II SA/Go 337/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 września 2008 r. nr XXVII/245/08 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa [...] I. stwierdza nieważność § 5 ust. 1 pkt 1, § 6, przepisów działu IV (§ 19 do § 27) oraz § 43 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie postępowanie sądowe umarza. Dnia 29 września 2008 r. Rada Miejska [...] – powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 – określanej dalej jako u.s.g.) - podjęła uchwałę nr XXVII/245/08 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa [...]. Pismem z [...] marca 2019 r. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w części obejmującej § 5 ust. 1 pkt 1, § 19 ust. 1 i 2, § 20 ust. 1 i 2, § 26 ust. 1, 2 i 3, zarzucając istotne naruszenie: 1. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 5 ust. 1 pkt 1 oraz § 19 ust. 1 i 2 uchwały organowi uchwałodawczemu – jakim jest zebranie wiejskie - kompetencji do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej; 2. art. 36 ust. 2 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w § 20 ust. 1 i 2 uchwały ograniczenia czynnego prawa wyborczego przez zastrzeżenie, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa; 3. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 26 ust. 1, 2 i 3 uchwały, organowi uchwałodawczemu – jakim jest zebranie wiejskie – kompetencji do odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej części uchwały. W odpowiedzi na skargę Burmistrz uznał argumenty skargi w całości za zasadne. Pismem procesowym z [...] czerwca 2019 r. Prokurator Okręgowy oświadczył, że popiera skargę Prokuratora Rejonowego i modyfikuje zakres zaskarżenia w ten sposób, że wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przepisów § 5 ust. 1 pkt 1, § 6, § 10 ust. 2 w zakresie słów "za wyjątkiem zebrania wyborczego", Działu IV "Zasady i tryb wyborów sołtysa i rady sołeckiej" (§ 19 do § 27) i § 43 zaskarżonej uchwały. Na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2019 r. występujący w imieniu strony skarżącej Prokurator Prokuratury Okręgowej cofnął skargę w części dotyczącej § 10 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "za wyjątkiem zebrania wyborczego" i wniósł o umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała uchwała Rady Miejskiej z 29 września 2008 r., nr XXVII/245/08 w sprawie nadania Statutu Sołectwa [...]. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego § 5 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, w świetle którego do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybieranie i odwoływanie sołtysa i rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków wskazać trzeba, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast sołtys – organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca zechciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie to stosowany zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. U.s.g. nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. wyroki WSA w Opolu: z 15 września 2009 r., II SA/Op 225/09 i z 18 stycznia 2007 r., II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r., II SA/Ol 1429/16). Wobec tego zarzuty Prokuratora należało uznać za zasadne. Konsekwencją zaś uznania zapisu § 5 ust. 1 pkt 1 za niezgodny z prawem było stwierdzenie nieważności całego Działu IV zaskarżonej uchwały zatytułowanego "Zasady i tryb wyborów Sołtysa i Rady Sołeckiej", obejmującego § 19 do § 27, w tym także przepisów dotyczących dalszego przebiegu procesu wyboru sołtysa i rady sołeckiej. W ocenie Sądu, konieczne było wyeliminowanie wszystkich postanowień statutu regulujących tryb wyboru powyższych organów, nawet tych, które nie dotyczyły kompetencji zebrania wiejskiego w tym zakresie, ponieważ nie mogłyby one samodzielnie i efektywnie funkcjonować w obrocie prawnym, gdyż prawidłowa rekonstrukcja norm na podstawie pozostałych przepisów (po wyeliminowaniu wyżej wskazanych) byłaby niemożliwa. Zasadnie podniósł Prokurator, że § 6 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza prawo w rozumieniu art. 91 u.s.g. Uzależnienie uprawnienia mieszkańców sołectwa do udziału w zebraniu wiejskim sołectwa, na terenie którego stale zamieszkują, poprzez fakt posiadania przez nich czynnego i biernego prawa wyborczego stanowi przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Wprawdzie żaden przepis prawa nie precyzuje, kto z mieszkańców sołectwa może, a kto nie może uczestniczyć w zebraniu wiejskim z prawem do głosowania, jednakże należy zgodzić się z tezą, że ograniczenie wynikające z art. 36 ust. 2 u.s.g. dotyczy tylko i wyłącznie udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej. Nie można zatem na tej podstawie ograniczać uprawnienia stałych mieszkańców sołectwa do decydowania o innych sprawach dotyczących jednostki pomocniczej, na terenie której zamieszkują. Zawężenie przez Radę Miejską kręgu mieszkańców mogących uczestniczyć w zebraniu wiejskim tylko do tych mieszkańców sołectwa, którzy posiadają czynne i bierne prawo wyborcze w sposób istotny narusza art. 32 Konstytucji RP. Z przepisów prawa wyraźnie wynika, iż członkami wspólnoty są z mocy prawa mieszkańcy gminy i gmina nie może dyskryminować swych mieszkańców ze względu na kwestię posiadania, bądź też nieposiadania praw wyborczych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 marca 2019 r., III SA/Łd 23/19). W ocenie Sądu, nie mógł ostać się w obrocie prawnym również § 43 zaskarżonej uchwały, który stanowi, iż skarbnik gminy udziela instruktażu w zakresie działalności finansowej sołectwa. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. w statucie jednostki pomocniczej gminy (sołectwa) konieczne jest określenie zakresu i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. W świetle art. 11a ust. 1 u.s.g. organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta); skarbnik gminy jest natomiast wyłącznie głównym księgowym budżetu, powoływanym i odwoływanym przez radę gminy na wniosek wójta (art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Stanowi zatem przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. nałożenie przez Radę Miejską na skarbnika, który bez wątpienia nie jest organem gminy, zadania w zakresie udzielania instruktażu w zakresie działalności finansowej sołectwa, W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w punkcie I sentencji wyroku. Natomiast w pozostałym zakresie Sąd - na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 p.p.s.a.- umorzył postępowanie, uznając częściowe cofnięcie skargi, dokonane na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2019 r., za dopuszczalne (pkt II sentencji wyroku).