalnej tego przepisu wynika, że doręczenie pisma osobie fizycznej w miejscu jej pracy powinno nastąpić do rąk adresata. Przepis ten reguluje bowiem wyłącznie przypadki doręczenia właściwego, tj. bezpośrednio adresatowi pisma. Pozostałe przepisy działu I rozdziału 8 k.p.a. nie zawierają regulacji pozwalającej na doręczenie pisma osobie fizycznej w miejscu pracy, za pośrednictwem osoby upoważnionej przez pracodawcę do odbioru pism. Taki sposób doręczania pism przewidziany jest wyłącznie w odniesieniu do jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych (art. 45 k.p.a.). Ponadto, jak stwierdził NSA z art. 43 k.p.a. wynika, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Doręczenie zastępcze pism osobom fizycznym odnosi się więc tylko do przypadków doręczenia w mieszkaniu adresata, a nie w jego miejscu pracy. Przedstawiając powyższą wykładnię art. 42 § 1 k.p.a., należy nadto powołać się na wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA/Kr 129/98, postanowienie SN z dnia 14 listopada 2002 r., sygn. akt III RN 115/02, OSNP 2004, Nr 1, poz. 3, wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2159/12, oraz doktrynę (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 15, Warszawa 2017, s. 317, A. Golęba Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. H. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015, s. 345, czy też R. Hauser i M. Wierzbowski . Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz . 6 wydanie s. 529). Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego dotyczącego sposobu doręczenia skarżącej decyzji Wójta Gminy w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu uznać należy, że organ nie dokonał doręczenia powyższej decyzji stronie w sposób zgodny z przedstawionymi wyżej wymogami, a tym samym nie zaczął biec termin do wniesienia odwołania. Same okoliczności przekazania przesyłki zawierającej decyzję adresowanej do strony zostały w zakreślonym wyżej zakresie ustalone i nie są sporne. Otóż 21 czerwca 2021 r. w miejscu pracy skarżącej (prowadzonym przez nią sklepie) została złożona na ręce pracownika tam zatrudnionego przesyłka zawierająca decyzję z dnia [...] czerwca 2021 r. Pracownik pokwitował odbiór przesyłki przybijając na zwrotnym potwierdzeniu odbioru stempel prowadzonej przez stronę skarżącą działalności gospodarczej. Z oświadczenia złożonego przez pracownika nadto wynikało, że przesyłki tej nie przekazał stronie (zabrał ją z innymi dokumentami do domu i zapomniał ją przekazać następnego dnia, jak i później). Powyższego ustalenia nie podważono. Powyższe ustalenia nie poddają się subsumpcji do wyżej opisanej, prawidłowej wykładni art. 42 k.p.a., zgodnie z którą doręczenie pisma osobie fizycznej w miejscu jej pracy powinno nastąpić do rąk adresata, zaś żadne inne przepisy działu I rozdziału 8 k.p.a. nie zawierają regulacji pozwalającej na doręczenie pisma osobie fizycznej w miejscu pracy za pośrednictwem osoby upoważnionej przez pracodawcę do odbioru pism. Nie ma w niniejszej sprawie zastosowania art. 45 k.p.a. mający zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do doręczeń pism jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym. W tej sytuacji pominąć należy jako nieistotną w sprawie kwestię upoważnienia przez pracodawcę pracownika do odbioru korespondencji w miejscu jego pracy. Uznając, że w przedmiotowej sprawie, z uwagi na brak skutecznego doręczenia skarżącej decyzji Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu nie zaczął biec termin do wniesienia odwołania, stwierdzić należy, że postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia zostało wydane z naruszeniem przepisów, tj. art. 134 k.p.a. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. orzeczono jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II wyroku). Zasądzono od organu na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów kwotę 597 zł, tj. 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi, 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej będącego radcą prawnym ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U z 2018 r., poz. 265) oraz 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa procesowego.