II SA/Go 334/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant referent Marta Świetlik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi PT Sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz PT Spółka z o.o. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku W.W. i S.W. stwierdziło nieważność decyzji nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stroną tego postępowania pozostawała m.in. PT Sp. z o.o. z/s. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie przez wskazaną stronę terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, iż przez obu pełnomocników strony tj. adwokata M.P. i M.H. przekroczony został termin do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wskazał, że każdemu z pełnomocników doręczenie decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] nastąpiło 21 grudnia 2009 r. Tym samym przez każdego z nich przekroczony został termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2009 r. Termin ten dla strony - PT Sp. z o.o. upłynął bowiem w dniu 4 stycznia 2010 r. Wynika to z faktu, iż złożony przez każdego z pełnomocników wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nadany został w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w tym samym dniu tj. 5 stycznia 2010 r. a zatem z przekroczeniem ustawowego 14 - dniowego terminu. W konsekwencji organ powołując się na przepis art. 134 w zw. z art. 127 § 3 Kpa stwierdził, iż oba wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożone zostały z uchybieniem terminu. PT Sp. z o.o., reprezentowana przez adw. M.P., w skardze na postanowienie SKO zarzuciła temu organowi naruszenie przepisów art. art. 7, 77 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez dokonanie pobieżnej oceny stanu faktycznego sprawy i uznanie, iż w sprawie doszło do uchybienia terminu, a także art. 40 Kpa polegające na nieuznaniu wiążącej z mocy terminu na dokonanie czynności procesowej, biegnącego dla strony postępowania. Pełnomocnik skarżącej podnosił, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2010 r., znak [...], zostało w niniejszej sprawie doręczone stronie postępowania w dniu [...] grudnia 2009 r., a tym samym 14- dniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął dla strony w dniu 5 stycznia 2010 r. Wskazywał, iż organ doręczył decyzję z dnia 9 grudnia 2009 r. zarówno stronie jak i jej pełnomocnikom oraz, iż udzielone mu przez stronę pełnomocnictwo zostało dołączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę podlegała uwzględnieniu. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny zatem w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa ), co oznacza obowiązek oceny całokształtu okoliczności sprawy niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny zachodzi w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub prawa procesowego w stopniu określonym w art. 145 ppsa, to jest w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Przedmiotem skargi było w niniejszej sprawie postanowienie SKO stwierdzające, iż skarżąca spółka uchybiła terminowi do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem przez ten organ decyzji z dnia [...] grudnia 2009 roku. W ramach uwag ogólnych wskazać należy, iż celem postępowania administracyjnego - stosownie do treści art. 7 Kpa. - jest załatwienie sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zatem obowiązkiem organu jest takie prowadzenie postępowania by określony w ustawie cel zrealizować. W przypadku, gdy organ poweźmie wątpliwość czy odwołanie ( wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy ) zostało wniesione w terminie spoczywa na nim obowiązek przeprowadzenia szerszego postępowania wyjaśniającego, a nie "automatyczne" wykorzystywanie możliwości załatwienia sprawy w znaczeniu procesowym na podstawie art. 134 Kpa , będącą co do zasady ostatecznością. Sądowa kontrola legalności zaskarżonego aktu przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 134 § 1 ppsa wykazała, iż przy jego wydawaniu doszło do naruszenia prawa procesowego tj. art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 przez niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, a w konsekwencji do przedwczesnego zastosowania instytucji stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 134 w związku z art. 127 § 3 Kpa ). Uznając, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do uchybienia terminu w złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy SKO przyjęło w zaskarżonym postanowieniu, że : - skarżąca PT spółka z o.o. w prowadzonym przez ten organ postępowaniu, wywołanym wnioskiem W. i S.W. o stwierdzenie nieważności decyzji wójta Gminy z dnia [...] lutego 2009 roku, reprezentowana była przez dwóch pełnomocników w osobach adwokata M.P. i M.H., - decyzja SKO z dnia [...] grudnia 2009 roku nr [...] wydana w postępowaniu nieważnościowym została doręczona obu, uznanym za pełnomocników, osobom w tym samym dniu tj. 21 grudnia 2009 roku , - 21 grudnia 2009 roku jest dniem skutecznego doręczenia decyzji i od dnia następnego rozpoczął się dla strony skarżącej bieg 14 – dniowego terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez SKO , - termin do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy upłynął z dniem 4 stycznia 2010 roku, - nadanie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez każdego z pełnomocników PT spółka z o.o. w placówce pocztowej nastąpiło w dniu 5 stycznia 2010 roku. Przyjęcie takich ustaleń stało się podstawą do stwierdzenia przez organ uchybienia przez skarżącą terminu do złożenia wniosku z art. 127 § 3 Kpa. Z akt administracyjnych sprawy w oparciu o które, zgodnie z art. 133 § 1 ppsa orzeka sąd administracyjny, przekazanych przez SKO wraz ze skargą wynika natomiast, iż decyzja SKO z dnia [...] grudnia 2009 roku nr [...] została adw. M.P (za jednym dowodem doręczenia razem z decyzją SKO nr [...]) doręczona w dniu 21 grudnia 2009 roku . W aktach tych brak jest natomiast dowodu doręczenia wskazanej decyzji M.H., wymienionemu w rozdzielniku jako podmiot do którego została ona również wysłana. Faktem znanym sądowi z urzędu – na co zwrócono uwagę obecnym na rozprawie stronom ( art. 106 § 5 ppsa w zw. 228 § 2 Kpc ) – jest to, iż również w aktach administracyjnych dołączonych do sprawy II SA/ GO 333/10, dotyczących decyzji SKO nr [...] brak jest dowodu doręczenia tej osobie decyzji organu z dnia [...] grudnia 2009 roku nr [...]. Nadto jedynym, znajdującym się w aktach administracyjnych postępowania nieważnościowego, przesłanych wraz ze skargą w niniejszej sprawie, dokumentem pełnomocnictwa pochodzącym od skarżącej spółki jest pełnomocnictwo udzielone adw. M.P., noszące datę 18 sierpnia 2009 roku i udzielone na rok od daty wystawienia, uprawniające go do "reprezentowania spółki przed organami administracji państwowej, Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawach dotyczących stacji bazowych telefonii komórkowej oraz centrali telefonicznych MSC", załączone do wniosku z dnia [...] stycznia 2010 roku o ponowne rozpoznanie sprawy, które do organu wpłynęło w dniu 8 stycznia 2010 roku. W powołanych aktach administracyjnych sprawy znajduje się nadto dowód doręczenia decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2009 roku nr [...] samej stronie w dniu 22 grudnia 2009 roku. Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy, zdaniem Sądu, należało uznać, iż istota problemu rzutującego na sposób rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy sprowadzała się do – całkowicie pominiętej przez organ - kwestii czy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] lutego 2009 roku, PT spółka z o.o. działała osobiście czy była (a jeżeli tak to od jakiego momentu, w szczególności w dacie doręczania decyzji) reprezentowana przez pełnomocnika lub pełnomocników i w jakiej dacie doszło do - wywołującego skutki prawne - doręczenia (i komu skutecznie) decyzji z dnia [...] grudnia 2009 roku nr [...]. Dopiero odpowiedź na takie pytanie pozwolić mogła na rozstrzygnięcie czy w sprawie doszło do przekroczenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, co uprawniałoby organ do stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienia terminu o dokonania tej czynności. Z oświadczeń pełnomocnika SKO złożonych na rozprawie wynika, iż zdaniem organu, pełnomocnictwo udzielone przez stronę pełnomocnikowi w postępowaniu zwykłym rozciąga się również na postępowania nadzwyczajne (np. dotyczące stwierdzenia nieważności), nadto przy wielości pełnomocników ustanowionych przez stronę dla organu powstaje obowiązek doręczania pism procesowych i rozstrzygnięć każdemu z ustanowionych pełnomocników strony, a w przypadku różnych dat doręczenia dla uznania dochowania terminu decyduje data najpóźniejszego doręczenia. Przypomnienia wymaga, iż zgodnie z przepisem art. 32 Kpa strona może działać przez pełnomocnika chyba , że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Zgodnie zaś z art. 40 § 2 Kpa jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Udzielenie pełnomocnictwa poza postępowaniem administracyjnym ma charakter marerialnoprawny. Czynnością procesową będzie zatem dopiero wykazanie jego istnienia w toku postępowania administracyjnego. W konsekwencji więc dopiero od dnia doręczenia organowi pełnomocnictwa udzielonego przez stronę pełnomocnik powinien być zawiadamiany o wszystkich czynnościach , powinny być mu doręczane odpisy pism i rozstrzygnięć, co zapewnia prawidłowy udział strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku ustanowienia pełnomocnika dokonanie przez organ doręczenia samej stronie, a nie jej pełnomocnikowi jest prawnie bezskuteczne. Również w przypadku łącznego doręczenia decyzji ( postanowienia ) stronie i pełnomocnikowi doręczenia dokonane samej stronie jest prawnie obojętne i nie rozpoczyna biegu terminu do złożenia środka odwoławczego. Inaczej niż w Ordynacji podatkowej ( art. 145 § 3 ) oraz ppsa ( art. 75 § 3 ) czy Kodeksie postępowania cywilnego ( art. 141 § 3 ) w przypadku ustanowienia przez stronę kilku pełnomocników do występowania w postępowaniu, ustawodawca w Kodeksie postępowania administracyjnego nie wprowadził zasady, iż strona wskazuje lub organ może sobie wybrać jednego z pełnomocników i dokonywać – wywołujących skutki prawne - doręczeń tylko temu jednemu. Wobec braku takiego wyraźnego ustawowego ograniczenia, obowiązkiem organu jest – zdaniem Sądu - doręczenie decyzji każdemu z pełnomocników chyba, że co innego wynika z zakresu pełnomocnika czy oświadczenia reprezentowanej strony ( vide: wyrok z dnia 11 sierpnia 2009 roku WSA w Warszawie w sprawie V SA/Wa 332/09, lex nr 562874 ) Odnosząc się natomiast do treści pełnomocnictwa udzielonego przez stronę pełnomocnikowi wskazać należy, iż pełnomocnictwo sformułowane ogólnie (do prowadzenia spraw mocodawcy czy konkretnej sprawy administracyjnej ) obejmuje nie tylko postępowanie rozpoznawcze prowadzone w trybie "zwykłym". Jeżeli z treści pełnomocnictwa nie wynika jakiekolwiek ograniczenie do poszczególnych etapów postępowania, to obejmuje ono również takie czynności procesowe jak wniosek o wznowienie postępowania czy o stwierdzenie nieważności decyzji, o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej a także udział w czynnościach procesowych wywołanych wnioskami związanymi z nadzwyczajnymi środkami prawnymi. Postępowanie nadzwyczajne ( o wznowienie, o stwierdzenie nieważności, o uchylenie decyzji ostatecznej ) mimo, że jest postępowaniem odrębnym dotyczy jednakże tej samej sprawy i jest swoistą kontynuacją postępowania zwykłego. Organy mając jakąkolwiek wątpliwość co do zakresu udzielonego pełnomocnictwa powinny ewentualnie zwrócić się do mocodawcy o jego wyjaśnienie ( vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lipca 2008 r. w sprawie II SA / Kr 221/08, Lex 510200 ; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2007 r. w sprawie IV SA/Wa 1943/07 , lex 445213 ). Ma to szczególnie duże znaczenie przy przyjmowaniu "kontynuacji" reprezentacji przez pełnomocnika tej ze stron, która nie jest inicjatorem wszczęcia postępowania w trybach nadzwyczajnych. Odnosząc się do okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż już na etapie wszczęcia, wnioskiem z 22 lipca 2009 r., postępowania nieważnościowego Kolegium powinno było ustalić i rozważyć - dla zapewnienia stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu ( art. 10 Kpa ) czy skarżąca PT spółka z o.o. działa w tym postępowaniu z osobiście, czy za pośrednictwem pełnomocnika lub pełnomocników. Jak wynika z treści kontrolowanej przez SKO w postępowaniu nieważnościowym decyzji Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2009 r., w postępowaniu zwykłym za tę stronę działał pełnomocnik w osobie M.H. w oparciu o upoważnienia z dnia [...] marca 2006 i [...] lutego 2007 r. W takich charakterze występował w tym postępowaniu również adw. M.P., któremu także doręczono decyzję z dnia [...] lutego 2009 roku (vide: rozdzielnik do tej decyzji). Z uwagi na fakt, iż w aktach administracyjnych nadesłanych ze skargą brak było pełnomocnictw udzielonych przez PT spółka z o.o. wskazanym osobom, Sąd w ramach uzupełnienia akt administracyjnych wezwał organ do ich nadesłania – w celu dokonania oceny czy można uznać, iż pełnomocnictwa udzielone wskazanym osobom w postępowaniu zwykłym, zakończonym decyzją Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2009 r., ze względu na ich zakres rozciągały się na postępowanie nieważnościowe, w szczególności na jego etap związany z doręczeniem decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2009 roku i złożeniem wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy. W wykonaniu tego zobowiązania SKO nie nadesłało wskazanych pełnomocnictw dla M.K., ale udzielone mu przez PT spółka z o.o. upoważnienie z dnia [...] maja 2009 roku, które nie mogło być kolejnym pełnomocnictwem do sprawy zakończonej decyzją Wójta z dnia [...] lutego 2009 roku, bo ta - wobec braku odwołania - uzyskała walor ostateczności z dniem [...] marca 2009 roku. Nadto brak na nim daty wpływu do organu, a jego ogólna treść i brak załącznika określającego budowy jakiej stacji dotyczy, nie pozwala na uznanie może ono stanowić podstawę do uznania, iż M.H. pozostawał pełnomocnikiem strony w postępowaniu zwykłym jak i nieważnościowym. Tym samym akta administracyjne sprawy i próba ich uzupełnienia nie dają podstaw do zweryfikowania i oceny prawidłowości stanowiska organu, iż M.H. pozostawał pełnomocnikiem skarżącej w postępowaniu zwykłym w oparciu o pełnomocnictwo, którego zakres rozciągałby się na postępowanie nieważnościowe i to pomijając już kwestię czasowego charakteru udzielanych przez stronę upoważnień. Nadto przypomnienia wymaga i to, iż niezależnie od kwestii umocowania wskazanej osoby, w aktach administracyjnych niniejszej sprawy jak i aktach załączonych do sprawy II SA/Go 333/10 brak jest dowodu doręczenia mu odpisu decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2009 roku. W tym stanie rzeczy ustalenie organu, iż M.H. – uznany za pełnomocnika skarżącej – otrzymał ją 21 grudnia 2009 roku, wobec czego uchybił on ze skutkiem dla strony terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nadając go w urzędzie pocztowym w dniu 5 stycznia 2009 r. jest całkowicie dowolne. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia poza przyjęciem za ustaloną wskazanej okoliczności nie ma żadnych wywodów pozwalających na ocenę w oparciu o jakie dowody organ uznał ją za ustaloną. W tym zakresie wywody pełnomocnika organu czynione na rozprawie, a dotyczące wagi przesyłki poleconej skierowanej do M.H. jako potwierdzającej fakt doręczenia mu obu decyzji z dnia [...] grudnia są pozbawione jakiegokolwiek znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Podobnie zawartość akt administracyjnych sprawy jak i próba ich uzupełnienia nie dostarczyły podstaw do zweryfikowania przez sąd stanowiska organu, iż pełnomocnikiem skarżącej w postępowaniu nieważnościowym pozostawał adw. M.P. i doręczenie mu decyzji z dnia [...] grudnia 2009 w dniu 21 grudnia 2009 roku było doręczeniem skutecznym wobec strony. Dla wykazania, iż zasadnie został on przez organ uznany za pełnomocnika strony w postępowaniu odwoławczym w oparciu o pełnomocnictwo udzielone w postępowaniu zwykłym SKO - uzupełniając akta - nadesłało pełnomocnictwo dla adw. M.P. z dnia [...] marca 2009 r. upoważniające go do "reprezentowania PT przed organami administracji państwowej, Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawach dotyczących stacji bazowych telefonii komórkowej" . Z jego treści wynika, iż pozostawało ważne 1 rok od daty wystawienia. Zważywszy, że nosi datę [...] marca 2008 roku wygasło ono z upływem roku od tej daty. W oparciu o nie adw. M.P. nie mógł być uznany pełnomocnikiem strony w postępowaniu nieważnościowym po dniu [...] marca 2009 roku. Skoro w aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się jedynie kolejne pełnomocnictwo strony udzielone M.P, wystawione co prawda [...] sierpnia 2009 roku, ale załączone dopiero do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i nadesłane (a więc ujawnione wobec organu) w dniu 8 stycznia 2010 roku, to uprawniony - na tym etapie - wydaje się być wniosek iż, strona w postępowaniu nieważnościowym reprezentowana była przez pełnomocnika od 8 stycznia 2010r. Obowiązkiem organu było zatem rozważyć, które z dokonanych doręczeń: stronie w dniu 22 grudnia 2009 r. czy M.P. 21 grudnia 2009 r. było prawnie skuteczne i spowodowało rozpoczęcie biegu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Pominięcie wskazanych okoliczności przesądzało o uznaniu, iż zaskarżony akt podjęty został w sprawie w której organ zaniechał wyjaśnienia okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, co uzasadniało uchylenie go na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. Na podstawie art. 152 ppsa orzeczono, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Mając na uwadze fakt uwzględnienia skargi o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie przepisu art. 200 i 205 § 2 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem organu będzie uwzględnić uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu ( art. 153 ppsa ) i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające umożliwiające ustalenie czy skarżąca w postępowaniu nieważnościowym działała samodzielnie, czy za pośrednictwem pełnomocnika czy pełnomocników i które z dokonanych doręczeń decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. otworzyło bieg terminy do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i czy faktycznie doszło do jego uchybienia.