II SA/Go 355/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego postanawia odrzucić skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] Burmistrz odmówił D.D. świadczenia w formie świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby, z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad żoną A.D.. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania D.D., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i w tym zakresie orzekło przyznając skarżącemu: 1) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z tytułu opieki nad A.D. od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2011 r. w wysokości 520 zł miesięcznie; 2) składkę na ubezpieczenie zdrowotne w okresie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego z zastrzeżeniem, iż nie opłaca się składki, jeżeli strona podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu z innych tytułów; 3) składkę na ubezpieczenia emerytalne i rentowe w okresie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, przez okres niezbędny do uzyskania okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego) odpowiednio 25-letniego przez mężczyznę, jednak nie dłużej niż przez 20 lat, z zastrzeżeniem, iż nie opłaca się składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, jeżeli strona podlega obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu, na podstawie ustawy lub na podstawie odrębnych przepisów. Decyzję organu II instancji zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Burmistrz, podnosząc zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych i wnosząc o jej uchylenie. Ponadto ww. decyzja ma charakter prawotwórczy i zmierza do skorygowania wadliwego przepisu ustawy, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie, bowiem skarga została złożona przez organ nie mający uprawnień do jej wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zarzuty zawarte w skardze Burmistrza nie mogą być przedmiotem merytorycznej kontroli sądowej, albowiem skarga nie została wniesiona przez podmiot uprawniony w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej jako "P.p.s.a.". Na wstępie należy podnieść, że skarga wniesiona do Sądu – zanim zostanie poddana merytorycznej kontroli – podlega najpierw ocenie pod kątem spełnienia wymogów kwalifikujących ją do rozpoznania. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn niż wskazane w § 1 pkt 1-5 tegoż artykułu wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Należy wskazać, iż ustawodawca nie przyznał legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję bądź postanowienie organowi administracji publicznej, który rozstrzygał sprawę administracyjną w pierwszej instancji, uchyloną następnie orzeczeniem kasacyjnym organu odwoławczego. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 P.p.s.a.). Trzeba zaznaczyć, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że interes prawny przejawia się w tym, że określony podmiot ma roszczenie o przyznanie mu uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (vide: wyrok z dnia 3 czerwca 1996 r. sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997 r., Nr 2, poz. 89). Aby stwierdzić, że dany podmiot (skarżący) ma legitymację skargową, musi on mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktu lub czynności, oparty na normach prawa administracyjnego materialnego lub procesowego. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie interesu prawnego ma charakter obiektywny. Istnieje on wówczas, gdy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki (vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2006, s. 134). Inną kwestią natomiast jest legitymacja skargowa podmiotów wymienionych w art. 50 § 1 in fine P.p.s.a., które to podmioty składają skargi w sprawach dotyczących interesów innych osób. Jednocześnie należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2001 r., sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17; z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115; wyrok z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04, niepubl., wyrok z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 521/05, LEX nr 189858, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2005r., sygn. akt I OSK 788/05, LEX nr 277345, postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Go 15/07, niepubl.) oraz w doktrynie ukształtowany jest pogląd, zgodnie z którym rola jednostek samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym wyznaczona jest przepisami prawa pozytywnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przypisują stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.). Wtedy będzie on reprezentował interes tej jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę – jako strona postępowania - jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Niezaprzeczalnie włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Ponadto w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. W konsekwencji uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium (vide: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/2003, OSP 2004/4 poz. 48). Reasumując, wskazane powyżej argumenty prowadzą do wniosku, iż stroną postępowania sądowoadministracyjnego, a wcześniej administracyjnego nie może być organ administracji publicznej, który wydał w indywidualnej sprawie administracyjnej rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, następnie uchylone. Jego rola w postępowaniu skończyła się bowiem z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego (w niniejszej sprawie decyzji) skierowanego w stosunku do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej. Ponadto nie jest dopuszczalne, aby Burmistrz występował raz w roli organu wydającego decyzję, a innym razem jako strona postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę Burmistrza jako organu pierwszej instancji, należało odrzucić z uwagi na brak legitymacji skargowej w przedmiotowym postępowaniu sądowym.