II SA/Go 364/12

Dnia 31 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2012 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E.S. na pismo Prezydenta miasta z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy sprzedaży lokalu mieszkalnego p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] stycznia 2011r. E.S. zwróciła się do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta o zbycie w trybie bezprzetargowym zajmowanego lokalu mieszkalnego położonego w [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, pismem z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...] Dyrektor Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta poinformował wnioskodawczynię, iż z uwagi na aspekty racjonalnego gospodarowania majątkiem gminy – zamiarem Miasta jest utrzymanie budynku przy ul. [...] w całości jako miejskiego. Z uwagi na ten fakt Prezydent Miasta w dniu [...] kwietnia 2011 r. rozpatrzył negatywnie wniosek E.S. o sprzedaż mieszkania. Nadto zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami – w przypadku zbywania nieruchomości pierwszeństwo w ich nabyciu przysługuje m.in. osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieograniczony. w sytuacji, gdy lokal nie został przeznaczony do sprzedaży, najemcy nie przysługuje roszczenie o jego sprzedaż. Od powyższego pisma E.S. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które pismem z dnia [...] października 2011 r. poinformowało skarżącą, iż nie jest właściwe do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, bowiem zasady sprzedaży mieszkań określa właściciel, którym w tym przypadku jest Miasto. Dnia [...] marca 2012 r. E.S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na wskazane wyżej pismo Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...]. Zarzuciła powiadomienie strony o wynikach postępowania administracyjnego w sposób niezgodny z Kodeksem postępowania administracyjnego, tzn. nienadanie jej formy decyzji, uchybienie przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie kwalifikowalności lokalu do sprzedaży, błędne wnioskowanie w czasie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a także brak rozpoznania stanu faktycznego. Podała, że lokal mieszkalny przy ul. [...] zajmuje od ponad 30 lat na podstawie umowy najmu na czas nieokreślony, zamieszkuje w nim razem z dziećmi, zaś odmowa sprzedaży tego lokalu narusza jej prawa jako lokatora. Lokal spełnia wszelkie wymagane przepisami ustawy wymogi dla zbycia, m.in. nie jest lokalem socjalnym, nie znajduje się w nieruchomości zabytkowej o szczególnych walorach, w budynku była już prowadzona sprzedaż lokali mieszkalnych na wnioski najemców, budynek nie jest przeznaczony do modernizacji ani do zmiany przeznaczenia wynikającej z planu zagospodarowania przestrzennego. Budynek jest usytuowany w kompleksie zabudowy ciągłej od ul [...] do ul. [...]. W kompleksie tym były już zbywane mieszkania i powstawały wspólnoty mieszkaniowe, co przeczy informacjom przekazywanym przez Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta. Zdaniem skarżącej w interesie gminy oraz w interesie społecznym leży jak najszybsza sprzedaż lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do jej rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Granice właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie jest pismo Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sprzedaży lokalu mieszkalnego. Z uwagi na treść art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w myśl którego wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy, art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), w myśl którego gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, zawartą w zaskarżonym piśmie informację, że wniosek skarżącej został negatywnie rozpatrzony przez Prezydenta Miasta, a także fakt, iż odpowiedź na skargę została udzielona w imieniu tego organu, Sąd przyjął, że organem, którego czynność zaskarżono, jest właśnie Prezydent Miasta. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, iż pojęcie "sprawa z zakresu administracji publicznej", którym posługuje się ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazując zakres spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych (art. 3 § 1 p.p.s.a.), należy interpretować w sposób szeroki (uchwała NSA z 1 czerwca 1998 r., OPS 3/98, ONSA z 1998 r., z. 4, poz. 109; wyrok NSA z 17 maja 1999 r., OSA 1/99, ONSA z 1999 r., z. 4, poz. 109; wyrok NSA z 6 listopada 2000 r., OSA 2/00, ONSA z 2001 r., z. 2, poz. 48; uchwała NSA z 6 listopada 2000 r., OPS 11/00, ONSA z 2001 r., z. 2, poz. 52). Także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93 stwierdził, że działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność gmin odbywa się także według przepisów prawa samorządowego. Z tego względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo, że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Tak więc nie można z góry przyjąć założenia, że akt lub czynność, która pozostaje lub może pozostawać w związku ze sprawą cywilną, nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Tym bardziej nie można uznać, że nie jest aktem lub czynnością w sprawie z zakresu administracji publicznej czynność, która sama przez się nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, lecz jedynie zmierza do podjęcia czynności, które skutki takie wywołują (także uchwała NSA z 21 lipca 2008 r., l OPS 4/08, ONSAiWSA 2008 nr 6, poz. 90). W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych za dopuszczalne uznaje się przykładowo wniesienie skargi, w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie na uchwałę rady gminy w przedmiocie przekazania do sprzedaży w trybie bezprzetargowym (np. wyrok WSA w Szczecinie z 30 kwietnia 2008 r., II SA/Sz 70/08, LEX nr 507880; wyrok NSA z 11 grudnia 2008 r., l OSK 1199/08, wyrok NSA z 17 października 2008 r., l OSK 503/08, LEX nr 511511) oraz na zarządzenie burmistrza w przedmiocie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży (np. wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., l OSK 159/07, LEX nr 563285). Jednakże decyzja co do przeznaczenia nieruchomości do zbycia podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich (art. 140 k.c.). Wprawdzie uprawnienia jednostki samorządu terytorialnego doznają w tym zakresie ograniczenia, które uzasadnione jest interesem społeczności lokalnej oraz znaczeniem majątku komunalnego dla realizacji zadań własnych samorządu. Jednakże gmina nie może zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzenia należącą do niej nieruchomością, w tym znaczeniu, iż żaden podmiot nie może wymusić na gminie, aby zbyła należącą do niej nieruchomość. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został również pogląd, iż samo żądanie od organu administracji sprzedaży (oddania w wieczyste użytkowanie) nieruchomości w trybie bezprzetargowym, nie jest sprawą administracyjną, podlegającą załatwieniu przez wydanie decyzji (art. 104 k.p.a.). Rozporządzanie nieruchomością przez jego właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnej poprzez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. W sytuacji gdy wnioskodawca domaga się sprzedaży (zbycia, oddania w wieczyste użytkowanie) na jego rzecz określonej nieruchomości, to mamy do czynienia ze sprawą, do której nie mają zastosowania przepis Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem sprawa sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego – władczego. Organ administracji (w niniejszej sprawie Prezydent Miasta) występujący tu jako reprezentant gminy jako osoby prawnej, nie może rozpoznać wniosku skarżącej o sprzedaż lokalu mieszkalnego jako organ administracji, poprzez wydanie decyzji administracyjnej, w której w sposób władczy i jednostronny jako zbywca, określiłby sytuację podmiotu – wnioskodawczyni, jako nabywcy. Sprawy dotyczące sprzedaży są sprawami, których nie obejmuje przepis art. 1 k.p.a., a konsekwencji nie są sprawami, w których wydawana jest decyzja administracyjna. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nakłada na organ obowiązku orzeczenia w tym zakresie w formie decyzji czy postanowienia (wyrok WSA w Gdańsku z 18 czerwca 2008 r., II SA/Gd 125/08). W ocenie Sądu powyższe rozważania nie pozwalają w kontekście przepisów art. 3 § 2 p.p.s.a. na zakwalifikowanie zaskarżonego pisma wydanego w imieniu Prezydenta Miasta do żadnej z wymienionych w nim kategorii aktów podlegających zaskarżeniu trybie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżone pismo nie może być uznane za decyzję administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), czy też postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3). Nie jest to również żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 p.p.s.a. Rozważenia w niniejszej sprawie wymaga natomiast, czy zaskarżone pismo może być uznane za inny niż określone w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stosownie do treści powołanego przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. cechami wyróżniającymi czynność, o której mowa w tym przepisie, są takie elementy jak brak charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniach jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3. Czynność ta musi mieć charakter zewnętrzny i indywidualny w tym znaczeniu, że skierowany do indywidualnie oznaczonego podmiotu (nie generalnie), który nie jest podporządkowany organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (wyrok NSA z 4 lutego 1998 r., II SA 1367/97, ONSA 1998 nr 4, poz. 139; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 13 października 2003 r., OPS 4/2003, ONSA 2004, nr 1, poz. 8). Omawiany akt (czynność) musi mieć charakter publicznoprawny, dotyczyć sfery "z zakresu administracji publicznej". Skarga z tego przepisu może więc dotyczyć aktów i czynności organów administracji publicznej oraz innych jednostek organizacyjnych, które są uprawnione do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia "działalność administracji publicznej". Zatem w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Z kolei działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. Wreszcie akt lub czynność musi "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak wyżej wskazano, poza aktami, w których właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego decyduje bądź to o sprzedaży (oddaniu w użytkowanie wieczyste) nieruchomości, organy nie są uprawnione do podejmowania władczych aktów lub czynności w zakresie wniosku o sprzedaż nieruchomości. Organy orzekają o uprawnieniach podmiotów zainteresowanych w aktach o charakterze generalnym, nie wydają zaś indywidualnych orzeczeń, dotyczących uprawnień poszczególnych podmiotów – wnioskodawców. Pismo informujące, o braku podstaw do przeprowadzenia sprzedaży nieruchomości w trybie bezprzetargowym nie ma charakteru orzeczenia władczego. Niedopuszczalne jest również skarżenie tego typu pisma w administracyjnym toku instancji. W konsekwencji wydane w imieniu Prezydenta Miasta pismo Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] nie należy do zakresu właściwości sądów administracyjnych, bowiem nie ma ono charakteru czynności z zakresu administracji publicznej. Wprawdzie sprawy zbywania czy najmu nieruchomości stanowiących własność gminną rozpatrywane są przez organy wykonawcze gminy, jakim jest wójt, burmistrz czy prezydent miasta, jednak organy te nie występują w tego rodzaju sprawach w roli organów administracji publicznej, lecz jako podmioty reprezentujące gminę będącą właścicielem nieruchomości. Występują zatem jako podmioty reprezentujące osobę prawną w wykonywaniu jej uprawnień majątkowych z zakresu prawa cywilnego, dlatego też sprawy te, z racji braku wyraźnego ustawowego odesłania do ich rozstrzygania w trybie administracyjnoprawnym należą, zgodnie z art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 43 poz. 296 ze zm.), do właściwości sądów powszechnych. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Zgodnie z tym przepisem sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do zakresu właściwości sądu administracyjnego.