II SA/Go 338/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu 5 stycznia 2016r. A.S. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego. Do wniosku załączono zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego o dochodach opodatkowanych rodziny uzyskanych w 2014 roku, kserokopię PIT-37, PIT-11, kserokopię decyzji z ZUS i KRUS ustalających świadczenia emerytalne i rentowe oraz zaświadczenie ze szkoły syna Ł.S.. Do wniosku załączono także oświadczenie o powierzchni gospodarstwa w ha przeliczeniowych w 2014 roku - 4,8281 ha przeliczeniowego. Składając wniosek strona poinformowała, że na dzień składania wniosku mąż nie posiada już gospodarstwa rolnego, gdyż przekazał je synowi w 2015 roku w zamian za uzyskanie prawa do emerytury rolniczej. Mimo wskazania tej okoliczności, Burmistrz zgodnie z treścią obwieszczenia Prezesa GUS przyjął, że w 2014 roku dochód ten wynosił 2.506 zł, rocznie, obliczony dochód z gospodarstwa wyniósł 12.099,21 zł rocznie (4,8281 ha przeł. x 2.506), to jest 1.008,26 zł miesięcznie. Organ ustalił, że dochód rodziny w 2014 roku z tytułu dochodów opodatkowanych, po odliczeniu należnego podatku, składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe wyniósł łącznie 21.449,84 zł (A.S. -21.449,84, mąż wnioskodawczyni - 0). Z uwagi na utratę części dochodu - w związku z utratą przez stronę zatrudnienia, roczny dochód pomniejszono o kwotę w wysokości 9.123,74 zł. W efekcie organ przyjął, że łączny miesięczny dochód rodziny wyniósł 3.104,15 zł (1.369,56 zł dochód z renty strony + 726,33 dochód z renty męża strony + 1.008,26 dochód z gospodarstwa). Rodzina składa się z trzech osób, zatem dochód na osobę w rodzinie wyniósł 1.034,71zł. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Burmistrz orzekł o odmowie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania w okresie zasiłkowym 2015/2016 na dziecko Ł.M.S., ur. [...] sierpnia 1996r. z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego (674 zł) o 360,71 zł. Od powyższej decyzji odwołała się A.S. kwestionując wyliczenie dochodów rodziny. Decyzją z dnia [...] lutego 2016r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.), z uwzględnieniem art. 5 i 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j. t. Dz.U.2015.114) i art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium podało, iż zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, stosuje się przepisy k.p.a., które nakładają na organy administracji publicznej szereg obowiązków związanych zarówno z ustalaniem stanu faktycznego sprawy, jak i jego oceną. Organ odwoławczy wskazał następnie na podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 11 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., art. 107 § 1). SKO wskazało, że w przedmiotowej sprawie A.S. kwestionuje ustalenia organu na temat dochodów, w związku z faktem, że na dzień składania wniosku mąż strony nie posiada już gospodarstwa rolnego, gdyż przekazał je synowi w 2015 roku w zamian za uzyskanie prawa do emerytury rolniczej. Kolegium stwierdziło, iż brak w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu na tą okoliczność i dlatego organ odwoławczy zmuszony był uznać, że postępowanie wyjaśniające organu jest niekompletne. Zdaniem SKO organ odwoławczy nie jest w takiej sytuacji ocenić całości postępowania pierwszoinstancyjnego, nawet w sytuacji, gdyby ww. okoliczność miała nieistotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła A.S., która podtrzymała argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz wskazała, iż zbycie gospodarstwa winno być traktowane jako utrata dochodu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, nie zmieniając swojego stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016r. uchylające decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższa decyzja podjęta została w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przepisie tym wyraźnie zatem wyodrębniono dwie przesłanki wydania decyzji przez organ odwoławczy, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, po pierwsze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ( por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r. , sygn. akt II OSK 2279/13 ). W tym miejscu podkreślić trzeba, że zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. W orzecznictwie i piśmiennictwie trafnie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. Stąd decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w tym przepisie. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej przez organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do dokonania oceny, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Innymi słowy, Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie, Sąd uznał, że wydając ją Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepis art. 138 § 2 k.p.a. albowiem z całą pewnością nie zachodziła konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy uzasadniając uchylenie decyzji wskazał jedynie, że organ I instancji nie dokonał właściwej oceny wniosku z powodu braku udokumentowania zbycia gospodarstwa rolnego. W związku z tym należy zauważyć, że organ I instancji nie uwzględnił przy obliczaniu dochodów rodziny wnioskodawczyni faktu zbycia gospodarstwa rolnego, wskazując, że okoliczność ta nie miała znaczenia dla ustalenia wysokości tych dochodów. Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy uchylił się od dokonania oceny tej okoliczności, przerzucając ten obowiązek na organ I instancji, który w tej kwestii już się wypowiedział. Jeżeli organ odwoławczy uznawał, odmiennie niż organ pierwszej instancji, zbycie gospodarstwa za fakt istotny dla rozstrzygnięcia, nic nie stało na przeszkodzie by uzupełnił materiał dowodowy w tym zakresie na podstawie art. 136 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Należy też zauważyć, iż już po wydaniu zaskarżonej decyzji do akt sprawy został złożony akt notarialny potwierdzający zbycie gospodarstwa. Raz jeszcze należy podkreślić, że rolą organu odwoławczego powinno być przeprowadzenie oceny stanu faktycznego i prawnego, której wynikiem winno być orzeczenie merytoryczne, wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak takiej oceny w powiązaniu z treścią wydanej decyzji oznacza, że organ wyższego stopnia naruszył art. 138 § 2 k.p.a., a tym samym naruszył wyrażoną w art. 12 k.p.a. – zasadę ogólną postępowania administracyjnego – zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Stwierdzając wskazane wyżej naruszenie przepisów prawa, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien dokonać jej merytorycznej oceny, uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego uzasadnienia wyroku.